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微觀經濟學中的價格政策范文1
[關鍵詞]：自然壟斷 自然壟斷行業 分拆模式 法律規制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance
雖然我國從上個世紀九十年代就開始對自然壟斷中的一些行業進行了改革，但從改革取得的現階段成果來看，其并不令人滿意。社會各界要求對自然壟斷行業的全面改革的呼聲仍然與日俱漲。中國自然壟斷行業需要改革，但它必須是一場理性的改革。因此，我們必須全面認識自然壟斷。
一、自然壟斷的概述
〈一〉自然壟斷的定義
自然壟斷是經濟學中一個傳統概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關，主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷。在現代這種情況引起的壟斷已不多見。而傳統意義上的自然壟斷則與規模經濟緊密相連，指一個企業能以低于兩個或者更多的企業的成本為整個市場供給一種物品或者勞務，如果相關產量范圍存在規模經濟時自然壟斷就產生了。 但到上個世紀80年代，西方經濟學對自然壟斷的認識發生了重大的變化。1982年，鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又譯為次可加性、劣可加性）重新定義了自然壟斷 。假設在某個行業中有X種不同產品，Y個生產廠商，其中任何一個企業可以生產任何一種或者多種產品。如果單一企業生產所有各種產品的成本小于多個企業分別生產這些產品的成本之和，該行業的成本就是部分可加的。如果在所有有關的產量上企業的成本都是部分可加的，該行業就是自然壟斷的。換言之，即使平均成本上升，只要單一企業生產所有產品的成本小于多個企業分別生產這些產品的成本之和，由單一企業壟斷市場的社會成本依然最小，該行業就是自然壟斷行業。平均成本下降是自然壟斷的充分條件，但不是必要條件。 新定義擴大了自然壟斷的范圍，它不僅包括傳統的自然壟斷即強自然壟斷，還包括了所謂的弱自然壟斷。
現代法學一般認為：自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。 法學上的自然壟斷概念不僅涵攝了經濟學上自然壟斷的內容，還突出了現代競爭法的精髓。這是社會進步的客觀反映。
〈二〉自然壟斷的理論基礎
經濟學理論基礎。西方自然壟斷理論從產生到發展大概經歷了規模經濟、范圍經濟和成本次可加性三個階段，它們各自解釋了自然壟斷出現和存在的原因。從總體上推進了社會對自然壟斷的認識。
第一、規模經濟。任何企業進行社會生產時，它總會面臨生產成本問題。如果企業的單位生產成本相對過高，則其必然會處于競爭的劣勢地位；如果企業的單位生產成本相對較低，則它就處于競爭的優勢地位。但是，企業的生產成本并不是固定不變的，除了技術等因素的作用即使在相同的條件下，企業的單位生產成本也可以隨著生產總產量的增加而趨于下降，原因在于當企業的總產品不斷擴大時，原先的固定成本被逐漸攤薄。這在固定成本投資較大的企業表現的尤為明顯。當長期平均總成本隨著產量的增加而降低時，規模經濟就出現了。當社會對某些行業的長期平均成本的降低速度與幅度提出要求時，這個行業往往就是自然壟斷。規模經濟很好地解釋了產品單一領域行業的自然壟斷。
第二、范圍經濟。在現實生活中，企業并不僅僅生產或提供單一的商品和服務，往往是多元化經營。如果由一個企業生產多種產品的成本低于幾個企業分別生產它們的成本，就表明存在著范圍經濟。由于單獨生產某一產品的企業的單位產品定價高于聯合生產的企業的相應單位產品定價，因此單獨生產的企業就會虧損，這些企業或者退出該生產領域或被兼并，這也會形成壟斷的局面。因此美國著名經濟學家薩繆爾森與諾德豪斯指出，有著范圍經濟（economies of scope）的產業也可產生自然壟斷。對此，我國的大部分學者是持相同的觀點。從理論上來講，范圍經濟很好地解釋了產品具有綜合性領域存在的自然壟斷。
第三、成本次可加性。這是產生自然壟斷新的基礎。1982年，美國著名經濟學家夏基（Sharkey）、鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）與威利格（Willig）等人認為，即使規模經濟不存在，或即使平均成本上升，但只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和，由單個企業壟斷市場的社會成本最小，該行業就仍然是自然壟斷行業。自然壟斷的定義或者最顯著的特征應該是其成本的劣加性（Subadditivity）。換句話講，就是平均成本下降是自然壟斷的充分條件，而不是必要條件。平均成本下降一定造成自然壟斷，但自然壟斷不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然壟斷。成本的次可加性理論的提出，掀起了上個世紀八十年代的自然壟斷理論的變革，從理論上進一步解釋了自然壟斷存在的根源。我國的學者對之基本持贊同和認可的態度。
法學理論基礎。經濟學主要從效率的角度解釋了自然壟斷產生與存在的根源，法學尤其是經濟法則從更為廣闊的視野進一步對自然壟斷作了深層次的思考，提出了自己的見解。
