前言：中文期刊網精心挑選了采礦土地征收補償標準范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
采礦土地征收補償標準范文1
關鍵詞：農地發展權；土地權利；農地征收；征收權；征收補償
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03
隨著我國經濟社會的高速發展，工業化、城鎮化進程的加快，農地的非農化成為不可回避的問題。依據我國現行的土地法律法規，農村集體土地只有經征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經濟利益，在利益的驅使下，農村集體經濟組織所有的土地被大規模征收；另一方面，被征地農民卻沒有得到足夠補償，國家與農民的沖突不斷，成為農村社會不穩定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農地發展權，并以此為基礎對我國農地征收立法予以全面檢討與完善。
一、農地發展權及其歸屬
1.農地發展權的概念及與其他土地權利的關系。農地發展權源于土地發展權，而土地發展權實際上受到采礦權可以與土地所有權分離而單獨出讓和支配的啟發。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權到共有權、法人所有權、建筑物區分所有權、采礦權、空間權，土地產權體系不斷演進。土地發展權有廣義和狹義之分，分歧在于發展權客體的差異。廣義上的土地發展權是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發展權，其又可分為農地發展權和市地發展權。農地發展權是指土地用途從農用地轉為建設用途使用之權。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農用地通過征收成為國有建設用地的權利，第二個方面是農用地轉為農村集體非農建設用地的權利。農地發展權是土地產權體系的重要內容，與其他土地權利之間存在密切關系：第一，農地發展權與土地所有權的關系。土地所有權是指土地所有人在法律規定的范圍內對農地享有的占有、使用、收益、處分的權能。現代物權法較為重視用益物權的地位和作用，將土地開發利用而產生的發展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權利客體予以保護，是土地所有權發展的必然結果。[1]我國現行的土地法律法規對農地權利的規定僅限于靜態權利內容的規定，缺乏動態權利的內容，而現代土地權利發展的動向之一，便是權利重心從靜態權利向動態權利的轉化。農地發展權的設置不僅不與現有的土地所有權制度相沖突，反而彌補了現有土地所有權制度不能涵蓋動態利益的不足。第二，農地發展權與土地使用權的關系。土地使用權屬于土地所有權的一項基本權能，按照我國現行的土地法律法規，使用權是為所有人之外的其他人使用土地而設定，使得土地使用權成為與土地所有權并列的一項權利。[2]土地使用權包括占有、使用、收益和部分處分的權能。農地發展權本應為使用權的應有之意，但是法律法規將土地使用權限定在靜態的層面上，即依據土地原有性質的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權是農地發展權存在的基礎，農地發展權是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權的改變或固定化。第三，農地發展權與空間權的關系?？臻g權是權利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權利。農地發展權的內容是改變農地的用途，是一種動態的權利，而空間權的內容是地表以上或以下一定空間范圍的權利，通常包括空間所有權和空間使用權，是一種靜態的權利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農地發展權是對土地用途的限制，以調整土地利用動態法律關系、促進土地規劃目標的實現；而空間權是對土地范圍的限制，調整土地立體開發利用法律關系，增加土地的利用效率。
2.農地發展權歸屬的爭論及論證。關于我國農地發展權的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發展權歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權，[3]類似英國模式。農地發展權國有化是指將土地未來的發展權移轉歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權，任何人想變更土地用途，在實行開發前，必須先向國家申請，并向國家購買發展權。這種觀點認為農地轉為建設用地的增值來源，應該奉行“漲價歸公”?！皾q價歸公”的主要依據是貢獻原則，即在經濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農地價格的提升主要是由于城市化發展，農民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農地發展權按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農地增值收益與城市化經濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經濟體系，對國民經濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現為內部性收益或成本，就內部性收益而言，國民經濟各單位應分享包括居民生產效率的提高、城鄉居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內全部城市化收益，而不單是農地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農地增值收益的歸屬與分享。農地增值收益的歸屬是一種產權經濟現象，具有市場經濟屬性，取決于農地收益權的歸屬。農地收益權歸屬于農地所有權人，所以農地增值收益也應歸屬于農地所有權人。而被征農地增值收益的分享是政府對征地活動的調節，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權分享被征農地的增值收益，但是不代表被征農地的增值收益應歸政府所有。在我國，如果繼續將農地發展權歸為國有，農民和政府因征地所引發的矛盾也將愈演愈烈。
第二種觀點主張農地發展權歸土地所有者所有，國家可以向農地所有者購買發展權或者允許農地發展權可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農地發展權的權源來看，農地發展權曾經長期沉睡于農地所有權中，后為調整農地的動態利用利益從所有權中分離出來。從這個意義上講，農地發展權應歸屬于農地所有權人，但是一種權利的設立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農地歸屬于農民個人所有，農地發展權從屬于農地所有者，具有較大的便利。但是，依據我國《憲法》和《土地管理法》等規定，農村土地屬于農村集體經濟組織所有，因此依據該觀點，農地發展權應歸屬于農民集體所有，但是，我國立法中農民集體經濟組織的指向并不明確，鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和村內集體經濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權主體缺乏人格化的代表，導致了集體所有權主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農地發展權歸屬于農地所有權人所有，由于主體虛位，農地發展權實際上最后被少數利益集團把持，勢必產生土地的粗放式經營、不可避免的權利尋租，并且使農民得不到足夠的補償。
第三種觀點主張將土地發展權的決策權交給國家，由國家作為農地發展權的權利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權，農民通過建立社會保障機制的方式參與對農地發展權權益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農地發展權的決策權交于國家是什么意思？由國家作為農地發展權的權利主體代表和農地發展權歸國家所有，有什么區別？農民的社會保障機制怎么建立？
總之，我們主張，農地發展權應歸承包該農地的農民所有。農村土地承包經營權是土地使用權的一種，具有準所有權性質。農民是集體土地的真正使用者及土地發展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發展權歸屬于農民在一定程度上擴大了農民對集體土地的處分權能，能夠真正起到對權利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農村土地承包法》的實施而長期穩定農地承包關系，鼓勵農民向土地投資。農地不僅是農民的主要經濟來源，還承擔著農村的社會保障職能，農地發展權歸屬于農民，才能讓農民真正享受到土地增值的收益，從而提高農地征收的成本，抑制不合理的農地征收行為。
二、農地發展權視角下的農地征收權限制
在我國，由于欠缺農地發展權制度，農地集體所有權主體虛位，農地流轉又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農地增值收益享有巨大的權力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農地發展權的收益，擴張當地財政，積極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關負責官員勾結，導致“權力尋租”行為屢屢發生。因此，我們認為應當基于農地發展權對農地征收權設定目的限制與程序限制。
1.農地征收權的目的限制。《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規定。國家壟斷土地一級市場，農地只有經過國家征收才能轉為建設用地進入土地市場，當建設用地需求上升時，國家只能通過農地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經過農地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規定，除非公共福利之需，且經與擬征收土地所有權人多次協商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權。[7]
在嚴格區分公共利益用地和非公共利益用地的基礎上，對于房地產開發和企業用地等經營性項目用地，應允許農地發展權流轉，通過開發商與農民的談判來實現農地的和平開發。在我國，土地利用規劃中所有待開發的農地都享有農地發展權。通過設立農地發展權，可以在法律中規定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協商的基礎上，一并獲得該土地的承包經營權和農地發展權。在政府部門按照土地利用規劃批準待轉用農地可以轉用后，由建設用地者參照建設用地和農用地的市場差價，直接向擁有待轉用農用地發展權的集體經濟組織和農民購買農地發展權。建立農地發展權的流轉機制，可以用市場來調節城市化進程對征地的占用，達到資源的最優化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農地發展權的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農民的收益，不僅遏制了城郊農地征用失控的趨勢，并且保證了失地農民的正當利益。
2.農地征收權的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農民集體經濟組織和農民的意見，但主要還是強調行政主體征地權的行使，而忽視農地征收過程中有關監督作用的程序。由于農地發展權制度缺失及集體所有權主體缺失，農民不享有農地的增值收益，農民缺乏參與征地談判的積極性，導致“權力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應受補償的農民卻不能以獨立的權利主體身份參與到征地協商談判中去。
“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現?！痹谵r地征收過程中，應確保征收過程的透明度，切實保證農民的知情權、參與權和救濟權等程序性權利：知情權是指政府部門在征地報批前，應將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農戶；參與權指農民有權參與擬征收土地賠償標準的決策，有權要求政府部門組織聽證等；救濟權則是指當在征地過程中，農民合法權利遭到侵犯時，農民有權并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農地發展權的農地征收程序應當如下：（1）預先通告；（2）政府對被征收農地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，則應交由法定的有資質的機構估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構的估價為準；（9）協議生效后，政府在一定期限內支付農地征收補償金并取得被征收的土地。
三、農地發展權視角下的農地征收補償
農地征收是私權利割讓給公權利，引起土地產權永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權力對私權利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權利保護的基礎上。農民享有農地發展權，在政府征收農地的過程中，農民享有獨立的因農地轉非農用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農地，必須向農民購買農地發展權或在補償中增加農地發展權收益，并在此基礎上建立農地征收補償的法律制度。
1.農地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償的原則。這種制度的缺失導致在征地補償中行政機關享有較大的自由裁量權，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權益無法得到保證。因此要完善農地發展權的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應該限于征收的客體，而且應該包括與該客體具有直接或間接關系的經濟上和非經濟上的利益；不完全補償原則認為補償應該基于公共利益而限于被征收財產的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償的規定應該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉化土地用途而形成的農地發展權利益等，同時輔以生存權補償原則，從而保障被征地農民的生活不低于最低水平。
2.農地征收中增值收益補償標準?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農地轉非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償的總和遠遠低于市場的土地價值，對農民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農民實際能夠拿到的比法律規定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農地給農民提供的平均收益計算。對農地征收補償，無疑應該包括農地給農民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農地征收標準其實主要就是增加對農地發展權的補償。我們認為，應在建立農地發展權流轉機制的基礎上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農村集體土地發展權可以在市場上流轉。在此基礎上，通過市場，根據土地市場的供給需求，最終確定農地發展權的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結果，在城市化過程中，政府發展城市經濟，改善了城市周邊地區的基礎設施和經濟環境，會對城市周邊的經濟活動產生重要的正外部性。農地價格上漲正是這種正外部性在被征農地上的表現。[8]所以政府可以以征地活動干預者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規定。農民最終得到的征地補償應該是小于市場上的市地價格，遠大于農地給農民提供的平均收益。
四、結語
經歷了30多年的歷程，我國市場經濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設卻沒有完全跟上經濟發展的節奏，甚至在某些基礎權利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應經濟發展的要求。他山之石可以攻玉，農地發展權制度已被許多國家普遍接受，我國應當將農地發展權引入土地權利體系并賦予它在市場上自由轉讓的特性，使得農民在農地征收中增加補償內容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調節來限制非公共利益征地的數量，化解當前我國城市化進程中因農地征收而導致國家與農民間日益尖銳的矛盾，實現征地過程的法制化、合理化。
參考文獻：
[1]劉國臻.論我國土地發展權的法律性質[J].法學雜志,2011,(3).
