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農保政策論文范文1
[關鍵詞]農業保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發展農業保險已在我國形成共識，全國一些地區試點工作取得積極成效，農業保險不斷萎縮的態勢得到一定緩解。但是，從現有的農業保險發展情況看，我國的農業風險管理總體上還處于較為原始的狀態。要持續高效地推進農業保險，必須著力解決一系列影響農業保險發展的關鍵問題和矛盾，為農業保險的發展創造有利的環境和條件。
一、強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位，將農業保險作為宏觀經濟政策，特別是農業政策的重要組成部分，制度化地推進農業保險的發展
農業普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業風險損失非常嚴重，農業自身的承災能力較為脆弱。與傳統農業相比較，現代農業的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業在發展的環境、條件，生產的內涵與外延等方面都發生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業風險，反而使農業風險的不確定性和復雜性增強，農業巨災風險損失壓力越來越大，農業風險的擴散和傳播加快。巨大的農業風險是阻礙我國農業發展的重要因素。為促進現代農業的發展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業風險管理體系。發達國家的農業風險保護體系主要包括農業保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業生產各個環節的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業生產者的利益。其中，農業保險發揮了重要的作用。我國傳統的農業風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業的風險保障程度很低。農業的高風險和低收益使我國的農業發展環境得不到改善，嚴重制約了農業的發展。農業保險作為專業的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優勢，而且，農業保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發展。因此，在推進傳統農業向現代農業轉變的過程中，應突出和強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位。國家應該將農業保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發展的重要手段。
二、高度重視農業保險市場的培育和機制的塑造，堅持發展政府誘導型農業保險運行機制
大量的農業保險理論研究和實踐表明，農業保險發展的難點和關鍵在于農業保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業保險的正外部性決定了農業保險具有準公共產品屬性，加之農業是國民經濟的基礎產業，農業具有公共福利性，農業保險的這些屬性為政府支持和參與農業保險提供了理論支撐，同時農業保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發育。況且，作為發展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業保險雖具有效率優勢，但是，農業保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業保險經營的基礎，市場化的農業保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發展農業保險的經驗和教訓，我國應該發展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業化的農業保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業保險)，更不是政策性和商業性的簡單混合。它是指政府從農業保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創造經營環境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業保險走上市場化發展模式為目標。與完全的政策性農業保險相比，政府的作用由直接變為間接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業保險市場，適度放松農業保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業性保險公司開展代辦或共保農業保險業務。從農業保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規的規范、保險的監管等手段，塑造農業保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業保險的市場機制，充分發揮市場機制的作用，提高農業保險的發展效率，保障農業保險的穩健發展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態、行為規范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環節較為復雜，制度和規則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發展落后有其深刻的社會背景：一是傳統自然經濟因素的影響。傳統農業的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統農業文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業保險發展的重要因素。從農業保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業保險法》的制定與實施?！秶鴦赵宏P于保險業改革發展的若干意見》明確指出“加快推進農業保險法律法規建設”。保險法規是保險制度的核心，是保險市場形成和發展的基礎，應當盡快制定農業保險相關法律。