第一、社會本位的需求。雖然人具有個體的私利性，但也正是人個體的私立才使得國家與社會有著存在的必要。個人與國家、社會利益重心的轉移導致了法律本位的變化與發展。人的社會屬性決定了法律本位發展的最終方向。從國家本位到個人本位，再到社會本位的遷移，演繹了社會文明進步的脈絡。社會本位的潛在或者正式確立促使國家、個人與社會組織在作為或者不作為時，必須考慮社會整體的利益并作出相對的利益平衡決策。雖然自然壟斷存在的歷史覆蓋了所有本位的法律，我們必須客觀的承認自然壟斷是社會本位（包括潛在與顯現）在法律領域深層次作用的產物。
第二、競爭與壟斷的二重性。競爭是市場的靈魂，沒有競爭就沒有市場經濟。但過度的競爭可能帶來資源的浪費；壟斷雖然壓制和排斥競爭，損害民眾的福利，危及社會民主政治，但它也有積極的一面，如規模經濟等。競爭與壟斷的二重性必然要求社會對競爭和壟斷作出思辯性的規定，在反對壟斷同時也要建立合理的反壟斷法適用例外制度。
第三、現代經濟法價值決定。可持續發展的社會整體效益是現代經濟法的價值 ，它不僅含攝了經濟學的效率和生態學倫理學的可持續發展，而且將它們與現代法律本位和法律價值有機的融合為一體，使經濟法的價值呈現很明顯的現代化特征。在可持續發展的社會整體效益的價值的指引下，社會在考慮多方面綜合因素基礎上對自然壟斷做出了肯定性的評價，給予其合法的社會地位。
〈三〉自然壟斷的特征
一是效率主導性。從自然壟斷的經濟學理論基礎來看，無論是規模經濟還是范圍經濟或者是成本的次可加性，自然壟斷主導取決于經濟效率而不是其它因素。規模經濟意味著生產更多產品時固定成本被逐漸攤薄越來越小，范圍經濟意味著在追加生產相關新產品和服務時進行聯合生產要比單獨生產的成本低，成本次可加性則意味著獨家壟斷經營的總成本小于多家分散經營的成本之和。自然壟斷主導建立在效率目的基礎上并且保障效率的實現。
二是呈現網絡經濟特征。綜觀世界各國的自然壟斷存在的行業和產業，如供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等。我們不難發現采取自然壟斷經營的產業一般具有網絡經濟的特征即依賴一定的產業網絡為市場提供商品和服務。如果離開這些產業網絡，企業所生產或者提供的商品和服務是無法流轉到社會消費領域。衡量這些產業網絡作用的最佳指標是網絡上的流量（交通、電力、通訊信號等），而網絡上的流量將隨網絡節點的幾何級數增加。網絡節點數量越多，邊際投資收益越大。
三是資產具有沉淀性與專用性。由于自然壟斷依賴于網絡經濟為整個市場提品和服務，因此企業在經營自然壟斷行業時，將要投入大量的資金進行基礎產業網絡的建設。這些產業網絡形成了大規模的固定資本，它們折舊時間長，變現能力差，從而導致了整個壟斷產業大量的資本沉淀。另外，由于基礎產業網絡占有的資產往往具有相應產業或者行業的專用性，所以資金一旦投入也就很難收回,所形成的企業資產也難以改為其他用途。
四是產品的日常性。供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等壟斷行業，他們所提供的產品都是人們的日常生活必須品，具有日常性與必須性的特征。自然壟斷行業通過它們的網絡觸角將這些日常生活必須資料轉流到千家萬戶去以保持社會生活的穩定與有序。
目前我國社會上還普遍存在著對自然壟斷與行政壟斷、行政性壟斷認識模糊不清的問題。很多人將行政壟斷、行政性壟斷與自然壟斷混為一談。 這不僅影響國家相關政策的實施，而且嚴重影響了我國的產業改革。正如我們在前言部分闡明的觀點：中國的自然壟斷行業需要一場改革，但它必須是一場理性的改革。理性的前提是對事物有正確全面的認識。因此有必要在此指明自然壟斷與行政性壟斷、行政壟斷的區別所在。
自然壟斷與行政性壟斷的區別比較明顯，主要有：（1）產生的原因不同。自然壟斷的產生原因主要在于經濟效率或者效益，而行政性壟斷則是行政機關或者其授權的組織濫用行政權力所造成的；（2）法律性質不同。自然壟斷由于它存在相當的積極性，大多數國家在立法上給予其豁免肯定它的合法地位。行政性壟斷是我國經濟體制轉軌時期的特殊產物，其本質是借行政權力行市場行為，它違背了依法行政原則，因此是非法的；（3）影響不同。自然壟斷往往帶來效率經濟增加社會總體福利，而行政性壟斷則不僅容易導致行敗的出現，更會造成市場競爭機制的扭曲。
由于自然壟斷與行政壟斷在形式上具有某些相似性，因此二者的區別并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩蓋他們的區別。自然壟斷與行政壟斷還是存在很多的區別，例如：（1）從概念上講，自然壟斷是由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂；行政壟斷，又稱國家壟斷，它是指國家從有利于國民經濟全局發展的目的出發，對某些部門和國有自然資源實行獨占。（2）從產生的主導因素上講，自然壟斷主要在于經濟效益；行政壟斷主要并不在于經濟效益而或在于安全如軍工業或在于對資源的控制需要如煙草行業等其它因素。（3）從經濟運行上看，自然壟斷往往要依賴一定的產業網絡才能正常進行；而行政性壟斷并不具有網絡經濟的特征，因此它可以采取多渠道輸送產品。（4）從產品的必須性上看，自然壟斷產業提供的為日常生活必須品，但從行政壟斷存在的領域所提供的物品絕大部分是非日常必須的。因此自然壟斷不等于行政壟斷，必須科學的加以區別二者。
〈四〉自然壟斷的認定標準與范圍
“那些行業是自然壟斷？”與“那些行業實行自然壟斷？”是兩個不同的問題。前者是關系到自然壟斷的判斷標準問題，它不僅具有對現實市場結構的實然判斷功能，更具有對自然壟斷范圍的應然判斷功能；后者則是自然壟斷存在的范圍問題，通常是應然的探討與分析。通過前面對自然壟斷的概念、理論基礎與特征的分析，我們對自然壟斷的判斷標準和產業范圍基本應該有了一定的認識與把握。