[2]王衛國.中國土地權利研究[M].北京:中國政法大學出版社,1997：139.
[3]沈守愚.土地法學通論[M].北京:中國大地出版社,2002：538.
[4]劉勇.漲價歸公的理論依據與政策評析――兼論我國農地增值稅政策執行中的問題與對策[J].當代財經,2003,(2).
[5]陳平.土地征用法律制度的完善[J].安徽大學學報（哲學社會科學版）,2004,(3).
[6]季禾禾,周生路,馮昌中.試論我國農地發展權定位及農民分享實現[J].經濟地理,2005,(2).
采礦土地征收補償標準范文2
關鍵詞:福建省;礦產資源開發;生態補償;法律制度
礦產資源開發生態補償是生態文明建設的重要內容之一，同時也是促進經濟建設的重要手段之一。“十”報告將生態文明提到前所未有的高度，并明確提出要“建立反映市場供求和資源稀缺，體現生態價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度”。福建省是國家生態文明實驗區，且礦產資源較為豐富，一方面對礦產資源的開發能夠促進福建經濟的發展，另一方面礦產資源開發對生態文明帶來了負面影響。通過對礦產資源開發征收一定的生態補償費用，以此促進開發技術的提高以及對所造成負面影響的消除、治理和恢復。目前，學界對礦產資源開發生態補償沒有明確的界定，有廣義和狹義之分。廣義的生態補償不僅包括對生態功能的補償，還包括對開發中環境污染、生態破壞的補償。狹義的生態補償僅指對生態破壞的補償。文章從狹義的角度研究福建省礦產資源開發生態補償機制。
1福建省礦產資源開發生態補償法律制度現狀
福建省礦產資源開發生態補償機制主要有國家和地方兩個層面。
1．1國家層面
1．1．1憲法相關規定《中華人民共和國憲法》第九條第二款規定:國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。該規定為礦產資源開發生態補償機制的完善提供了理論基礎。1．1．2法律相關規定《中華人民共和國環境法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水土法》、《中華人民共和國水土保持法》都有涉及自然資源、環境保護和生態補償的相關規定。如《中華人民共和國礦產資源法》的第5條和第32條的規定。1．1．3行政法規及行政規章相關規定《土地復墾條例》、《礦產資源補償費征收管理規定》和《礦產資源法實施細則》等對礦產資源管理制度有相關的規定?！兜V山地質環境保護規定》、《土地復墾條例實施辦法》等對礦產環境的保護治理制定方案提出了要求，對土地復墾的驗收、監管也都提出了相應的要求。以上各規定在一定程度上在礦產資源開發生態補償有相關的規定，但大都不夠詳細、具體。比如對礦產資源開發生態補償的主體、資金來源、補償依據的標準以及具體如何實施等環節缺乏權威的依據。
1．2地方層面
《福建省礦產資源條例》、《福建省礦產資源規劃管理辦法》以及《福建省礦產生態環境恢復治理保證金管理辦法》給福建省礦產資源開發生態補償提供了相關的依據，尤其是《福建省礦產生態環境恢復治理保證金管理辦法》，該辦法總共分為六章，對保證金的定義、礦山生態環境保護與恢復治理的原則、保證金的繳存與返還、礦產生態環境恢復治理、治理方案的編制與備案、監督管理等都做了相應的規定。該辦法對規范礦山生態環境恢復治理保證金的繳存、管理和返還，今后采礦人開采礦產必須邊開采邊恢復，一定程度上減少了對礦山周邊生態環境的破壞。
2福建省礦產資源開發生態補償法律制度存在的問題
2．1福建省礦產資源開發生態補償的主體范圍過窄
閩國土資綜【2012】127號文—《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》第三條規定:礦山生態環境保護與恢復治理，堅持預防為主、防治結合，誰引發誰治理、誰破壞誰恢復的原則。從該辦法第四條款可以推定這里指的引發環境問題和破壞環境指的是采礦權人或采礦權申請人，在礦產資源開發中，引發生態環境問題和對環境造成破壞的主要是礦產資源的開采者和經營者，按照該原則規定開采者和經營者應當承擔起生態破壞和生態恢復治理的責任。而在現實中，企業開采或者經營礦產資源開發往往冒著一定的風險，開采或者經營還不知道能否獲利的情況下就需要有大量資金的投入，還需要交納保證金，倘若開采結果理想，那么他們有足夠的費用可以支持企業的進一步運作，倘若開采結果不理想，他們冒著很大的風險，最終還要承擔起開采所帶來破壞的恢復的責任，給企業帶來了一定的困境。相對其他礦產資源開發的受益者，對企業這個準受益人身份略顯不公平。因此，應該把其他的受益者也列入生態補償的主體范圍，按照所受益的比例承擔一定的生態補償責任。
2．2福建省礦產資源開發生態補償的資金來源有限
通過對《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》相關條款的解讀和對第三條規定省國土資源廳相關人員的調研，當前我省的礦產資源開發生態補償的資金主要來自采礦權人所繳納的保證金。該辦法第二章對保證金的繳存有相應的規定，同時以附件2《福建省礦山生態環境恢復治理保證經繳存數額計算說明》規定了保證金繳存依據單位礦區面積和礦山開采方式的影響系數決定保證金的數額。盡管有保證金的繳存規定，作為破壞的補償、恢復，但是現實中依據所繳納的保證金數額企業能夠繳納得起，或者及時繳納得起，最終企業能夠依據該筆保證金就能夠真正承擔生態破壞、恢復治理的責任，存在很大程度上的困難。
2．3福建省礦產資源開發生態補償的監管主體不明確
《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》第五章對礦產資源開發監督管理做了規定。第三十一條規定:縣級以上國土資源、環境保護等有關主管部門應當加強對采礦權人履行礦山生態環境保護與恢復治理責任情況的監督檢查，督促采礦權人實行“邊開采，邊恢復”。第三十二條、第三十三等條款大都是用“國土資源主管部門”或者“相關行政管理部門”等字眼，主管部門主要是各地的國土資源局，但是國土資源局下設又有很多部門，具體該由哪個部門來落實監管沒有明確規定，往往會導致要嘛幾個部門同時管，要嘛沒人管的局面，最終導致管理混亂。
3福建省礦產資源開發生態補償法律制度的完善
3．1完善生態補償的基本原則
3．1．1礦產資源開發體現利民、資源有償使用原則礦產資源是國民經濟的基礎，礦產資源開發能夠促進一國經濟的發展，同時礦產資源的開發也帶來了一系列影響，如生態衰退、環境污染，這對人民、特別是礦產資源開發地的人民帶來負面影響。因此在礦產資源開發中需要權衡利弊，做到既能滿足國家經濟發展的需要，又能保護人民的利益。礦產資源開發主管部門對礦產的開發申請要經過科學的監測，在開發前進行科學評估，權衡利弊后，同意申請的，對礦產資源開發采用有償取得的原則。3．1．2新舊賬分別對待原則礦產資源開發所帶來的破壞需要進行恢復、治理，以保證可持續發展，減少對生態的破壞。具體有誰來恢復、治理，應當根據實際情況對待。以立法為準線，對于立法前歷史遺留下的問題，我們稱為“舊賬”;對于立法后出現或者即將出現的問題，我們稱為“新賬”，對新舊賬分別對待原則:舊賬由政府負責治理，通過政府公共支付解決;新賬由礦產資源開發的企業負責100%治理和恢復。3．1．3礦產資源開發生態補償堅持公平、公正、公開原則目前針對福建的礦產資源開發生態補償主要就是實行恢復治理保證金制度，在《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》及其附件中對保證的繳納、提交標準有相應的規定，但需要再進一步規范，嚴格落實補償的標準，做到所有對所有的征收對象標準一致;在補償的過程中應認真做好利益權衡，做到補償公正合理;對于補償的規則應當向社會公開，即做到公平、公正、公開。3．1．4“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰恢復”的原則要切實落實企業在礦山生態恢復治理中的責任，堅持“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰恢復”的原則，建立健全礦山生態環境恢復治理的責任機制。
3．2完善礦產資源開發生態補償的主體、標準和資金來源