四、建立農業風險信息系統，創造農業保險發展基礎
農業保險是以農業風險為經營對象，因此，對農業風險及風險損失的特征和規律的把握是農業保險開展的重要前提。例如，農業保險產品的開發，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統的農業風險數據和信息，即使在農業保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統計年鑒中收集部分數據。農業風險信息系統是專門從事農業風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業風險信息的和交換等環節。農業風險信息系統是一個綜合的跨學科、跨部門的系統，它可以在事前、事中、事后進行連續動態地輸入和輸出各種農業風險數據和信息，滿足農業保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業保險的發展角度，農業風險信息系統不但是保險產品開發的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件?，F代風險信息系統中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業減災中發揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發揮重要作用。一般說來，農業的減災信息系統通過對災害全程動態監測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統，預報警報的傳播、分發和服務系統等，能夠大大減少災害的危害程度。農業風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統計局、農業部、國家氣象中心、民政部、商務部聯合成立農業風險信息中心，該中心可設在農業部。
五、明確中央和地方在農業保險發展中的關系，切實保障農業保險中政府的投入力度
農業和農業保險的特殊性決定了在農業保險的發展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發展模式下。尤其是在我國農業保險發展的試點時期，政府的財政支持是農業保險推廣的重要條件。國外農業保險發展也證明，政府的財政支持對推進農業保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業，扶持和推動農業保險發展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業保險投入的到位。農業的穩定和發展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業保險發展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發展嚴重的不平衡，農業比重較高的地區，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發達地區財政基礎較好，但農業的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發展農業保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節功能，在農業保險的發展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養殖業、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業保險巨災基金，為農業巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區域性農業保險政策，扶持西部地區農業保險的發展
農村經濟發展的區域性、農業風險和災害損失的區域性、農業生產布局的區域差異性等特征，決定了我國的農業保險必須走區域化的發展戰略，集中統一的發展模式將扭曲農業保險價格機制、弱化農業保險發展的激勵機制、抑制農業保險的創新機制等，從而阻礙農業保險的發展。因此，農業保險的發展應堅持區域化發展戰略。所謂區域性農業保險政策是指國家在制定促進農業保險發展政策時，將根據各個經濟區域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業落后地區的農業保險獲得較好的發展機會。我國經濟發展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區域之間發展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區域化的發展政策有助于縮小區域發展差異，促進區域協調發展。西部地區的經濟基礎總體較為薄弱，農業基礎設施較差，農業的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發達地區相比，農業風險和農業災害損失對西部農村落后地區的影響更為嚴重。西部地區自然條件惡劣，災害頻發，是許多農村地區貧困落后的現實原因。目前，農業生產方式還主要以傳統農業為主，農村產業結構單一，農業的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統農業色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區農業保險市場發育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區的工業發展也相對落后，地區的財政資金較為緊張，很多地區只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業保險發展的能力十分有限。雖然如此，農業在西部落后地區具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業產值占地區總產值的比重大大高于發達地區。農業和農村的穩定對西部地區經濟發展和社會穩定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區農業保險的發展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區的農業保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區實行專項的農業保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區一定幅度的優惠。