對于自然壟斷的判斷標準，筆者認為首先，該行業現成的市場結構為只有一個或者幾個提供相似或相同產品的賣者。換句話講，就是該行業的現行市場為壟斷或者寡頭的不完全競爭市場。其次，形成上述市場結構的主要根源在于經濟效率的優先考慮。第三，一個國家的法律對之必須持肯定的態度，包括明示和默示的肯定。通過與上述所例的標準對照，我們不難看出目前我國的自然壟斷行業主要集中在公共基礎設施領域，如供水、供電、煤氣、熱力供應、電信、交通運輸（包括鐵路、城市交通、海港、水運和機場）、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統等。
在考慮產業自然壟斷這個問題時，應注意以下兩點：
第一、自然壟斷具有發展性。自然壟斷的行業不是固定不變的，它是處于相對時間內不斷變革的狀態。根據自然壟斷存在的時間與變化速度來講，它可分為永久和暫時的自然壟斷兩種情形 。永久和暫時自然壟斷最重要的區別是，永久自然壟斷的長期平均成本（LRAC）隨產出增加連續地下降。無論市場需求多大，單個企業都能以最小的成本生產。暫時自然壟斷的長期平均成本（LRAC）下降到某一點時就變成固定不變。永久自然壟斷是一種少有的事情，暫時自然壟斷更為常見。影響自然壟斷發展的因素主要有兩個：一是市場需求，市場需求規模的迅速擴大有可能使單個企業的最佳生產規不能滿足市場的有效需求，從而使自然壟斷行業失去自然壟斷性；市場規模的長期萎縮也可以使原先為競爭性的市場變成為一個自然壟斷的行業。二是技術的進步，科學技術的突飛猛進發展，可以使得原來的某些自然壟斷行業失去了自然壟斷的特點；技術進步能夠擴大企業的最佳生產規模，使原本競爭性的領域產生自然壟斷性。
第二、并非自然壟斷行業的業務都是具有自然壟斷性。自然壟斷性的一個重要特點就是規模經濟。而產生規模經濟的一個重要原因就在于自然壟斷行業的網絡經濟特征。市場需求量越大,網絡供應系統所形成的龐大的固定成本就能越為廣泛地分散到每一單位產品上而產生規模經濟效益。因此,自然壟斷行業中的自然壟斷性業務主要集中在那些固定網絡性操作業務領域,如電力、城市暖氣、煤氣和自來水供應產業中的線路、管道等輸送網絡業務,電信產業中的有線通信網絡業務和鐵路運輸中的鐵軌網絡業務等。其他領域的業務則可以歸為非自然壟斷性業務?？梢院侠淼囊M市場競爭機制。如我國目前的電力改革——廠網分開，將電力行業的發電業務劃歸為自然壟斷行業的可競爭性業務，不同的發電公司可以相互競爭發電上網。針對自然壟斷行業中業務的壟斷性與可競爭性的不同特點,政府可以有區分地實行不同的管制政策,這樣不但保證了自然壟斷的規模經濟效益，同時也兼顧了市場競爭機制在自然壟斷行業中應有的作用,實現競爭活力與規模經濟相兼容的有效競爭,提高這些行業的經營效率。
二、自然壟斷行業的改革
〈一〉改革的指導思想。
針對社會很高的改革呼聲，目前，我國政府已經著手對一些自然壟斷的行業進行改革，有的已經基本改革完畢如電信；有的正在緊張的策劃當中如鐵路。從改革的內容上來看，改革所采取的方法基本上是分拆。這一點不得不應該引起人們的注意與思考：自然壟斷行業的改革出路就只有分拆嗎？綜合考察世界各國對自然壟斷行業的改革方法，我們不難得出答案是否定的。從自然壟斷產生的根源角度來看，單純的分拆是行不通的。而且中國的自然壟斷行業一般是我國國民經濟的命脈，事關國計民生，所以對自然壟斷產業的改革應該慎重研究，謹慎進行。對自然壟斷行業的改革應該堅持以下幾個指導思想和基本原則。
第一、實事求是對癥下藥。改革的途徑與方式是多種多樣的，究竟采取何種改革措施關鍵要取決于當前需要改革的對象存在那些問題。改革者應通過科學的研究來分析與發現問題的癥結所在，然后對癥下藥采取合理有效的措施進行，切不可采取一刀切的做法。應該承認，目前我國的自然壟斷行業確實存在問題，需要通過改革來加以解決和完善。但從我國自然壟斷存在的主要問題來看，問題并不在于自然壟斷行業的自然壟斷而關鍵在于產業的管理制度問題尤其是由政企不分所引發的問題。因此改革的重點在于對壟斷企業的相關管理制度的改革，而不是簡單的進行分拆。簡單的分拆并不能解決自然壟斷存在的問題，最多只是改變了不完全競爭市場的類型而已。石油石化行業的改革結果就明顯地驗證了這一點。石油石化行業分拆重組后表面上是三足鼎立，但卻不是在同一市場上引入三家競爭者，加上政府定價、進口限制以及對經理層的激勵與約束機制不健全等，分拆并沒有帶來有效競爭和效率的提高，下游產業和消費者也沒有從中受益。所以，我們應該理性的采取改革措施。
第二、效率優先兼顧公平原則。我國還是個發展中國家，發展經濟仍然是我國的第一頭等大事。當經濟增長成為一種主導的需要時，效率應被優先考慮 ，同時也采取合理措施兼顧社會公平。自然壟斷行業一般具有明顯的網絡經濟的特征，它通過相應的產業網絡為社會提品和服務。按照麥特卡爾夫定律(Metcalfelaw)，網絡價值等于網絡節點數的平方，網絡效益隨著網絡用戶的增加而呈指數增長。因此，自然壟斷產業首先要求通過對市場的壟斷來飽和自己網絡空間以實現產業長期成本的下降；其次是通過生產與產業網絡相關的產品減少社會交易成本達到范圍經濟效益。正是自然壟斷行業的這些特征與屬性往往要求它全程全網聯合作業和統一兼容性，保持壟斷結構。產業組織芝加哥學派早已指出：如果市場上競爭者過多，不利于規模經濟的利用或者經濟效益的提高，就應允許通過競爭、兼并拉推動市場集中。 現代產業組織理論所倡導的效率標準進一步促使社會對壟斷有了新的認識：壟斷未必反競爭，而可能是高效的結果，只要壟斷主體不濫用壟斷地位，社會就應該尊重它的既有地位。這一觀點不僅首先肯定了效率，同時也兼顧了社會公平，對我國的產業改革具有很現實和重大的啟發意義。如果我們忽視經濟發展規律，人為的干涉合理的經濟運行，那必將遭到自然經濟規律的懲罰。不僅可能導致消費者福利的減少，也可能使得自然壟斷行業處于虧損甚至破產的境地，產生巨大的社會無謂損失，影響社會的正常發展。美國電信產業改革就是很好的一例。