3．2．1明確主體我國《環境法》確定“利用者補償”原則，《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》確定“誰引發誰治理”、“誰破壞誰恢復”的補償原則，對于“利用者”、“誰引發”及“誰破壞”主要是礦山開發企業，所以應當在相應的法律法規里明確規定，正在開采的或者即將開采的生態補償由開采的企業承擔生態治理和恢復的責任。3．2．2提高標準和拓寬資金來源目前，福建省的生態補償標準主要依據《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》的附件2的規定，該文件中主要根據采礦學科證登記的礦區面積、單位面積確定保存保證金的標準。具體在實際中僅僅依靠采礦企業所繳的保證金是很有限的，特別是現如今經濟發展出現不景氣現象，部分礦業老板面臨著資金的短缺，甚至資金鏈斷裂無法繳存，或者即使繳存了最終也無法承擔起治理、恢復責任。給現實生態治理恢復帶來了困境。福建省委書記尤權曾經說過，建立生態補償機制是共識，靠政府花錢解決不了生態效益的問題，發動企業一起參與。他建議以我省森林覆蓋率60%為標準，低于標準的地區向高于標準的地區進行補償。福建省是較早開展上下游生態補償試點的省份，但未形成標準，只是象征性的額度，調動不了上游地區保護生態的積極性。因此可考慮書記建議以此為標準，同時也拓寬了生態補償的資金的來源。
3．3完善福建省礦產資源開發生態補償的實施
3．3．1福建省礦產資源開發生態補償費的實施對于生態補償費的征收全省應當制定統一的范圍標準，不僅如此在落實收繳任務時也必須統一力度，不能有些地區、有些人多收，有些人少收。3．3．2現有礦區和新礦區生態修復保證金實施針對當前《礦產資源法》為涉及生態補償，有涉及的生態補償形式也只是直接的經濟損失，沒有對污染和生成破壞的補償，缺乏統一的法律規定以及統一的政策引導，應從國家層面、地方層面上確立配套的法律法規體系，進一步落實福建的恢復治理保證金制度。3．3．3老礦區與廢舊礦區生態修復基金的實施與“新舊賬分別對待原則”保持一致，對于老礦區與廢舊礦區由國家承擔治理責任，可以借鑒德國的做法，由政府成立專門的礦山復墾公司，由中央支付75%，地方支付25%的恢復治理費用無償投入使用。至于費用的來源，首先國家應當把該項投入列入財政預算，其次可以建立生態恢復治理基金制度，基金主要通過地方環境或國土部門征收的資源稅、接受的捐贈、捐款途徑完成。3．3．4建立礦區生態修復的激勵制度福建省是重要的生態示范省，做好生態修復尤為重要。省相關主管部門一方面應該鼓勵有能力的礦山企業積極參與礦產資源開發，積極承接面臨困難的礦山企業的轉讓，并出臺相應的政策給予支持，如在以后的公開招標中，對于做得好的礦山企業給予減收恢復治理保證金或者給予榮譽稱號、獎勵等。另一方面鼓勵社區干部及公眾積極參與礦產資源開發生態恢復治理活動中來，鼓勵他們邊學邊做，敢于同違法、犯罪的礦山開發行為做斗爭，給予實物或者經濟的補償，并制定相應的政策保證實施。對于做得比較好的給予福利政策，也可以給予家人安排工作或者其他事情優先考慮考慮的待遇。
3．4完善福建礦產資源開發生態補償的監管制度
3．4．1明確生態補償具體監督機構現行《環保法》和《福建省礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法》相關條款規定環境保護的機構有國務院環境保護行政主管部門、縣級以上國土資源都有權對環境行使監督職能，這樣容易造成實際中無人管或者管得部門太多，所以要在相應法律制度里明確規定由哪個部門行使礦產資源開發生態保護和恢復治理監督職能。3．4．2確立生態補償費用監管制度目前，福建省生態補償費用實行財政代管專戶存儲、專款專用的原則。建議相關立法確立生態費用監管制度，在費用收起、存儲、發放的各個環節里應當允許相關的公眾有參與到各個環節中，保證公正、公開、公平的基本原則。公開信息以便其他公眾的查詢、有足夠的知情權;設立對違法行為進行舉報的途徑，同時保障相關人的安全。3．4．3地方各級政府嚴格落實巡察制度2016年3月福建省確定23名國家級礦產督察員負責重點督察對我省125個礦山進行巡察，顯示出福建省對巡察工作的重視程度，各級督察員應當分工巡察，把各個地區的礦產資源開發生態補償賬進一步細化，真正落實督察職責。對于巡察中發現違法行為，除了相關部分責令限期改正的不改，國土主管部門不得通過其采礦許可證年檢外，應當強制其停止開發行為，并給予相應的處罰。3．5完善福建礦產資源開發生態補償的社會監督制度當前一些地區生態環境執法管理部門受制于地方，有時難于作為，建議改革生態執法體制，同時設立公眾網絡平臺，可以學習德國的做法，專門設立環境保護專線電話，由專門的部門接受投訴，由專業隊伍負責及處理投訴的問題。當然也需要廣泛宣傳，組織公眾學習，提高環保意識，正確有效的履行保護環境的義務。必要時設立聽證程序，讓公眾平等的參與各項環保環節。
參考文獻:
［1］江欽輝．新疆礦產資源開發生態補償法律制度探析［J］．喀什師范學院學報，2014，3:27－30．
［2］李超峰．我國礦產資源開發生態環境補償制度的完善［J］．中國礦業，2015，9:69－71．
［3］翁根其其格．淺析礦產資源開發生態補償立法機制的完善［J］．牡丹江教育學院學報，2015，10:122－123．
［4］姜明．維護礦產資源開發地農牧民的合法權益［J］．陰山學刊，2014，2:24－27．
采礦土地征收補償標準范文3
一、西部自然資源與生態問題
我國的能資源、礦資源主要分布在西部，統計顯示，我國已有的158種礦產，西部分布有138種。西部地區已探明的能源儲量占全國的比例接近57%，其中煤炭占全國儲量的40%，鉀鹽、鉻鐵礦、稀土、磷、鎳、釩、錳、銅、鋁、鋅等近五十余種礦產資源則在全國具有明顯的比較優勢。西部地區水資源豐富，蘊藏量占全國總量的55.65%以上。
西部作為我國能源和資源的戰略要地，同時也是生態脆弱地區，這些地區承擔了十分重要的生態保護和建設任務。長期以來，由于自然、經濟、社會和歷史等方面的原因，西部地區的生態環境不斷惡化，環境形勢相當嚴峻。主要表現在：一是土地退化加劇，水土流失和土地荒漠化嚴重。截至目前，西部地區水土流失面積已達282.59萬平方公里，占全國水土流失總面積的77%，其中青海省草原退化面積已達440萬公頃。草原遭嚴重破壞的達973萬公頃。土地荒漠化面積262.2萬平方公里，大部分也集中在西部地區；二是水生態平衡失調，江河斷流、湖泊萎縮，地下水位下降。如我國最大的內陸河塔里木河主河道已縮短300公里，青藏高原的湖泊有30%以上干化成鹽湖或干鹽湖，黃河源區不少湖泊已經干涸。同時，地下水超采現象也十分嚴重，加劇了土地荒漠化和氣候干旱化趨勢。由于生態植被大面積遭到破壞，西部地區有1000多萬人口喝水長期困難；三是林草植被覆蓋總體不高，質量和功能下降；四是城市和工業集中地區環境污染相當嚴重。日趨惡化的生態環境給西部地區的經濟和社會發展帶來極大危害，造成巨大的經濟損失，嚴重影響可持續發展?！罢w來看，我國目前由于環境污染造成的經濟損失近3000億元。約占國民生產總值的4%?！蹦壳?，西部每年因生態系統破壞所造成的直接經濟損失達1500億元，占到當地同期國內生產總值的13%，因生態破壞造成的間接經濟損失和生態恢復費用比這一數字還要高出數倍。世界銀行估計，僅環境污染給我國社會造成的損失，相當于我國GDP的3.5%～8%，20世紀九十年代以來，每年自然災害造成的直接經濟損失大約占GDP的3%～5%，若再包括一些難以計算的生態環境損失和資源破壞在內，直接經濟損失將超過GDP的1/10，即超過每年GDP的新增量，經濟增長與環境資源損失相互抵消?？梢姡@種發展是以犧牲資源與環境效益為代價來換取經濟效益。環境污染和資源短缺將成為我國可持續發展的重大障礙。
要促進生態的恢復、保護和各種資源的可持續利用，必須形成制度、機制激勵和安排。因而生態和資源補償機制的出爐乃是勢在必行之舉。
二、建立補償機制遵循的原則
（一）誰污染誰治理，誰受益誰補償的原則。環境污染和生態破壞造成的環境公害，污染者和破壞者不但要為污染和破壞行為付出代價，而且有責任和義務對自己污染和破壞環境造成的損失做出賠償。同樣，環境受益者也有責任和義務對為此付出努力的地區和人民提供適當的補償。誰污染誰治理，誰受益誰補償也體現了公平公正的原則，只有這樣，才能鼓勵大家共同為保護生態環境做出貢獻。
（二）公平、公正的原則。所有環境受益者均應提供相應的補償，補償的數額應與其所獲利益相匹配，以最有效地發揮生態補償效應，環境受損對象根據損害程度，有權利平等地享受應得的補償，要考慮用社會經濟條件來解決人和自然的協調發展問題。比如浙江義烏缺水，就從上游地區引進，并給上游一定經濟補助；東江給香港供水，為此，香港給了廣東一部分錢買水，但真正的上游在江西，江西并沒有得到生態方面的補償。同時，對減少生態破壞者也要給予補償，有些生態破壞確實是迫于生計，由結構性的“貧窮污染”所致，在西部地區也是很普遍的現象：越是貧窮，越是依賴有限而可憐的自然資源，如過度放牧、過度漁獵、過度開墾等，越是依賴自然資源對生態的破壞也就越嚴重，經濟越是得不到發展。如此循環往復，越貧窮，越破壞；越破壞，越貧窮。在這種情況下，如果沒有外部注入一種資金和機制就不能改善生態環境。因此，對減少生態破壞者也不得不給予補償。
