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【摘要】農村最低生活保障制度，是社會保障體系的一個重要組成部分，也是憲法明確規定的社會保障制度的細化，也是解決農村貧困人口溫飽的重要舉措。但在實踐的過程中，農村最低生活保障制度在實施中出現了一些列問題。發生在甘肅的“楊改蘭事件”，給我們敲響了警鐘，我們開始認識到該項制度存在的問題，制定一部適合我國農村實際可行的農村最低生活保障法尤為緊迫。
【關鍵詞】農村最低生活保障；立法；監督
1農村最低生活保障制度概述和特征
農村最低生活保障是指國家對家庭平均收入低于當地政府公告的最低生活標準的給予一定的幫助，以保證能夠維持該貧困家庭最低基本生活所需。對達到低保線的人口給予相應的經濟補助以保證其可以維持最基本的生活做法。農村最低生活保障是保障農村窮困人口日?；旧钯M用的補貼。這是為貧困人口提供的一種經濟救濟，確保其能解決最起碼的溫飽問題和基本生活所需。它具有一種臨時性和動態性，由于每年的貧困線標準可能有所不同，原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果其生活有所好轉，收入有所增加，超過了當地政府公告的救濟標準，則不再享受最低生活保障救濟；原先不曾享受最低生活保障的人口或家庭，如果由于天災人禍等突發性災難導致其收入減少低于當地政府公告的最低生活標準的，則也有資格享受最低生活保障救濟。
2農村低保障在實踐中的法律問題
建立農村最低社會保障制度是緩和農村社會貧困問題的有效手段之一，但在長期的實踐操作中存在了一系列問題2016年8月26日，甘肅康樂縣發生一起震驚全國的楊改蘭慘案。對于事后的調查和報道，不難發現這其中的隱情：取消楊家這樣十分貧窮的低保家庭是否符合甘肅省頒布的低保扶貧標準？確認楊改蘭一家不享受低保政策的程序是否合法？毫無疑問，楊改蘭一家慘劇已經對我國農村最低社會保障制度的落實提出了質疑，更是對我國農村最低生活保障的認定條件和認定程序法律問題的現實拷問。
2.1認定程序的規定不規范不透明
農村低保的認定程序中還存在許多不規范、不透明之處。比如：較為貧窮的村子有部分生活在貧困線以下的人口沒有享受到低保，較為富裕的村莊生活水平高于當地其他貧窮村子的部分村民反而得到了低保的現象。這是因為各地均以上級下達的低保指標為標準，而指標是以人口的百分比下達的。此外，有的地方在確定低保對象時，常常是從操作便利、容易識別甚至是以節約行政管理成本為出發點進行按人口平均分配低保人數。另外，認定的程序不透明。低保對象認定中存在著不按規定召開村民會議進行申報、審核和公開評議而由村干部隨意指定低保對象的問題，即暗箱操作，這就是村民們口中所說的“人情保”、“親情保”、“關系保”、和“家族保”的現象。數據顯示，在低保戶認定程序上，只有59%的被調查者選擇是按規范的程序“村委會決定并公示”確定的，41%的調查者回答要么是讓村委會決定，要么是不知道程序。調查顯示，由于認定程序不透明、不規范帶來嚴重后果。當未享受低保的貧困戶被問及“低保戶與您的家庭條件對比”這一問題時，46%的調查者認為低保戶比我貧困，44%的調查者認為低保戶和我基本相同，有10%的人認為低保戶的家庭情況比我要好，換句話說即54%的未享受低保的貧困戶認為我也應當享受低保。
2.2監督機制失靈
農村最低生活保障金是維持農村貧窮居民的最后一道安全線，關系社會的穩定和農村的經濟發展。首先，在落實中本應該由縣級各級人民政府民政部門等制定管理制度并負責督促監督實施，但在實踐過程中，縣級人民政府民政部門監督松散、督促不積極；財政部門對資金的使用情況監督管理不到位；審計機關也沒有依法加強對低保資金使用情況的審計。其次，嚴重缺乏對居民民主評議、資金使用情況等向社會公開接受來自社會大眾的監督。監督體系的缺陷在很大程度上滋生了有關行政機關及其工作人員貪污、挪用、截留、私分農村最低生活保障金，事后對以權謀私、徇私舞弊、胡作非為的行為造成的結果不徹底的查處和嚴肅處理。
2.3低保金制度法律體系不健全