第三、國際競爭原則。隨著全球化的不斷發展與進步，一個國家的企業所面臨的競爭并不再僅僅局限在本國范圍內，而逐步擴大到世界范圍內即國際市場的競爭。正是在這一歷史的背景下，上個世紀八十年代掀起了一場企業兼并的浪潮，各國紛紛通過企業合并來打造經濟航空母艦以提高國際競爭力。這看起來似乎與單個國家的反壟斷法的發展趨勢不太協調，其實它是市場競爭背景變化的必然結果。我國已經加入WTO并承諾市場對外開放，中國的企業必將面臨一場競爭的風暴。與西方發達國家的企業相比，客觀而言，目前我國的企業規模還是很小的，并不足以抵抗外國大企業的市場競爭。國際背景的變化所要求我們做的是合并企業與改善企業管理制度而不是簡單分拆。對自然壟斷行業的分拆式改革只是考慮國內市場的情況，而沒有考慮國內市場國際化的情景。這是與社會現實的客觀發展需求是不相稱的。我國自然壟斷行業分拆式的改革所帶來的并不是國內有效的市場競爭而是國外企業在中國市場上的壟斷。
〈二〉改革現狀概述
上個世紀九十年代中國聯合通信有限公司的成立，標志著中國對傳統的自然壟斷產業的改革開始拉開了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進行了改革。經過分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業外，我國電信、民航運輸、電力等自然壟斷行業在形式上都初步實現了政企分開，建立了多家市場主體相互競爭的企業運營體制。
電信業：經過2001年12月的重組之后，在中國基礎電信業務市場，已有中國電信、中國網通、中國聯通、中國移動、中國鐵通、中國衛星通信等6家主要電信公司，并在各自的業務領域內與其他經營同類業務的公司展開競爭。在增值電信及互聯網相關業務領域，一個更加開放的競爭格局已經出現。中國電信、中國聯通和中國網通已分別建立了4個經營性互聯網，教育、科研部門和軍隊還分別建立了3個非經營性互聯網。獲準經營互聯網信息服務的單位(ISP)已有300多家，互聯網信息內容提供商(ICP)有1000多家。在電話網上提供無線尋呼和增值電信服務的企業超過2500多家。
民航業：目前我國共有23家民航公司，規模較大的有十家，它們為中國國際航空公司、南方航空公司、東方航空公司、中國西南航空公司、中國北方航空公司、中國西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中國國際航空公司最大；其余的的13家規模都比較小，其中山西航空公司規模最小。
電力業：根據廠網分開的改革思路，目前我國電力市場結構大概為：2家電網公司，4家輔業集團公司和5家發電集團公司。其中，兩家電網公司是國家電網公司、中國南方電網有限責任公司；4家輔業集團公司是中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司；5家發電集團公司是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司。
〈三〉改革總體評價
目前，雖然我國的改革取得了一定的成果，但改革形勢并不令人樂觀。在這場自然壟斷產業改革中還存在很多重大的問題等待我們去解決：
第一、改革思維模式過于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應該結合社會具體情況對改革對象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果?？疾煳覈壳皩鹘y的自然壟斷產業改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競爭，但從改革后所形成的實際局面來看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競爭市場的類型而已即將獨占變為寡頭競爭（將綜合壟斷改為專業壟斷或者將全國壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團分立使某些行業如航空航天工業的整體性受到破壞，改革并未取得應有的效果。造成這樣局面的關鍵問題在于改革思維模式僵化。我國目前對自然壟斷行業的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業的改革思路。客觀地講，目前我們進行改革的自然壟斷行業與軍工、有色金屬等特殊行業還是存在很大的區別的。改革對象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對有關自然壟斷行業進行改革。從自然壟斷行業的根本特征與其所將面臨的競爭環境來看，維持原有產業壟斷地位但對企業經營機制進行現代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業確實需要分拆，那么對之采取分拆方法也是未可厚非的。