（三）堅持政府主導、市場推進、社會參與原則。建立生態補償機制需要強大的資金實力作支撐?！霸谑袌鼋洕鷹l件下，生態保護必須有經濟上的補償才能持續。”生態保護是一種具有很強外部經濟效應的活動，如果對保護者不給予必要的補償，就會導致普遍的“搭便車”行為，出現供給的嚴重不足；必須對產生外部經濟效應者提供相應的補償，使生態保護不再僅停留于政府的強制和社會的公益，而是投資與收益對稱的經濟行為，使環保成果轉變為經濟效益，激勵人們更好地保護生態環境，達到“保護生態就是保護生產力”。根據不同地區，不同時期經濟社會發展的現實基礎，多渠道、全方位籌措補償資金，因地制宜地選擇補償模式，既要堅持政府主導，不斷加大財政投入；又要積極引導社會各方參與，拓寬資金來源渠道，探索市場化補償的路子。
（四）堅持突出重點、先易后難的原則。生態補償涉及面很寬、范圍很廣、要素很多，各地要著眼于解決實際問題，在完善現有政策措施基礎上，積極創造條件，選準方向，重點突破；要循序漸進，先易后難，深入研究生態補償的內在機理，逐步解決制度設計和實際操作中遇到的難題，扎實穩妥地推進生態補償機制的建立。
（五）堅持分區補償、按級負責的原則。將需要補償的地區按生態環境現狀進行規劃、分區，根據這些區域在生態建設中的重要程度，生態破壞的實際程度進行科學規劃，確定相應等級，采取不同的補償標準和辦法，按級組織實施。
三、建立并完善西部補償機制建議
（一）生態補償機制。生態補償是一個系統工程，補償方式的多樣化可以大大增強補償的適應性、靈活性和彈性，進而大大增強補償的針對性和有效性。補償方式盡可能地繁多、豐富多彩，不同方式盡可能自由組合。一般說來，補償方式大致有政策補償、資金補償、技術補償。
政策補償，中央政府對省級政府、省級政府對地方政府的權力和機會補償。受權者在授權的權限內，利用政策的優先權和優惠待遇。在資金十分貧乏，經濟十分薄弱的情形下，制定一系列創新性政策，籌集資金促進發展，利用制度資源和政策資源十分重要?！敖o政策，就是一種補償。”通過規劃引導、項目支持等方式，扶持和培育生態脆弱和經濟欠發達地區新的經濟增長點，重點加強欠發達地區和重要生態功能區投資環境的改善，支持欠發達地區特別是重要生態功能區大力發展生態型產業、環保型產業；通過政策傾斜和實施差別待遇，激發這些地區保護資源環境、發展生態產業的主動性和積極性；繼續實施生態移民、異地開發、下山脫貧等現有的行之有效的生態補償方式，進一步從體制上、政策上加大對異地開發、生態移民等方面的政策支持力度。同時加強對欠發達地區農民素質培訓，積極推進勞務輸出和下山移民脫貧致富。統籌推進補償地區經濟社會、人口與自然的協調發展。
資金補償，是最常見的也是最迫切急需的補償方式。常見的方式有：補償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔保的貸款、補貼、財政轉移支付、貼息、加速折舊等。借鑒美國等西方國家的經驗，“由政府購買生態效益，提供補償資金”，通過這樣一種政策手段來提高生態效益。政府通過加大財政轉移支付，中央和地方政府每年撥出專項資金編入財政預算，用于生態補償，自2000年實施西部大開發以來，中央政府共撥出1100億元用于生態補償。東部地區也為西部做出了表率，如浙江省也在全國率先建立生態補償機制。2006年浙江對主要承擔生態保護和建設的市縣（區）財力補助和獎勵將達43.51億元。同時還將分別安排生態建設、保護和環境治理補助基金17.77億元，預計省級財政用于生態補償轉移支付的資金總額將達63.58億元。
技術補償，指中央和當地政府以技術扶持的形式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓受補償地區的技術人才和管理人才，提高受補償者的生產技能、技術含量和組織管理水平。
（二）資源補償機制。我國現階段的資源補償項目有資源稅、資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費。所謂資源稅是國家對開發自然資源的單位和個人征收的一種收益調節稅，開征資源稅的目的是為了把因自然資源條件優異而形成的級差收益收歸國家，促進企業合理利用資源，加強經濟核算，提高經濟效益。
資源補償費是資源開發者和資源利用者，為占有或消耗資源而向資源所有者所支付的經濟補償。其主要作用是：所有者因資源被占用或耗用所損失的經濟利益得到不同程度的補償；有助于限制對資源的亂占濫用，以發揮資源的最大功能；資源補償費是資源價格的初始形式。目前在我國資源補充費主要有：耕地占用費、青苗補助費、征地補償費、礦產資源補償費、礦區使用費。
探礦權使用費和采礦權使用費都是由礦業權人根據其申請得到的礦區范圍的面積按照一定的標準逐年繳納。這一費用的作用類似于礦業發達國家的礦業權租金。因此，其征收依據也為礦產資源的絕對地租和級差地租。
由于我國現行礦產資源補償機制中的資源稅、資源補償費、探礦權和采礦權使用費征收的理論依據均為地租理論和耗竭性資源理論，因此本文建議將目前政府以資源所有人的身份向企業收取的資源稅、資源補償費、探礦權和采礦權使用費合并征收，稱之為“權利金”，并區別不同的礦產資源適當加大這部分費用的收費額度，以反映礦產資源的絕對地租和級差地租以及其耗竭特性。
采礦土地征收補償標準范文4
關鍵詞 生態保護 利益補償 限制開發 禁止開發
“十一五”時期我國提出實施主體功能區規劃，加快推進形成優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。其中，限制開發和禁止開發區域與國外的各類生態保護區域相似，系統深入地了解國際上關于各類生態保護區域利益補償的相關理論、方法和實踐，對于實施我國限制開發和禁止開發區域的利益補償具有重要的參考價值和借鑒意義。
一、國際上關于生態保護區域利益補償的相關理論
國際上關于生態保護區域利益補償的理論發源，伴隨著西方工業化和城鎮化進程的推進，直接來自于各類生態保護區域利益補償的實踐需求，最初萌芽于上世紀初歐美等國家，上世紀中葉以來逐步興盛，業已成為世界各國加強生態保護和環境監管的重要理論支撐。
(一)現代西方財政理論
根據現代西方財政理論的基本原理，具體到對生態區域的補償可以根據其受益范圍的大小來決定由哪一層級的政府來提供，對于關系全國的生態區域補償應作為國家事權，對關系地區的生態區域應作為當地政府事權。但由于生態環境作為公共產品，具有很強的外部性，其產生的效益外部經濟性及其所處地理位置的不可改變性從而產生了多個區域共享生態利益而本區域承擔環境保護成本的不現實性問題，需要財政轉移支付這樣一種協調機制和均衡制度來解決地方公共產品外部性問題。據此，對生態區域的利益補償通常采取兩種方式：一是作為中央事權由中央財政直接撥款來解決；二是作為地方事權通過轉移支付手段來解決?，F代西方財政理論中對于財權與事權對應的論述，成為世界各國加大對生態保護區域財政轉移支付的主要理論依據。
(二)外部性理論
1910年著名經濟學家馬歇爾(Alfred Marshall)在《經濟學原理》中首次提出外部性問題，但外部性理論沒有給出一個將外部成本內部化的有效方法。1920年英國經濟學家庇古(Arthur Pigou)在《福利經濟學原理》中發展了馬歇爾的外部性理論，首次提出市場機制無法對經濟運行主體在生產和消費過程中可能產生的副產品即環境污染和生態破壞發揮作用。這種以危害自然為表現形式的外部性成本(也稱社會成本)發生在市場體系之外，庇古稱之為“負的外部性”。為了克服“負的外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，他認為政府應當采用行政、法律和經濟手段實施干預，而稅收作為政府的經濟干預手段，對保護環境是不可或缺的。美國著名財政學家理查德，A.馬斯格雷夫(Riehard A.Musgrave)在《比較財政分析》中提出“誰受益誰付費”的思想，為橫向轉移支付制度提供了重要理論依據。外部性理論明確提出應該對生態保護區域存在的外部性進行補償，已經得到普遍的認可。
(三)公共產品理論