七、加快推進農業保險人才培養和技術創新，加快農業保險產品的開發
農業保險的復雜性對農業保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業保險發展過程中面臨的突出矛盾是專業人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業保險的發展。從保險人才的培養角度，應通過多種方式、多種渠道，培養農業保險發展中所需要的各種人才。農業保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業保險理論研究水平，為我國的農業保險提供理論支撐。應該充分發揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養研究隊伍，促進學科的發展；從現有保險公司、應屆大學畢業生和社會等多渠道積極引進農業保險的技術和管理人才，穩定和發展農業保險人才隊伍。近年來，國外農業保險在技術創新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業風險證券化產品、農業巨災風險管理工具的創新，為農業保險提供了嶄新的思路。我國的農業保險也應該在這方面進行探索與創新，增強農業保險的自我發展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業保險試點工作
農業保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業保險市場的發育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區盲目推進農業保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業保險發展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優先選擇農業規模化、產業化、商品化和組織化程度較高的地區，進行農業保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業保險作為主要的農業風險管理手段是有條件的，主張積極發展農業保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業保險的發展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業巨災風險保障體系，分散農業保險經營風險，保障農業保險的穩健運行
農業特別易于發生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發生將會使農業保險系統崩潰。農業巨災風險的存在是影響農業保險市場發育的重要因素，是農業保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業，穩定社會的角度，還是從促進農業保險發展的方面，都必須重視農業巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業保險發展的重要前提。農業巨災風險保障體系包括農業再保險、農業巨災基金、農業災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業再保險的目的是分散農業原保險人的經營風險；農業巨災基金是為農業原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業災害救濟則是起到補充作用，彌補農業保險的不足。
十、強化農業保險的監督管理，提高農業保險的經濟效益和社會效益
由于農業保險的發展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監管制度。在積極探索過程中，應加強對農業保險的監督和管理。監督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監督。對專業性的農業保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業保險業務，杜絕保險公司將農業保險作為“概念”來操作，避免農業保險業務空心化；二是監督政府支持農業保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發揮作用，防止財政資金被挪用；三是監控農業保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業保險的健康運行；四是監督農民的利益保護情況。農業保險應辦成支持農業發展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業保險發展過程中，除國家和省級政府明確規定的少數法定農業保險業務外，任何保險人不得采取強買強賣農業保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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農保政策論文范文2
盡管政策性農業保險試點中財政對農業保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業保險經營主體參與的積極性。