第二、改革后產權仍然單一。在改革之前，我國自然壟斷行業的所有業務包括相關的可競爭性業務均由國家壟斷經營，所以導致了自然壟斷產業產權的單一化。改革后的自然壟斷行業中具有獨立產權的主體基本為國有性質，民間性的資本很少。這影響了有效的市場競爭機制的完善。對于改革后自然壟斷產業產權單一局面，這固然與自然壟斷行業資本的大規模性有關，但并不排除其他因素的影響例如進入壁壘。根據《民航法》規定，設立航空公司應當具備符合國家規定的適應保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執照的航空人員、有不少于國務院規定的最低限額的注冊資本和法律、行政法規規定的其他條件。這從資金規模、技術水平等方面對企業進入形成了一定的壁壘。除了資金和技術的要求，阻礙航空公司進入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國《民航法》規定，設立公共航空運輸企業，應當向國家民航總局申請領取經營許可證，并依法辦理工商登記。我國現有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準設立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批準新的航空公司設立，這表明我國航空運輸業企業進入較高的進入壁壘。
第三、法人結構治理改革嚴重滯后。與對自然壟斷行業改革所采取措施的嚴厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對相關企業法人治理結構的改革還不到位。改革后自然壟斷行業的經營者在其法人治理結構上仍然存在很多的傳統問題，如行政上的超強控制和產權上的超弱控制 、董事長超強控制、股東缺位、三會失衡、激勵與約束機制不健全等。這嚴重影響了我國自然壟斷行業改革的效果。如果我們對自然壟斷行業的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時深入地對相關的企業法人治理結構進行匹配改革，那么改革的結果很可能是治標不治本或者導致我國的自然壟斷產業被外來的競爭這所吞噬。這是誰都不愿意看到的結局。所以，無論我們對自然壟斷行業采取那些改革方法與措施，必須及時的進行相應的企業經營機制建設，保證改革目標的實現與完善。
第四、政府管理滯后。雖然我國早已開始推進“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導致了政府職能缺位與越位嚴重并存。這在傳統上由政府經營的自然壟斷行業中表現的尤為明顯。例如政府對自然壟斷企業人事權的過多干預和產權的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產業市場中獨立的市場主體，那么政府在推進產業改革同時應及時轉換自己的角色，實行政企分開、政資分開、政監分開，做好對自然壟斷行業壟斷性業務的劃分、產業建設的規劃、市場準入、市場管理等本職工作。
第五、相關配套立法嚴重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產生顯得相對滯后，但與西方發達國家相關產業改革的立法速度相比，我國的滯后程度比較嚴重。目前我國不僅沒有相應的產業法，而且也沒有專門的對壟斷行業實施監管的法律法規，這極大地影響了我國產業改革的效果與進度。例如電力行業因缺乏“競價上網”的制度，各發電公司之間難以在短期內開展競爭。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應盡快出臺《反壟斷法》、《國家能源監管委員會法》?或其他行業的監管委員會法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業監管法》等并加快對《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應現代監管的需要。
三、自然壟斷的法律規制制度
無論自然壟斷行業如何改革，他們都將受到法律的規制。這不僅是由自然壟斷行業的特殊地位所決定的，同時也是法治的必然要求。通過對世界各國對自然壟斷行業的立法內容的考察，筆者認為我們應建立含蓋以下基本內容的法律制度來規制自然壟斷行業，使其進入良性的運轉與發展狀態，促進我國國民經濟持續快速健康發展與社會穩定。
〈一〉管理主體的法律制度
由于自然壟斷行業涉及領域的廣泛性和利益的多方面性，因此對自然壟斷行業依法進行管理的主體就不可能單一化。從維護和保證自然壟斷行業健康發展所需要的資源的角度來看，筆者認為自然壟斷行業的管理主體主要涉及到反壟斷主管機關、產業主管者、，其他的有關政府職能部門如反不正當競爭機關、價格部門等則在各自的權限范圍依法履行相應的管理職責，配合前面主要的自然壟斷產業主管者做好對自然壟斷行業的管理工作。