政府最主要的職能是提供公共產品，而公共產品根據其受益范圍的不同是分層次的。從效率的角度說，不同層次的公共產品應當由不同層級的政府提供，即承擔相應層次公共產品的支出責任。按照事權與財權相統一的原則，當政府之間的職責權限及支出責任界定清楚之后，需要給予各級政府相應的財力保證。稅收是公共產品的價格，即稅收是政府提供公共產品和公共服務所支付經費的補償來源，具有公共產品的受益者為自己付費的性質。由于公共產品所具有的層次性，因而稅收也相應具有層次性，需要在中央政府與地方政府之間實行分級分稅的制度。但即使實行了較為徹底的分級分稅制度，各級政府的支出需求與收入來源之間的不均衡仍是一種客觀存在，需要政府間財政轉移支付這樣一種協調機制和均衡制度去解決縱向和橫向財政不平衡問題(穆斯格雷夫，1987)。公共產品理論明確界定生態區域的生態功能是一種公共產品，需要各級政府提供財政支出來保障供給。
(四)生態資本論
自然資源的稀缺性理論、效用價值論、勞動價值論、級差地租理論等都從不同角度闡明生態環境作為一種生產要素是有價值的，其價值的載體稱之為生態資本。生態資本主要包括以下幾個方面：一是能直接進入當前社會生產與再生產過程的自然資源，即自然資源總量(可更新的和不可更新的)和環境消耗并轉化廢物的能力(環境的自凈能力)；二是自然資源(及環境)的質量變化和再生量變化，即生態潛力；三是生態環境質量，這里是指生態系統的水環境質量和大氣等各種生態因子為人類生命和社會生產消費所必需的環境資源。整個生態系統就是通過各環境要素對人類社會生存及發展的效用總和來體現其整體價值。生態資本論首次提出生態功能作為一種生產要素具有價值，其基本原理為生態保護區域的利益補償提供了可以對比和量化的理論基石。
二、國際上關于生態保護區域利益補償的相關方法
世界發達國家特別是歐美一些成熟市場經濟國家，在對不同類型的生態功能區域進行利益補償方面探索實施了多種方法，有的側重于生態服務功能評價，有的側重于經濟社會發展分析，目前已經形成了相對完整的方法體系。
(一)生態功能服務價值法
環境資源的價值包括使用價值(直接使用價值、間接使用價值和選擇價值)和非使用價值(存在價值)。生態服務功能價值的概念類似于環境資源的間接使用價值，包括從環境中提取的用來支持生產和消費活動的各種功能而間接獲得的效益。評價的基礎是人們對于環境改善的支付意愿，或對于忍受環境損失而接受賠償的意愿。具體評估方法有市場價值法、疾病成本法、機會成本法、人力資本法、生產成本法、置換成本法等。生態服務功能的市場價值是確定生態補償標準的最好依據和建立生態服務功能市場的最好基礎，但由于生態系統提供的服務只有小部分能夠進行定量化評估而進入市場買賣，大多數公共品或準公共品無法進入市場，因而難以運用到具體政策設計中。目前，只有森林、草原、濕地等一些生態系統進行了生態服務功能的初步評估，也只是局限于部分生態鏈條和因子，缺少對生態系統服務功能進行綜合評價和定量評估的方法。
(二)邊際機會成本法
在完全競爭的市場經濟條件下，可以假定生態服務功能有價并且可以自由進行市場交換，只要考察生態服務功能這種商品或外部性的生產過程以及邊際成本和收益的情況，就可以推定出生態補償標準的依據：一是外部經濟性的計算。包括生態建設和保護的額外成本以及發展機會的損失兩部分。前者較難區分，后者可參照國家或地區的平均利潤率、平均GDP增速、保護者的生活水平與受益者的生活水平差距等指標來確
定。實際過程中，可依據受益者的經濟承受能力和實際致富意愿、保護者的需求通過雙方博弈確定。二是外部不經濟性的計算。包括恢復和治理那些開發者無法治理和恢復的、或者是歷史上形成的大規模生態景觀及其生態功能破壞的費用，以及由此對當地居民生活和發展造成的損失。在現實的生態保護區域利益補償中，邊際機會成本法往往更具有可行性，盡管一些機會成本同樣難以精確定量測算，但是可以通過利益相關方的協商和博弈來確定。
(三)政府公共政策補償方法
這是目前各國最主要的一種補償方式。即政府運用公共財政或基金、國債、國際援助等金融手段購買生態環境服務，再提供給社會成員，以對保護和建設生態環境中的公益勞動行為給予不完全的報酬支付，對因保護生態環境而犧牲自身利益的人們給予不完全的補償。但政府很難掌握每一種生態系統或生態服務的機會成本，往往會出現支付成本過高、經濟效率低下的問題。另外，官僚體制本身的低效率、尋租腐敗的可能性以及政府預算優先考慮領域的轉移，都可能影響政府公共政策補償方法的實際效果。盡管存在這些問題，多數國家制定各種公共政策對生態保護區域進行補償，并且隨著國家財力的增加和生態保護區域生態功能的改善，及時調整公共政策的重點和手段，確保適應生態保護區域在全國的功能和地位要求。
(四)市場機制配置補償方法
這是一種以市場為導向的補償手段，非政府組織和地方政府可以在生態補償實踐中發揮作用。具體包括以下幾種方式：一是自組織的私人交易補償他稱自愿補償。指生態環境服務的受益方與支付方之間的直接交易，適用于生態環境服務的受益方較少并很明確、生態環境服務的提供者被組織起來或數量不多的情況，一般是一對一交易。二是開放的市場貿易。當生態服務市場中買方和賣方的數量比較多或不確定，而生態系統提供的可供交易的生態服務是能夠被標準化為可計量的、可分割的商品形式，可以進入市場進行交易。三是生態標記。生態標記是間接支付生態服務的價值實現方式，一般市場消費者愿意以較高的價格來購買經過認證是以生態友好方式生產出來的商品，那么消費者實際上支付了商品生產者伴隨著商品生產而提供的生態服務。這些市場配置為導向的補償方法在成熟市場經濟國家的部分領域獲得廣泛推廣，近年來在發展中國家發展迅速，日益得到普遍認可和接受。
三、國際上關于生態保護區域利益補償的相關實踐
世界不少國家包括發達和發展中國家都在生態保護區域的利益補償方面進行了大量實踐層面的探索，積累了豐富的經驗和案例，同時也留下了一些值得思考的深刻教訓，這為我國限制開發和禁止開發實施利益補償提供了可資借鑒的選擇和參考。
(一)明確國家公園保護和管理的經費來源和法律保障
國外一般根據公園受益范圍的大小和重要程度，劃歸為不同級別政府的支出責任。如日本將公園按照其受益范圍大小分為國家公園、都道府郡公園、市町村公園，不同的公園其維護和運轉經費由不同級別政府承擔。韓國國家公園的經費基本上是1/2國家支出，1／2靠門票和社會捐助。美國黃石國家公園跨越幾個州，但是其管理部門直接隸屬聯邦政府，依據聯邦法律進行保護，各州法律無權干預。至于公園運轉所需經費來源一般包括聯邦政府撥款、私人捐款、門票收入。其中，管理人員薪金全部由國家財政撥款，保護經費基本上是由國家財政撥款，企業和個人的捐款占有相當大的比重，而門票收入比重較小。同時根據相關法律規定，門票收入可給公園留用80％，但不能用于日常開支，只能用于特殊項目'如對游客的教育、考古等專門用途。
世界上已有許多國家建立了國家公園管理制度，不斷完善有關法規法律，以強化其權威性。如美國制定《美國國家公園基本法》規定美國國家公園管理局的基本職責。美國國家公園管理局制定三個層次的指令性文件體系：一是制定管理政策，為美國國家公園體系和國家公園局各項計劃的管理提供指導并規定決策的相關程序；二是頒布美國國家公園管理局局長令，進一步細化和具體化管理政策；三是形成相關技術性文件，規范和指導對國家公園的保護和管理。國家公園專門性法律及管理機構的建立和加強，進一步保障了以國家公園為主體的各類生態保護區域的生態服務功能，成為得到普遍應用的生態管理模式。
(二)建立有利于生態保護的生態稅收及補貼體系
世界不少國家將生態環境建設作為地方性公共產品，通過轉移支付尤其是縱向轉移支付對生態建設者進行補償。如，美國用于補償生態區域的轉移支付資金有相當一部分是從生態稅收中獲得的。1971年美國國會曾提出過對排放硫化物征稅的議案，但在20世紀80年代以前美國稅制中尚無專門的生態稅收。從80年代初政府把稅收手段引進環保領域至今，美國已形成一套相對完善的生態稅收政策。美國的生態稅收和其他稅收一樣，由稅務部門統一征收，繳入財政部，財政部將其分別納入普通基金預算和信托基金，后者再轉入下設的超級基金。超級基金是美國以環境保護為專項內容的最大一項基金，由國家環保局負責管理，對于美國的生態保護和環境建設發揮了積極作用。
瑞典政府在1972年斯德哥爾摩環保會議之后，開始重視對環境保護的投入從國家政策和財政上支持各項自然資源的保護和治理工作。瑞典政府制定優惠政策，鼓勵各行業開展有利于保護自然資源的行為。對于自愿開展荒溪治理和農田保護的，由政府和歐盟各出資50％予以支持。農業生產中規定開展生態農業糧食生產的，政府給予產量成本50％的補貼。對私有林業主的補助有兩種：一是對某些具體林業活動的補貼，如：荒地造林補助50％；嚴重的病蟲害防治則業主可得到100％的補貼。二是私有林區的道路建設，國家負擔一半以上的費用。同時國家資助林場主將低價、低產林改造為高價、高產林，對諾爾蘭地區(北部地區)實行特殊林業補貼鼓勵企業在當地發展林業生產。
(三)突出加強農業生態保護方面的補貼和扶持