1農業保險的高風險使農業保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，農業保險承保的風險不僅發生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業保險業務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業生產的危險主要是自然災害，發生極不規則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發性，還可能引起其他災害的發生，加之農村中有關災害情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養業等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業的評估。這些困難增加了農業保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業務的經營成本更高，但部分試點地區政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業務的社會公益性，大部分地區的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續良性開展。
3農業保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業保險經營主體的態度由過去的大力發展變為謹慎從事。由于保險市場的信息不對稱，在農業保險的委托關系中，農業生產單位作為委托方處于信息優勢方，作為方的農業保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業保險中道德風險比較嚴重，受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監管成本高，農業保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業保險經營者賠付率居高不下。
二、調動農業保險經營主體參與積極性的政策探討
農業保險經營管理上的特殊性決定了農業保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統一規定免征收營業稅外，并沒有推出新的優惠政策，而且對保險企業經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業保險的引導作用大打折扣。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優惠。政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方資本參與到農業保險的經營領域。對農業保險業務的稅收優惠力度最大的是美國，美國《聯邦農作物保險法》規定，聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯邦到地方各級政府對農業保險的稅收優惠政策使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業保險提供了力度很大的稅收優惠，《法人稅法》中將農業共濟組合、農業共濟組合聯合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業災害補償法》中除規定農業保險的所得稅率為22％，營業稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當的優惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養兩業農業保險的營業稅，以營業稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業稅免征而免征，同時對農業保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優惠政策。針對這種稅收優惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業保險業務的稅收優惠力度：一是對種植業、養殖業保險以外的其他農業險產品也免征營業稅，特別是將營業稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業務。二是對政策性農業保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規定對經營政策性種養兩業保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業保險風險的能力。
2提供經營業務費用補貼。國外政府對農業保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營農業保險的積極性。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即政策性農業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業保險公司則根據其年經營農業保險的業務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業保險業務開展比較困難的地區，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發展政策性農業保險業務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業保險經營主體的財務穩定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業保險發展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，可考慮由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創新農業保險支持機制——以險養險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區在鼓勵商業性保險公司開展農險時都會提出“以險養險”這一措施，并把它當作解決政策性農業保險虧損問題的最重要手段之一?！耙噪U養險”是一種對開展政策性農業保險的公司中部分商業保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業性財產和人身保險項目養得起農險。第二，保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧如何核定。第三，在“以險養險”中如何維護商業保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養險”才能真正成為政策性農業保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業保險經營主體參與應注意的幾個問題