反壟斷主管機關。我國目前正在緊鑼密鼓地制定《中華人民共和國反壟斷法》。對于反壟斷的管理機關設置問題，草案提供了四種選擇方案。不管立法最終采取何種方案，我們這里暫時籠統的稱之為反壟斷主管機關。由于自然壟斷行業涉及到壟斷判斷與豁免的問題，因此反壟斷主管機關是對自然壟斷行業依法進行管理重要主體之一。根據草案中反壟斷主管機關的法定職責和對自然壟斷進行管理的需要，反壟斷主管機關在對自然壟斷行業進行規制時主要行使下列職權與職責：（1）制定自然壟斷政策及規章。雖然《反壟斷法》對壟斷問題作了基本的規定，但具體的問題還要通過相關的規章制度來細化以保證可操作性。（2）會同產業相關管理部門進行自然壟斷行業的劃分。由于自然壟斷產業基本上不存在競爭，其利潤也是基本相對穩定或者高額。因此，很多邊緣產業的經營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業。正真意義上的自然壟斷行業不僅關系到社會效率問題，而且對社會日常生活的穩定有著重大的影響，如果不做好事先相關的劃分工作，則有可能引發產業爭取自然壟斷這一產業法律屬性的蜂擁混戰，影響我國自然壟斷產業的改革與社會穩定發展。我國臺灣地區的《公平交易法》規定 ：獨占事業，由中央主管機關定期公告。這種法律安排很值得我們借簽。（3）會同產業相關部門進行自然壟斷行業競爭業務與非競爭業務的劃分。自然壟斷行業的業務并非全部具有不可競爭性，有的業務隨著各種因素的變化與影響也是可以開展合理規模的競爭，因此，反壟斷主管機關應該會同相關的產業主管部門做好劃分工作。這不僅有利于促進自然壟斷行業競爭與壟斷的合理結合實現社會經濟效益的最大化，也可以使得反壟斷主管機關能夠很好的監管自然壟斷行業中企業在非壟斷業務中的競爭行為。（4）依法處理自然壟斷行業壟斷的豁免與豁免撤消事項。我國的《反壟斷法》草案第十一條規定，經營者有下列情形之一，且對國民經濟發展和社會公共利益的益處大于對競爭造成的損害，經商務部反壟斷主管機關批準，可以豁免第八條規定... ...(五)其他有可能排除或者限制競爭，但有利于國民經濟發展和社會公共利益的協議、決定；第十五條規定， 協議、決定取得豁免后，有下列情形之一的，商務部反壟斷主管部門可以撤銷豁免、變更豁免條件，并責令經營者停止或者改正其行為：（一）經濟情勢發生重大變更的；（二）豁免事由消滅的；（三）經營者違反了豁免決定附加條件的；（四）豁免決定是基于經營者提供的虛假信息作出的；（五）經營者濫用豁免的。如出現（三）、（四）、（五）項情形，撤銷豁免的決定具有溯及力。（5）依法受理舉報并展開調查； （6）受理有關自然壟斷的糾紛案件； （7）其他必要事項。
產業主管部門。自然壟斷存在幾個產業領域，各自的產業主管部門有權依照法定的權限和程序進行管理。一般而言，產業主管部門的管理范圍主要集中在產業規劃與產業組織方面。因此作為自然壟斷行業管理者，他們的主要職權與職責有：（1）依法制定本產業的法律法規或者相關政策。 （2）產業規劃與協調。由于自然壟斷行業不僅投資規模大，而且往往占用很大的自然資源。因此進行科學的產業規劃與協調很重要，如果不合理地提前規劃與安排，則很容易造成惡性競爭。例如，在珠江三角洲，有五個新完工或正在施工的新機場，相互之間的距離均不到200公里。距離它們不遠處還有一個投資巨大并剛剛建成的香港新機場。國際航班將只在它們五個之中的一個降落，大部分國內航班也只希望在這同一機場與國際航班相接。結果，五個機場中將有四個不能得到充分利用，致使本來可以有更多用途的人力、物力和財力資源被浪費。因此必須做好產業規劃工作，保證產業有效的建設與發展，避免資源的浪費與濫用。（3）市場準入。自然壟斷行業主管部門應根據本產業的發展需求，依據法定的條件與程序做好自然壟斷市場進入工作，如確定必要項目后通過招標安排有關獨立的企業法人進行營運。（4）組織產業發展。自然壟斷行業不僅關系到“民生”，更關系到“國計”。自然壟斷行業的發展水平尤其是技術的發展水平決定自然壟斷行業中企業的國際競爭地位，所以，相應的產業部門應積極采取各種措施促進產業的技術水平不斷提高，為社會提供更好的產品與服務，增強壟斷企業的對外競爭能力。
〈二〉管理方式的法律制度
由于自然壟斷行業對日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時期,各國對自然壟斷行業多采取國有化的辦法并將其置于政府的嚴格管制之下。管制方式主要是進入管制和價格管制。由于政府管制措施的失靈以及技術發展等因素地作用，自上個世紀70年代中期以來，西方國家開始了一場聲勢浩大的自然壟斷產業改革，逐步趨于放松管制并適當的引進競爭。單一化的投資格局被打破，自然壟斷行業經營呈現多元化格局。與此相適應，自然壟斷行業管制方式也發生了巨大的變化。管制手段趨于多元化與更為科學化。
雖然社會發展的總體趨勢要求放松對自然壟斷行業的管制，但對自然壟斷行業的放松管制并不是盲目地，更不是簡單地等同于分拆。一個國家對其自然壟斷行業是否需要放松規制、何時開始放松規制、放松規制的范圍、放松歸置的方式等必須作出審慎性的考慮并依據具體情況采取合理的放松措施與管制手段。筆者并不完全贊同我國目前對自然壟斷行業采取的改革模式。思考中國目前的自然壟斷產業的改革動因與改革模式，不難發現一方面是由社會發展的客觀需要所引發和導致地，同時也有存在很大部分認識上錯誤的作用與影響。反思中國自然壟斷行業過去出現的諸多問題，我們認為引發問題產生的根源并不主要在于自然壟斷而在于對采取自然壟斷經營的行業管制手段與方式上存在缺陷。過去，我國對自然壟斷行業主要采取進入管制與價格管制。在進入管制上，主要依靠行政權力阻礙非國有資本的進入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產業缺乏強勁的資本支持，也導致了在缺乏有效健全的激勵機制下自然壟斷行業效率低下；在價格管制上，雖然建立了價格聽證制度，由政府代表、消費者代表、生產者代表共同商討自然壟斷行業價格的決定，但由于政府代表、消費者代表和生產者代表實質地位的不平等和價格聽證制度存在缺陷，導致很難達成社會合意的價格。正是我國過去對自然壟斷行業的管制方式上存在的缺陷導致了自然壟斷產業出現了眾多的問題，使得社會大眾誤認為問題的根源在于自然壟斷，從而引發了社會強烈要求分拆自然壟斷行業的改革呼聲。中國自然壟斷行業確實需要改革，但改革內容并不是簡單的分拆。自然壟斷的基礎理論和特征決定了自然壟斷產業的非可分拆性，如果忽視經濟規律盲目的進行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國的自然壟斷行業的改革重點和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他國家對自然壟斷行業所采取的管制方法，結合我國具體的國情，筆者認為：我們應建立健全以下三個大的方面的法律制度。