1956年美國政府推行保護性退耕計劃，又稱土壤銀行計劃，即鼓勵農場主短期或長期退耕一部分土地，存入土壤銀行，銀行付給一定的補助，對按照計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼，引導農場主把退耕土地用于土壤保護。1961年又制定了緊急飼料谷物計劃，為減少飼料谷物的庫存和產量，鼓勵農場主停耕20％的耕地，即可以從政府取得停耕土地正常產量50％的現金或實物補助；如果停耕土地超過20％，補償比例可提高到60％。1965年又實施了有償轉耕計劃，進一步細化了退耕休耕的生態補貼。1985年進一步實施了“保護性儲備計劃”。
歐盟則從以下幾個方面扶持農業環保：一是價格補貼與環保措施掛鉤，主要通過采取休耕、種植可再生原料、實施嚴格的載畜量規定等措施，引導農民自覺保護環境；二是通過改變農業生產經營方式，如減少化肥和植物保護劑的使用、把農田改作粗放型綠地、降低每塊飼料田的牛羊載畜量、使用有利于環境和資源的其
他生產技術等，以此來減少環境污染；三是植樹造林，美化環境，對農戶在農用地上的綠化給予一定補償；四是調整農業結構，減輕環境壓力。
1992年瑞士修訂了《聯邦農業法》，對三種農業發展類型分別提供了財政補償：一是支持保護特定的物種；二是支持更高生態標準的保護性農業活動；三是支持有機農業。具體的政策措施主要體現在生態補償區域計劃和生態稅改革計劃之中，有力地促進了農業效益的改善和農民收入的提高。
(四)設立專項基金促進礦區復墾與整治
1977年8月3日美國國會通過并頒布了第一部全國性礦區生態系統修復法規《露天采礦管理與(環境)修復法》。頒布后出現的礦區生態破壞，一律實行“誰破壞、誰恢復”，由礦山主100％進行修復；法律頒布前已破壞的廢棄礦區，則由國家通過建立治理基金的方式組織恢復治理。美國國庫賬冊中設有“廢棄礦恢復治理(復墾)基金”，每個州也都設有該州的廢礦恢復治理基金。另外在資源開發過程中，美國將開采許可證制度與生態補償和修復掛鉤，并實行恢復治理保證金制度。在開采許可證申請得到批準但尚未正式頒發以前，申請人先交納恢復治理保證金，該保證金在采礦者不履行恢復治理計劃時用來支付恢復治理作業的費用，完成恢復治理且驗收合格后予以返還。
德國對新老礦區采取不同措施，確保礦區復墾得以順利推進。對于歷史遺留下來的老礦區，專門成立礦山復墾公司負責此項工作，復墾所需資金由政府全額撥款，并按聯邦政府占75％、州政府占25％的比例分擔。對于新開發礦區，根據《聯邦礦山法》的有關規定要求，礦區業主必須對礦區復墾具體措施并作為審批的先決條件；必須預留復墾專項資金，其數量由復墾的任務量確定，一般占企業年利潤的3％；必須對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復。在開發和復墾的過程中，政府制定嚴格的環保法規和標準，并經常進行專項檢查，確保復墾工作落到實處。
(五)利用政府、企業等為主導的自組織私人交易加強水資源保護
美國紐約市90％的水來源于上游卡茨基爾河和特拉華河流域，20世紀80年代后微生物污染日益嚴重。由于新過濾凈化設施的建設和運行成本遠遠高于對上游改善流域內土地利用和生產方式的投入，紐約市決定投資購買上游的生態服務，資金的來源為政府對水用戶征收的附加稅、紐約市公債以及信托基金。紐約市為該流域內采取最好管理措施的奶牛場和林場經營者提供4000萬美元，促進其采用環境友好的生產方式來改善水質。
法國的Perrier公司為了能獲得持續的清潔水源，投資約900萬美元購買水源區1500公頃的農業用地，在比較敏感、脆弱的滲透區培育森林，資助農民建立現代化設施，鼓勵農民采用有機農業技術來保護水源。
1959年哥倫比亞政府設立了考卡河流域(簡稱CVC)公司，主要負責考卡河流域內不同用戶間的水資源分配，同時負責上游流域的坡地管理。由于CVC公司沒有足夠的財力解決水短缺問題，水稻與甘蔗種植者就自發組織成立了12個水用戶協會，自愿在原水費基礎上增加1.5到2美元，列入一項獨立基金，由CVC用于支付那些改善河流流量的必要活動。
(六)探索特定生態因子和指標的開放的市場貿易
澳大利亞東部Mullay-Darling流域的土地清伐，尤其是麥夸里河流域的土地清伐加劇了水的鹽漬化程度。1999年10月，麥夸里河流域食物與纖維(MRFF)協會(一個由600個灌溉農場主組成的協會)，與新南威爾士州林務局達成協議，將植樹造林作為一種成本上有效的策略給予資助。該協會根據麥夸里河流域上游新建的100公頃森林的蒸騰水量，向州林務局購買鹽分信貸，即下游使用水灌溉土地的農場主向林務局支付“蒸騰作用服務費”。按照每100萬升水交納17澳元的價格來支付，或按每公頃土地85澳元的價格來補償，支付10年。州林務局再用這些資金在上游種植脫鹽植物、栽植樹木或多年生根系植物等來改善水質。
哥斯達黎加政府通過“溫室氣體抵消單位”(CTO)貿易從國際市場上尋求政府在生態環境保護方面的財政支持。1996年，哥斯達黎加做成第一筆CTO碳交易，以200萬美元的價格賣給挪威20萬個CTO單位(相當于抵消20萬噸碳排放)(Gamez，2002)。同年，哥斯達黎加還啟動了“森林環境服務支付”(FESP)項目，規定要對植樹造林支付一定費用作為補償，所植樹木要以國際標準嚴格認證。支付標準每年都要調整，2002年的支付水平為5年每公頃支付530美元，支付費用主要來源于政府成立的“碳基金”(Carbon Fund)和從化石燃料中征收的銷售稅。
(七)積極針對綠色產品推廣生態標識
歐盟于1992年出臺了生態標簽體系，以推動歐盟各類消費品的生產廠家進一步提高生態保護，確保產品從設計、生產、銷售到使用，直至最后處理的整個生命周期內都不會對生態環境帶來危害。生態標簽同時提示消費者，該產品符合歐盟規定的環保標準，是歐盟認可并鼓勵消費者購買的“綠色產品”。如果生產商希望獲得歐盟生態標簽，必須向歐盟各成員國指定管理機構提出申請，完成規定的測試程序并提交規定的測試數據，證明產品達到了生態標簽的授予標準。
歐盟森林工作委員會(FsC)制定了一套進行森林管理的國際標準，并且授權第三方組織根據這一標準對森林的管理者和林產品的生產者進行認證。FSC的標志對于那些進行良好森林管理的組織提供一種國際認可，并使消費者認識到那些產品是值得信賴的。國際社會指定公認權威機構對于產品進行生態認證，一方面鼓勵生產企業進一步加強生態保護投入，同時引導消費者對生態標識產品進行付費，作為生產者生態保護投入的回報。
四、國際上相關理論、方法和實踐對于我國限制開發和禁止開發區域利益補償的啟示
全面總結和客觀評述國際上各類生態保護區域利益補償的相關理論、方法和實踐，結合我國基本國情和目前所處發展階段，針對國家“十一五”期間提出的主體功能區規劃的戰略思路和基本要求，從機制、手段、主體、層次等多方面得出今后我國限制開發和禁止開發區域進行利益補償的幾點重要啟示。
(一)建立適合我國國情的生態補償機制至關重要
我國雖然關于生態補償理論、方法和實踐的研究已經開始起步，但現有的研究遠滯后于實際需要。嚴重的生態破壞問題仍是制約中國實現全面、協調、可持續發展的重要因素。中國的生態保護還沒有形成一套行之有效的環境經濟政策體系，特別是亟需建立有效的生態補償機制。我國當前的生態補償政策在現有的相關環境資源法和環境保護法中缺乏明確規定，東、中、西部沒有形成橫向生態補償機制，生態稅費制度還不完善，扶貧工作沒有與生態補償有機結合，這迫切需要借鑒國際經驗和結合國內實踐進行補充和完善，盡快建立和完善適應我國基本國情的生態補償機制，這對于我國限制開發和禁止開發區域的保護和發展更是當務之急。
(二)財政轉移支付應承擔更加重要和主導的地位
綜觀世界各國對生態區域的利益補償實踐，財政轉移支付承擔著主導性作用。這主要是由于多數國家都將生態環境保護和建設作為地方性公共產品，由地方政府承擔主要的支出責任，而轉移支付可以有效地解決公共產品的外部性問題。因此，設計我國限制開發和禁止開發區域的利益補償機制，應明確將財政轉移支付作為對限制和禁止開發區域利益補償的主要工具，進一步強化和規范財政轉移支付的規模、來源和使用。在強調中央對地方縱向財政轉移支付為主導的基礎上，探索建立依托大江大河流域上下游之間、重要自然保護區、工礦區的橫向財政轉移支付，充分發揮財政轉移支付在加強和引導生態保護上的支撐作用。
(三)擴大因素公式分配法在財政轉移支付中的應用范圍
世界各國的財政轉移支付制度制定和調整過程中，采用公式分配法是各國均衡性轉移支付的普遍趨勢。公式分配法是根據某種數學公式和相關數據，確定有資格的補助對象和金額，一般通過許多具體項目下撥，涉及眾多領域，類型各異。每一個項目都有與之對應的補助公式，公式的基本組成涉及因素選取、數據確定、管理該項轉移支付方案的相關成本和限制條件等。目前我國考慮各種因素的公式分配法覆蓋面較小，只在一般性轉移支付中有所涉及，僅占全部轉移支付規模的10％左右，絕大部分轉移支付都缺乏對各地公共服務供給成本差別化的考慮，從而在客觀上加大了各地間的財政差距。因此，應針對影響限制開發和禁止開發區域的財力因素，逐步擴大按因素法分配轉移支付資金的范圍，促進各地財政的均衡發展，加快這兩類區域基本公共服務均等化的進程。