1對政策性農業保險經營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業保險的支持和補貼力度的情況下，農業保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發展，相反政策性農業保險的發展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業保險試點中，對農民的保費補貼和對農業保險經營主體的經營費用補貼水平及稅收減免優惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。
2對農業保險經營主體的經營費用補貼要注重效率，建立責任機制。政府對農業保險經營主體的財政補貼對促進農業保險的發展起著不可替代的作用。然而，由于政府與保險經營者之間的信息不對稱，政府在不能完全獲知保險經營者提供農業保險的努力水平時，可能使農業保險經營者存在“機會主義”行為，造成政府與保險經營者之間的“道德風險”現象，使得政府通過增加對保險經營者的財政補貼以激勵其努力向社會提供農業保險的政策目標無法達到。因此，在政府對農業保險經營主體財政支持中，財政補貼的效率性值得關注，要研究政府對農業保險經營主體的補貼數額應該在什么樣的規模，才能使其積極參與農業保險，又不致產生“機會主義”行為。針對這一難題，有學者提出政府在確定對農業保險經營主體的財政補貼數額時，要適當參考與農業生產密切相關的天氣因素、同行業保險公司經營農業保險的平均業績、保險公司的非農業保險的經營業績等其他可觀測因素，用這些因素與保險公司農業保險業績共同考評保險經營主體經營農業保險的努力程度，并由此決定政府對其的財政補貼數額。這樣，政府可以在更為確定的財政支出預算約束下，以最優的財政補貼規模激勵保險公司從事農業保險業務。同時，保險公司也可在政府的財政補貼下，最大程度地提高農業保險經營水平。也有學者認為要盡量通過再保險、保費補貼等方法來分擔保險公司的經營風險，提高保險公司的收入，慎用直接補貼方式，對農業保險經營主體要給予財政資金支持，但不宜采取大兜底的方式，保險公司必須承擔自己的經營責任。
3加快制定和完善農業政策性保險的法律法規。我國雖然于1995年10月出臺了《中華人民共和國保險法》，但這部法律主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，對于農業保險仍未有具體的法律法規。法律滯后嚴重影響了農業保險的進一步發展，造成農業保險經營主體少，組織體系不完善，制度老化。為了規范農業保險參與各方行為，國家要在試點工作的基礎上，盡快制定《政策性農業保險法》，以法律的形式規范政策性保險的經營主體、參與主體、受益主體及相關的權利和義務；特別是要明確政府在開展農業政策性保險中應發揮的作用和職能，準確界定農業保險的政策性業務和商業性業務的范圍，并對農業保險的組織形式、稅收減免、財政補貼等做出相應規定，為政策性農業保險的健康發展提供法律保障。
農保政策論文范文3
關鍵詞政策性農業保險;發展現狀;存在問題;建議;
近2年來,省政策性農業保險業務拓展和風險保障成效顯著,銀保合作支農業務發展較快。由于現行制度安排的過渡性和階段性特征較強,農業保險需求不足和供給短缺并存的市場失靈問題突出。要實現“治理農業保險市場失靈,支持農業產業化和農業制度變遷”的戰略目標,需在建設社會主義新農村的宏觀視野下,確立財稅、風險規劃、風險分擔等一系列制度,推動政策性農業保險的改革突破。
1省政策性農業保險發展現狀
1.1政策性農業保險試點工作加快
2007年8月,省啟動能繁母豬保費補貼工作,政策性農業保險試點正式開始。2009年2月,省農險辦印發《2009年政策性農業保險工作要點》,試點工作全面推開。目前,全省17個市全部參與試點,保險對象以農戶為主,龍頭企業及專業合作經濟組織占近10%。試點品種包括水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母豬和奶牛。
1.2政策性農業保險制度框架基本確立
保險模式上,種植業為保險公司與地方政府聯辦、風險共擔,養殖業為保險公司在政府保費補貼基礎上自主經營、自負盈虧;機構選擇上,省政府組織公開招標,確定由國元農業保險股份有限公司和中國人民財產保險股份有限公司省分公司經辦,各市地選擇一家機構協商簽訂承保協議;保費負擔上,由中央、省、市、縣財政分險種按一定比例提供財政補貼;工作推動上,省、市、縣成立農險辦公室實施督導組,建立財政、農業、保監、宣傳、水利、氣象、民政等部門參與承保、理賠工作機制;考核措施上,將農業保險試點工作目標責任制和激勵機制相結合,充分調動地方政府、保險公司和農戶參與的積極性;保險資金管理上,養殖業保險按照《金融企業財務規則》,種植業保險實行市級統籌、專戶儲存、封閉運作、財政監督的管理機制。
1.3農業保險的社會穩定器和經濟助推器作用顯現
主要表現在以下幾個方面:第一,利益受損的農民基本生活水平保持穩定。第二,放大財政補貼資金效應。第三,銀保合作帶動信貸資金支持“三農”發展,多數地區開發了小額貸款保險產品。第四,試點工作推進程度適應區域經濟發展水平。
2農業保險市場失靈存在的問題
2.1經辦機構承保能力有限,試點品種和保險責任范圍較窄,難以滿足農戶的保險需求
(1)保險機構組織體系尚未健全,受災認定和理賠效率較低。人保省分公司僅在部分地市設立了農業保險部,國元農業保險公司也只在少數重點鄉鎮設立農業保險服務部,與業務拓展需求差距較大。養殖業理賠受人員和經費限制較大。平均每個縣業務人員僅3~5人,很難及時趕赴現場查勘定損;業務費用核定較低,每頭能繁母豬平均出險費用核定不足40元。種植業理賠方面,農作物受災程度短時間內難以確定,理賠速度較慢[1-3]。