第一、進入管制法律制度。無論自然壟斷行業如何改革，對之加以進入管制是完全必要的，但是管制必須符合科學。我們這里所謂的進入管制與我國以前采取的那種做法有所不同。它有兩個層次：一是對資本性質的管制。法律原則上允許不同性質的資本進入自然壟斷行業。例如不僅允許國有資本參與電網的運營，也允許民間性質的資本參與電網行業的運營。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產業投資資金的來源，更有利于相關激勵機制的功能發揮。但不同性質的資本最終必須融匯到獨占或者寡頭的企業形態之中，這是由自然壟斷行業效率要求。但是由于某些自然壟斷行業同等地涉及國家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質的資本進入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業的非競爭領域范圍內；二是市場經營者進入的管制。自然壟斷行業的業務可以分為兩大塊即非競爭性業務和競爭性業務。對于自然壟斷行業的非競爭業務實行嚴格的進入管制，不允許市場主體（包括國有企業與一般企業）的隨便進入。管制部門依據合法合理的條件通過法定的程序確定產業的經營者，并實行獨占或者寡頭經營；對于自然壟斷行業的可競爭業務，根據自然壟斷產業市場的發展需要合理準確的允許一定數量的市場主體（包括國有企業與一般企業）進入參與競爭，形成相對規模的市場競爭。上述的進入管制方法，不僅充分考慮了自然壟斷行業的本質屬性與要求，同時也合理的兼顧了市場競爭的作用，相對來講較為科學。
第二、價格管制法律制度。建立完善的定價機制是規制自然壟斷行業的有益之舉。雖然我國《價格法》規定了價格聽證制度，但并不完善。這主要表現為：一是定價實體的缺位相對政府嚴格的價格管制而言，我國的自然壟斷企業只有價格建議權，而沒有價格決定權，這是不合理的 。從經濟學上講，自然壟斷行業可以分為強自然壟斷行業和弱自然壟斷行業。強自然壟斷行業存在產品定價兩難的選擇，按照一般產品定價原則，一方面，為了維持企業良好的財務狀況和可持續經營，產品定價不能低于平均成本；另一方面，根據微觀經濟學的基本理論，只有當價格等于邊際成本時社會的總福利才會達到最大。企業的邊際成本一般高于其平均成本，上述兩條定價原則可以同時滿足。但是強自然壟斷行業的邊際成本低于平均成本，這兩條原則不可能同時滿足。弱自然壟斷行業不存在定價兩難的問題。由于自然壟斷行業存在的定價兩難問題，因此自然壟斷企業有權利根據合理的條件與具體的環境進行產品或者服務的定價，但企業的定價必須合理公平，不得濫用優勢地位損害消費者的利益。二是價格管制混亂。目前我國對自然壟斷行業的價格管制權分散于各個不同部門之中，表現出行業價格制訂時的非統一性和部門性。各部門在決定自然壟斷價格時，不可避免地顧及部門利益；由于價格管制機關的多元化，經常造成價格監管不到位，導致各自然壟斷企業的價外加價或價外收費現象相對突出。三是價格決策程序缺乏科學。國家計委在2001年7月頒布了《政府價格決策聽證暫行辦法》。聽證辦法規定，價格決策部門應當充分考慮聽證會提出的意見，聽證會代表多數不同意定價方案或有較大分歧，價格決策部門應當協調申請人調整方案，或由價格主管部門再次組織聽證。然而，聽證辦法對于聽證會代表尤其是消費者代表不同意定價方案，法律規定最終的定奪權仍在價格決策部門，這極可能在事實層面中形成壟斷價格，難以真正落實民主化和科學化。針對上面我國價格管制制度中存在的問題，我們應積極采取法律措施進行完善，建立更為科學的價格制度。措施之一是建立價格委員會制，即由價格管制者、生產者和消費者按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價格政策。措施二是集中對自然壟斷行業產品或者服務的定價權限，在物價部門設立自然壟斷行業價格管制機構。措施之三是在定價決策制度中引入行政訴訟機制，允許有關主體對侵犯自己合理定價權利的行政主體提起形狀訴訟。
第三、激勵機制法律制度。
競爭是市場的靈魂，它是相對最完善的社會激勵機制。但由于其具有雙重性導致了它的適用具有不完全性，自然壟斷的存在就是其表現之一。自然壟斷行業為了實現資源效益的最大化往往實行獨占或者寡頭，相對一般的市場而言，極其缺乏競爭。也正是因為自然壟斷行業缺乏普遍性的競爭機制使得自然壟斷行業更需要其他類型的激勵機制。
對于自然壟斷行業可采取的激勵機制，筆者認為應模仿《中華人民共和國中央銀行法》對央行的貨幣政策工具規定采取例舉主義。可以供自然壟斷行業管理機關采取的激勵機制主要有：