(四)采用現金補償和實物補償相結合的利益補償方式
限制開發和禁止開發區域主要位于我國的西部地區，對這兩類區域的利益補償實際上就是對西部欠發達地區的補償。應盡快界定補償資金的來源，包括規定生態補償基金的財政撥款方式、支付周期、核算方式、區域生態補償基金的保值、增值方式和捐贈資金的管理機制。另外，建立生態利益補償捐助機構等社會化補償手段，可以接受來自社會的各種捐贈以及發行生態補償彩票等，多方位嘗試進行資金籌措。除資金形式外，利益補償還可以配套采取一些其他形式，比如發展空間補償或發展權補償，廣東、浙江等地率先實行的“異地開發”式利益補償是一種非常有效的補償方式。
(五)進一步完善生態利益補償標準和定價機制
國際上的生態補償標準通常有兩種思路：一是根據生態環境系統所提供的生態環境服務價值確定；二是根據生態環境保護產生的機會成本確定。從目前看，我國生態補償標準應綜合考慮以上兩種方式，適時、適地探索適應區域發展實際的補償標準，近期可考慮按照公共服務均等化原則，以人均GDP、人均財政收入和支出等指標為依據，確定合理可行的補償標準，并保持動態的調整。同時，加快探索如何建立有效的生態補償定價機制。一是對于產權比較容易界定、受益主體較為明確的生態和環境產品，有關部門應鼓勵受益方和生產方通過雙邊協議加以解決。二是在確定補償標準時，可以引入招標、拍賣、掛牌等方式，學習借鑒美國的經驗，在部分領域開展引入市場競爭機制來制訂補償標準的試點，并在不斷總結經驗的基礎上逐步加以推廣。
(六)積極培育包括政府、企業、民間機構等多元化的生態利益補償主體
制定和實施生態補償相關政策要遵循“損害者付費，受益者補償，保護者受益”的原則，有利于保護地區與受益地區共同發展。所以只有實行補償主體多樣化，才能構建起完善的生態補償網絡。為此，一要堅持以政府部門，如民政局、財政局、環保局等作為區域生態補償的主導力量。二是要動員區域金融事業單位介入區域補償網絡，打破區域金融“肥水不流外人田”的落后觀念。三是要推動民間組織、環保社團、民間基金會等社會力量參與生態利益補償網絡，切實反映和加強利益相關方的利益訴求和協商要求。最后，政府部門、事業單位及民間組織還要加強合作，形成生態利益補償的聯合體。
(七)逐步形成政府主導和市場機制相結合的利益補償體系
深入考察國外的生態利益補償機制和政策體系，大多采用政府手段和市場手段相結合的方式，并且在不同階段具有不同的分工重點。因此，我國應探索多渠道的利益補償方式，政府應該在利益補償政策中發揮主導性作用。切實強化生態、資源和環境管理部門的責任，進一步加強政府部門之間的合作，并采用綜合生態管理(IEM)的方法指導生態保護與建設活動。除生態融資、財政補償等政府行政手段外，應根據不同區域經濟社會發展水平和市場機制的完善程度，積極探討培育和引進市場機制，率先在部分地區和領域進行大膽試點，借鑒國際上相對比較成熟的方法和指標，促進利益補償體系的差異化和多元化實現。
(八)建立中央與地方政府在利益補償中的合理分工
采礦土地征收補償標準范文5
關鍵詞 生態補償;生態系統服務;外部性;利益相關方;補償標準;政府
中圖分類號 F062.2,X22 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0041-10 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.008
我國的生態補償實踐始于20世紀70年代。四川青城山的保護區生態補償可看作我國較早的生態補償實踐之一[1]。1998 年,長江流域的特大洪水對我國片面追求經濟增長的不可持續的發展方式敲響了警鐘,中國的生態環境建設已刻不容緩。在這一宏觀背景下,我國啟動了以退耕還林、天然林保護為代表的一系列大型生態環境建設工程,涉及范圍之廣,政府投入力度之大,史無前例,我國政府主導的生態補償實踐隨之全面展開。21世紀以來,生態補償的研究與實踐已經擴展到包括森林、濕地、草地、流域、礦產、自然保護區、海洋、農田、公路建設、區域和土地征用等在內的越來越廣泛的領域,生態補償的內涵也在實踐中不斷豐富和發展。但是,對生態補償基本概念、補償標準、政府的作用等生態補償重要問題的認識和理解不一,影響了生態補償的實施效果。本文在查閱大量文獻和深入調研的基礎上,基于人類活動對生態系統作用類型分析,得出生態補償的基本概念,闡述了生態補償標準制定中受益或受損的生態系統服務價值和受損成本的計算方法;列舉了生態補償中政府介入的領域及作用,簡要說明政府不是生態補償利益相關方的原因,以期為我國的生態補償實踐提供一定的理論支持。
1 人類活動對生態系統作用類型分析
當代某一人群的活動作用于生態系統,可能會引起一定程度的生態系統結構和功能的改變,導致生態系統服務的變化,該變化可能會對當代其他人群產生一定的影響,從而使當代人群之間因享有的生態系統服務的變化而產生一定的相互關系。同時,當代人類活動對生態系統結構和功能的改變,會使后代人享有生態系統服務的機會發生變化,從而使當代人和后代人因生態系統這一共同的載體而聯系在一起。上述人類活動對生態系統的作用涉及當代人與生態系統、后代人與生態系統、當代人與人之間和當代人與后代人之間的錯綜復雜的相互關系;更由于價值取向、權利分配和倫理道德等因素的影響,使得人類活動對生態系統的作用愈加復雜。人與生態系統和人與人之間關系的研究是一項巨大的系統工程,非本篇文章所能闡明。為探索生態補償問題而分析人類活動對生態系統作用類型,有必要設置一定的假設條件,將某些因素(或許是非常重要的因素)界定在研究邊界之外,在此前提之下,方有可能展開本文的分析。
假設條件1:研究對象是具有公共物品或準公共物品屬性的生態系統服務。 2003年,在由聯合國和相關機構發起和贊助的國際合作項目“千年生態系統評估(Millennium Ecosystem Assessment)”中,將生態系統服務定義為:人類從生態系統中獲得的各種收益。該定義把自然生態系統和人工生態系統都作為生態系統服務的來源,使用“服務”這一術語來概括人類從生態系統獲得的有形收益和無形收益。生態系統服務只有一小部分能夠進入市場被買賣,該部分生態系統服務具有非公共物品屬性,按照供求關系所確定的價格進行交易,不存在補償的問題。大多數生態系統服務屬于公共物品或準公共物品,無法進入市場,對其的恢復、維持、改善、保護和利用通常會使相關各方利益關系扭曲,應該通過某種手段使利益相關方利益均衡;同時,屬于公共物品或準公共物品、無法進入市場的生態系統服務仍然是可以描述、測度和估價的[2]。所以,本文以具有公共物品或準公共物品屬性的生態系統服務為研究對象,探索通過補償手段,使相關各方利益均衡的可行之道。
假設條件2:人類利用既定生態系統服務的權利均等。即當代人之間、 當代人與后代人之間具有同等的利用生態系統服務的權利。
假設條件3:不考慮對后代人的影響。因為在當代,后代人缺位,當代 人無法得知后代人對生態系統服務的價值取向。只要在滿足當代人需求的同時,能夠恢復、維持和保護生態系統,后代人便可以擁有同當代人均等的利用生態系統服務的機會,實現人類對生態系統服務的可持續利用。因而,以下僅分析當代人類活動對生態系統服務的影響。
假設條件4:人類活動對生態系統服務的作用分為恢復、維持、改善、 保護和利用5種方式。對生態系統服務的利用對應著從生態系統中獲取物質和能量,包括在生態系統閾值之內的利用行為和超過生態系統閾值、對生態系統的破壞行為兩個層面,對生態系統相對有害;恢復、維持、改善和保護生態系統服務則需要向生態系統輸入物質和能量,對生態系統相對有利。其中,對生態系統服務的恢復、維持和保護能夠使人類(當代人之間、當代人與后代人之間)利用生態系統服務的機會均等。對生態系統服務的改善可以使當代人享用更好的生態系統服務,但也意味著在一定程度上對生態系統結構和功能的改變,但這種改變一般不會超過生態系統閾值且容易逆轉,假如后代人對生態系統服務的價值取向與當代人不同,后代人可以相對容易地將生態系統恢復到原有的水平。如植樹造林對當代人來說是對生態系統服務的改善,如果后代人不這樣認為,可通過大規模的砍伐將生態系統服務恢復到原有水平。因而,生態系統服務的改善對當代人有利,不會危及后代人對需求的滿足。
王興杰等:生態補償的概念、標準及政府的作用中國人口•資源與環境 2010年 第5期 假設條件5:全體當代人分為當代人群A和當代人群B,且A≠B。
假設條件6:當代人類活動作用于生態系統過程中,能夠明確地界定出 受益者和受損者。