低保制度法律體系不健全的主要原因在于沒有規范農村最低生活保障的法律、法規。目前規范農村最低生活保障的規制主要是政策，由此導致農村最低生活保障的法律效力層次太低、穩定性很差，權威性不夠、法律責任缺失。國務院頒布的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，系我國當前關于農村最低生活保障制度的條款，但缺乏規范農村最低生活保障制度的法律、法規。當然對于農村低保的立法方面較為滯后，有關農村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令的形式頒布。雖然有個別地區的政府文件在一定程度上彌補了最低生活保障制度在立法上的不足和缺陷，但隨著最低生活保障制度在運行中顯露的各種問題，以及從農民要求的現實入手，我們亟需出臺一部專門的法律法規，使最低生活保障制度在運行中做到真正有法可依?？梢?，農村最低生活保障制度亟待改進和完善，并急需相關的法律、法規配套執行。
3對農村最低生活保障制度存在的問題的法律思考
建立農村最低生活保障金制度的目標是：將符合條件的農村貧困人口都納入保障范圍，穩定、持久、高效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。建立農村最低生活保障金制度，實行地方人民政府負責制，按屬地進行管理。各地要從當地農村經濟社會發展水平和財力狀況的實際出發，因地制宜，合理確定保障對象范圍和保障標準。與此同時，要做到制度完善、程序明確、執行嚴格、監督有力，讓老百姓感受到政府關于農村最低保障工作是在保證公開、公平、公正的前提下開展的。
3.1完善農村最低生活保障金認定程序的規定
在“楊改蘭事件”中，地方政府沒有嚴格執行低保的認定程序，導致了本應該受國家救濟的楊家由于經濟上的窘迫而發生了五條命案。因此，必須加強對低保對象認定程序的科學化和規?；ㄔO。首先，由于現行低保對象認定的政策規定過于零亂、繁瑣且不易操作，所以要盡快制定利于操作的農村低保對象的認定實施細則。其次，加強行政機關低保對象認定程序的規范，加強低保的程序性建設。對農村低保的審批、核查、信息化管理等是行政機關作出行政行為的過程，依法行政原則要求行政機關行政行為的作出必須合情、合法、合理，所以，在規范農村低保對象認定方面，程序建設是必不可少的。規范農村最低生活保障金管理，既要嚴格規范，又要從農村的實際狀況出發，采用簡便易行的方法。
3.2建構農村最低生活保障金適用上的監督制度
強化監督機制，一定要強化基層政府的監管作用，使農村最低社會保障納入規范化道路。
3.2.1完善系列監督體系
首先，各部門要加強對農村低保金工作的監督，各司其職，進一步加強對低保資金監管，建立健全責任追究制度，實行跟蹤問效。其中各級民政部門要進一步建立完善低保金工作的申請，審批等程序，而各級審計部門要發揮其職能作用，加強對農村低保金預算執行和財務收支情況的監督檢查；其次，加強上下級之間的相互監督，必要時可以成立專門的農村低保金監督委員會，全方面的監督低保金工作的實施；再次，加強群眾對政府部門關于低保金工作開展情況的監督，設立獎勵制度，積極鼓勵群眾舉報貪污、以權謀私等不正之風的政府官員和弄虛作假的低保金申請人。最后，可以聯合稅務局、銀行等部門加大對低保金申請人的經濟狀況進行監督核實。
3.2.2嚴肅處理違法違規違紀現象
各級紀檢監察機關和農村基層黨風廉政建設部門要發揮監督檢查和紀律辦案的職能作用，嚴肅查處貪污、挪用、冒領、和截留低保資金等案件，嚴格清查“人情保”、“親情保”、“關系保”、和“家族保”，堅決消滅這種不正之風，特別是涉及農村基層干部以權謀私的案件，發現一起要查處一起，堅決不姑息和遷就。當然，要把查案、警示教育和改進工作相結合，發揮辦案的正面積極作用，所以要選取一些典型案件公開曝光，真正起到震懾和教育的作用。
3.3完善農村最低生活保障方面的立法
從立法上解決農村最低生活保障方面的一般規定，確立農村最低生活保障方面的一般條件執行制度的規定。所以必須加強專門立法建設，雖然2007年7月國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,決定在全國建立農村最低生活保障制度,從而為農村低保制度的建立提供了政策上的指導依據，但僅靠此通知來規范和運行農村低保機制還是遠遠不夠的。我們亟需一部專門的法律法規的出臺。能夠確定農村最低生活保障的一般條件和執行制度，目的是要使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，有法必依，提高其效力層次，加大執行力度，以期適應最低生活保障制度建設的需要。
參考文獻
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作者:郭振陶 單位:廣西師范大學