(2)試點品種較少,保險責任范圍和保障金額有限。政策性險種主要集中于種養業,具有地方特色的優勢產業如蔬菜、水果、雞養殖等尚未列入試點;部分險種保險范圍較小,保險金額較低。
2.2農民收入水平較低,農業保險有效需求不足,農業保險宣傳推廣效果與預期目標差距較大
(1)農戶保險購買力有限,政府保費補貼未能解決保費支付難題。農業災害頻繁、風險大,保險費率高,投保農業保險的預期收益有限,農戶參保積極性不高。
(2)農業保險專業性強,需多部門配合持久深入地宣傳推廣。當前,農業保險宣傳推廣效果與預期目標存在較大差距,農戶保險認識深度亟待提高。
3農業保險市場失靈的原因
3.1缺乏有效的法律支撐,社會預期不明確導致改革推進難度較大
目前,政策性農業保險制度僅列入各級政府的工作報告和規范性文件,尚未出臺法律法規對其進行規范。政策性農業保險的組織體系、業務范圍、經營管理、費率厘定、賠付標準、優惠政策等缺乏法律依據,不利于其業務的持續健康發展。
3.2高成本約束,政策性農業保險推廣進展緩慢
(1)地方財政對現行制度安排感到壓力較大,地方財力不足成為制約農業保險發展的主要因素。政策性農業保險試點推進過程中,地方政府財政提供部分保費補貼(種植業補貼45%,養殖業補貼30%);保險超賠資金(扣除種植業保險巨災風險準備金歷年結余)由市、縣政府和保險經辦機構按協議規定承擔。中央財政對種植業和奶牛、能繁母豬養殖分別提供35%和50%的保費補貼,但保費補貼政策尚未實現制度化。實際運作中,財政補貼資金按季到位率較低,保險公司墊資現象普遍[4-5]。
(2)農業保險經營成本較高,保險公司持續運營壓力增加。省內2家保險公司按政策性農業保險保費收入的15%提
取展業費用,政府未給予資金支持;稅收方面,對種植業和養殖業保險業務免征營業稅,暫無其他稅種的減免政策。
3.3巨災風險準備不足和再保險機制缺失,系統性風險難以得到有效分散
(1)巨災風險準備金制度初步建立,但資金積累較慢,難以覆蓋全部風險。保險機構按當年種植業保費收入的25%提取種植業保險巨災風險準備金,其中40%上劃省級保險機構開設的種植業保險巨災調劑資金專用賬戶,由省級保險機構和省財政廳共同管理。
(2)區域性災害氣候易形成系統性風險,無法在投保人或保險標的間分散風險,需要再保險機制分散風險和彌補損失。
3.4制度供給的時滯較長,使政策性農業保險制度變遷進程延緩
部分地方政府尚未制訂政策性農業保險的長期規劃,相關部門尚未給予政策性農業保險足夠支持和配合。同時,農業保險制度涉及政府相關部門、農業生產經營者、保險機構和信貸機構等各方利益,涉及立法、稅收制度變革和財政補貼問題,需在實施中協調相互關系,而制度設計到具體實施階段又需經歷較長時間。
3.5農業風險區域規劃缺陷及農業保險專業人才缺乏,信息不對稱問題較為突出
(1)農業風險區劃工作尚未啟動,農業保險費率厘定和調整難以充分體現農業保險的風險差異性。省不同地區間農業自然風險級數相差數10倍,而農作物保險費率相差很小。風險較小區域的農戶投保積極性較低,影響農業保險基金積累;高風險區域,在業務開展過程中,有可能產生逆向選擇問題。
(2)農業保險涉及農業生產各階段,風險判斷、核保、定損和理賠難度較大,對農業保險專業人才要求較高。目前,各地承保機構人員普遍較少,多數鄉鎮未設置營業服務站,使正常的業務開展存在困難。國元保險和人保公司承擔政策性農業保險的員工多為其他崗位轉來或新參加工作者,單一型從業人員多、復合型人才缺乏,已成為制約農業保險快速發展的重要因素。
3.6現行的資金管理方式不利于政策性農業保險的可持續發展
保費資金市級統籌,不利于農業災害風險在更大范圍內分散,降低了綜合賠付能力;監管難度和管理成本增加,易出現道德風險;再保險公司不接受以市為單位購買再保險,通過再保險分散巨災風險難度加大。同時,農業保險保費資金只能存放在銀行專戶,資金收益相對較低[6]。
4建議
4.1加快農業保險立法進程,形成可預期的農業保險商業化運行環境
明確農業保險的性質、范圍、經營方式、政府職能作用、經營主體資格、會計核算制度、財政補貼、稅收優惠、業務監管等,實現政府支持農業保險發展制度化、規范化、長期化。
4.2完善巨災風險保障機制和再保險體系,探索農業巨災風險證券化途徑,運用市場手段化解農業系統性風險
各級財政建立巨災風險準備金,中央、省、市、縣級財政每年按一定比例安排巨災風險準備金,逐步拓寬資金籌集渠道;探索建立再保險體系,對政策性農業保險的再保險經營主體給予相關支持,實行稅收優惠和經營管理費用補貼政策等;開發區域產量期權合同,實現風險的有效定價,在競爭性市場上全面分散農業巨災風險。
4.3推動農村保險經營主體發展,加大農業保險展業和產品創新力度,規避道德風險和逆向選擇
(1)通過市場化手段合理選擇農業保險經營機構,形成農業保險經營主體多元化的格局。加快農村保險中介機構發展,依托農村基層組織和農技人員,通過信用社、農技站、郵局、畜牧站等中介農業保險,擴大、延伸農業保險的營銷網絡。
(2)依據動態調整機制,不斷擴大政策性農業保險產品體系。按照不同的補貼標準,逐步將蔬菜、魚、水果、雞養殖等納入政策性農業保險范圍。研究實施農村保險方案,將農機險、農村機關事業綜合財產險、農村建房險等逐步納入以險養險范疇。
(3)合理設計保險合同,增加合同的多樣性,并通過規定免賠款條款、共保條款和無賠款優待條款,降低道德風險和逆向選擇程度[7]。
4.4建立財政金融等多部門協作支持機制,充分調動保險機構和農戶的參與積極性,解決農業保險生產和消費的雙重外部性問題
(1)逐步建立健全農業風險區域規劃和評估機制,通過建立相關數據資料庫,較為科學地把握、評估農業生產的風險程度。
(2)實現財政補貼的制度化和差異化[8]。在補貼方式上,根據不同地區、不同險種采取彈性靈活的標準,以體現風險級差;優化財政補貼機制,減少補貼環節,提高時效性;加強資金使用監督,提高資金使用收益。
(3)對保險公司開辦農業保險業務予以管理費用補貼和免稅等優惠政策[9]。
(4)與農村金融機構合作,開展“政策性保險+信貸”、“政策性保險+利率優惠”、“政策性保險+農民合作組織+貸款”、“政策性保險+龍頭企業+農戶”等銀保新品種。對投保農戶所需貸款在同等條件下實行貸款優先和利率優惠,通過業務創新拓展農業保險市場。
參考文獻
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