1、最高價格限制管制（Price cap regulation）。最高價格限制管制就是規定了企業提供單位產品或者服務時可以收取的最高價格。它表面上看是一種管制措施而非激勵機制，其實，如果當規定的最高價格合理時，它也是一種有效的激勵機制。出于對利潤的追逐，自然壟斷企業會采取各種可行的措施來降低成本以在既定的定價范圍內獲得最多的收益。價格上限規制是激勵性規制方式中應用最廣泛的一種,英國最早于1984年將價格上限規制運用于電信業,并以此為開端,在煤氣、自來水、電力、航空等自然壟斷行業中廣泛加以運用。
2、社會契約制（social contract）。社會契約制是指管制當局與被管制者之間在修訂收費標準時就設備運轉率、熱效率、燃料費、外購電力價格、建設費等簽訂合同，如果能實現比合同規定的更好的成績將給予獎勵，否則將給予懲罰。這種機制具有硬性的激勵功效。
3、特許投標制度（franchise bidding）。特許投標制度就是政府將給予企業的事業特許權限制在一定的時期內，在特許期結束后再通過競爭投標制來重新確定企業特許權。企業要想再獲取事業特許權限，則在經營中必須做好產品的質量、服務、價格等方面的供應。
4、區域間競爭（yardstick competition）。區域間競爭主要是將受管制的全國性壟斷企業分為幾個地區性企業，使特定地區的企業在其他地區企業成就的刺激下提高自己內部的效率。這種激勵機制適合寡頭經營的自然壟斷產業。
〈三〉監督法律制度
監督是社會管理系統的重要環節，對社會的發展變化起著控制的作用。自然壟斷行業歷來是多事之秋的領域，如果沒有健全法律監督制度對其加以監督管理，難以避免出現很多問題。對自然壟斷行業的監督管理主要包含三個方面：一是法定的管理機關對自然壟斷行業經營者；二是社會對自然壟斷行業經營者的監督；三是社會對法定管理機關的監督。對于監督的第一方面，我們在前面已經基本闡述過就不再贅述。下面重點論述社會對自然壟斷行業經營者和法定管理機關的監督。
社會對自然壟斷行業經營者的監督。我國《消費者權益保護法》第五章專門規定了消費者組織和其職能，目的就是建立對經營者的社會監督機制。自然壟斷行業由于其獨特的地位更加需要社會監督。無論自然壟斷行業經營何種業務，其本質上仍然是生產者。消費者有權依據《消費者權益保護法》規定的和其他相關法律規定的權利對它們進行消費監督。在現實生活中，自然壟斷行業侵犯消費者的權益事件屢屢發生。例如中央電視臺報道，貴州省納雍縣自來水公司利用安裝水表到戶、抄表到戶的機會，收取高額水表安裝費并提高自來水收費，引起居民強烈不滿。該公司要求各家各戶無論是否已經安裝了水表，均需繳納100余元購買或者更換指定廠家生產的水表，而水表在當地售價為28元。大面積安裝水表之前，每戶水費限額10元，之后該公司制訂了如下的收費標準：三口或者三口以下的家庭每月最低繳納水費12元，超過三口每口增加3元，有衛生間和洗澡間的家庭每月最低繳納22元。該公司的行為不但侵害了消費者的合法權益，而且嚴重違反了《價格法》。我國正在制定的《反壟斷法》對類似的行為也作了規定如“公用企業或者其他依法具有市場支配地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排除或限制其他經營者的公平競爭”、“具有市場支配地位的經營者不得在一定時期內以過高的價格銷售其產品”等。消費者可以依據相關法律的規定采取措施保護自己的合法權益并通過消費者組織、大眾傳媒等加強對自然壟斷行業經營者的監督
社會對法定監管機構的監督。市場會失靈，政府也會失靈。政府失靈的根源之一就是尋租。由于我國傳統計劃經濟和特定的人文環境，官商現象在還比較普遍與嚴重。在局部或者個人利益的驅動下，一些監管部門和個人逆法倒施助紂為虐。這不僅嚴重違背了依法行政的基本原則，更是嚴重影響了我國的經濟發展與穩定。因此必須加大對賦有監督職責管理機關的監督。社會對賦有法定監管機關的監督可采取的方法和途徑有：一批評建議。社會團體和個人可以通過新聞報刊、來信來訪、座談、討論會等形式對監管機關監管工作提出批評意見或者建設性的建議；二申訴。申訴可以向有關國家機關或者上級機關提起；三控告。消費者和廣大社會群體對于任何的監管機關或者工作人員的違法失職行為，可以向有關機關進行揭發和指控；四檢舉。社會對于違法失職的監管機關和個人可以向有關機關揭發事實，請求依法處理；五行政訴訟。有關社會組織或者個人認為監管機關作為或者不作為違反了法律規定，可以向人民法院提起行政訴訟。應指出的是，目前由于多方面因素的影響，我國社會監督力量和功效還比較微弱。國家與政府應該采取更多的措施來提高和完善社會監督機制，保證“權為民所有，權為民所用”。只有營造出一個強有力社會監督環境，國家才能在正軌上持久良性的運轉，社會才能穩健的發展，個體的權益才能得到切實的保障。
結束語
改革開放二十多年的實踐與經驗告訴我們：中國要想獲得持久的發展，改革是必然的選擇，但改革必須遵循客觀規律。通過上面對自然壟斷及其行業的分析，相信大家對我國目前自然壟斷行業的改革有了一定的認識和看法。自然壟斷行業牽涉到國計民生，其本質內涵和中國企業即將面臨的競爭態勢決定了對其的改革方法不適宜采取簡單的分拆。拆分自然壟斷產業很可能不利于普遍服務政策的實施和產業本身的發展，因而也就不符合公眾利益。 中國的產業改革正直的出路在于建立現代企業經營機制和完善的法律規制制度。
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參考資料：
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