在上述假設條件下,當代人群A的某種活動作用于生態系統,在人力(人類向生態系統輸入或獲取物質和能量)和自然力(生態系統自我維持和調節)的綜合作用下,對生態系統服務的影響將出現如下4種可能的結果:第一,當代人類活動對生態系統服務沒有影響;第二,當代人對生態系統施加有利影響,使生態系統服務維持或在原有基礎上提高;第三,當代人對生態系統施加的不利影響未超過生態系統閾值,但生態系統服務在原有基礎上下降;第四,當代人類活動對生態系統的不利影響超過生態系統閾值,生態系統發生次生演替。上述4種結果作用于當代人群B,將對B產生不同的效應。以下針對上述4種結果,分析當代人群A對生態系統的作用及相應的生態系統服務對B的作用效果。
1.1 當代人類活動對生態系統服務沒有影響
類型1:當代人群A向生態系統輸入(或獲取)物質和能量,實 施了對生態系統有利(或有害)的行為。由于生態系統具有自我調節和自我維持的能力,在人力和自然力的共同作用下,生態系統不發生變化,從而當代人群B享有的生態系統服務不變。在此情景下,雖然存在受損者(向生態系統輸入物質和能量)或受益者(從生態系統中獲取物質和能量),但由于生態系統服務不變,A對生態系統的作用對B不產生影響,從而A和B之間不存在補償的關系。該情景或可稱為自然生態補償[3]。如A在非生態敏感區栽植或砍伐一棵小樹而受損或受益,但一棵小樹的增減對當地生態系統幾乎沒有什么影響,B所享有的生態系統服務幾乎沒有變化。A和B之間不存在補償問題。
類型2:當代人群A對太陽能、風能、潮汐能等恒定性資源的開發和對陽光 、空氣等非競爭性、非排他性環境的利用,不影響生態系統服務質量,也不會影響他人對該類資源和環境的利用,不用承擔任何責任和義務。既不存在人類對自然的補償,也沒有受益者和受損者之間的補償。
① 維持也看作有利行為,因為維持也需要投入物質和能量。如果沒有上述物質和能量的投入,生態系統服務可能會下降。
② 該額外的生態系統服務是人力和在人力作用下由自然力所產生的生態系統服務之和。1.2 當代人對生態系統施加有利影響,使生態系統服務維持或在原有基礎上提高所謂有利影響,是指當代人恢復、維持、改善和保護生態系統,使生態系統服務維持①或在原有基礎上有所提高。假設當代人群A投入成本α(包括直接成本、機會成本和發展成本),向生態系統輸入物質和 能量。在人力和自然力的共同作用下,生態系統服務H恢復、維持或在原有的基礎上提高,A因投入成本α而受損。
生態系統服務具有公共物品屬性,難以避免“搭便車”行為;同時生態系統服務可以自由流轉。當存在生態系統服務空間流轉時,隨著A、B所處空間位置的不同(見圖1)和生態系統服務流轉程度和影響范圍的不同,A的投入所帶來的額外的生態系統服務②可能對當代人群B產生不同的影響,即 A的行為具有外部性。由于生態系統服務維持或提高,B至少不會受損。所以,只存在B受益和不變兩種情況。
在A受損,B受益,H維持或提高的情況下,因A和B對生態系統服務的競爭性和非競爭性利用而區分為類型3和4。
類型3:A受損,B受益,H維持或提高,并假設B對生態系統服務的利用會減 少A所享用的生態系統服務價值,即A和B對生態系統服務的利用具有競爭性。則:①當A、B同區時(見圖1),B人群享用到的生態系統服務價值提高為ω人,由于B的利用而導 致的A的生態系統服務價值損失為ν人,利益相關方為A,B;②當生態系統服務擴展到B1 時(見圖1),B人群中只有B1人群享用到增加的生態系統服務價值ω人B1,A的生態 系統服務價值損失為ν人AB1,利益相關方為A,B1;③當生態系統服務流轉到A1和B1時(見圖1),B1人群享用的增加的生態系統服務價值為ω人A1B1,A1和A2人群損失 的生態系統服務價值分別圖1 A、B空間位置圖
Fig.1 Spatial positon of A and B為ν人A1B1和ν人A2B1,利益相關方為A1,B1;④當生態系 統服務擴展到A1和B時(見圖1),B人群享用的增加的生態系統服務價值為ω人A1B,A1和A2 人群的生態系統服務價值損失分別為ν人A1B和ν人A2B,利益 相關方為A1,B;⑤當生態系統服務擴展到A和B時(見圖1),B人群享用的增加的生態系統服務價值為ω人AB,A人群的生態系統服務價值損失為ν人AB,利 益相關方為A,B;⑥當生態系統服務跨區由A流轉到B時(見圖1),B人群享用的增加的生態系統服務價值為 ω人,A人群的生態系統服務價值損失為u人,利益相關方為A,B(見表1) 。理論上講,如果沒有受損者的投入,受益者就享用不到增加的生態系統服務價值。為使利益均衡,受益人群應依據其享用的額外增加的生態系統服務價值,受損人群依據其額外受損的成本和生態系統服務價值,由受損方對受益方實施補償。 流域上下游生態補償基本體現了類型3所述內容。流域上游植樹造林、保持水土、改善環境而投入成本,使流 表1 A和B對生態系統服務的利用具有競爭性
Tab.1 Competitiveness in utilization of ecological system service of A and B
相關方Stakeholders生態系統服務流轉及影響范圍
Transfer and influence range of ecological system serviceA B同區A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1價值增加B2價值增加ω人ω人B10ω人A1B10ω人A1Bω人ABω人A成本損失A1價值損失A2價值損失αν人αν人AB1ανA1B1νA2B1αν人A1Bν人A2Bαν人ABαu人
① 該額外的生態系統服務是人力和在人力作用下由自然力所產生的生態系統服務之和。 域生態系統服務得以改善和提高;流域下游享用到了上游投入所增加的生態系統服務。隨著生態系統服務的流轉和影響范圍的變化,上游可能產生生態系統服務價值的損失,下游應依據享用的額外的生態系統服務的價值對上游投入的成本和損失的價值實施補償。如閩江、九龍江流域上下游各設區市通過協商、簽訂協議等方式,以保護流域水環境、改善水質、保障生態需水量為考核要求,實施上下游生態補償機制。流域下游的福州、廈門、三明、南平、漳州、龍巖6市政府每年共出資4 000萬元,通過上下級財政結算上繳省財政,用于補償上游地區為保護水源、治理污染承擔的成本。
類型4:A受損,B受益,H維持或提高,并假設B對生態系統服務的利用不會 對A所享用的生態系統服務價值產生影響,即A和B對生態系統服務的利用具有非競爭性。則:①AB同區、A+B和A到B三種情況下,B人群享用的生態系統服務價值增加為ω人,A 人群沒有生態系統服務價值損失,利益相關方為A,B。②A+B1時,B1人群享用的生態系統服務價值增加為ω人AB1,B2人群沒有生態系統服務價值增加,A人群不產生價值損失,利益相關 方為A,B1。③A1+B1時,B1人群享用的生態系統服務價值增加為ω人A1B1, B2人群沒有生態系統服務價值增加,A1人群不產生價值損失,A2人群的價值損失為ν人A2B1,利益相關方為A1,B1。④A1+B時,B人群享用的生態系統服務價值增加為ω人,A 1人群不產生價值損失,A2人群的價值損失為ν人A2B,利益相關方為A1,B(見表2 )。與情景3同理,受益人群應依據其享用的額外增加的生態系統服務價值,對受損人群的成本和額外的生態系統服務價值損失實施補償。 我國三北及長江流域等重點防護林體系建設工程、京津風沙源治理工程、天然林保護工程、森林生態效益補償、自然保護區生態補償、退耕還林工程中的生態補償等基本體現了類型4的內容。特定人群A的投入使B受益,但B對生態系統服務的利用一般不會對A所享用的生態系統服務價值產生影響。
類型5:A受損,B不變,H維持或改善。即A的行為導致的額外的生態系統服 務提高對B沒有影響,生態系統服務得以維持和改善。這種情況可看作A為了生態系統服務的維持或改善而自覺約束自身的行為,并投資于生態環境系統,是A為了獲取良好的自然生態環境而對生態系統的自愿投資。
1.3 當代人對生態系統施加的不利影響未超過生態系統閾值,但生態系統服務在原有基礎上下降假定當代人群A從生態系統中獲取物質和能量,在人力和自然力的共同作用下,生態系統服務在原有的基礎上下降,但人類活動對生態系統的影響未超過生態系統閾值,生態系統可恢復。A因對生態系統服務的開發而受益δ。由于生態系統服務的公共物品屬性,A的開發造成的額外的生態系統服務①下降就可能對當代人群B產生影響,即A的行為具有外部性。降低的生態系統服務作用于當代人群B,使B至少不會直接受益。但是B可以通過與A的某種交易而間接受益。因而,B可能存在受益、受損和不變3種類型。A的行為導致的生態系統服務下降也會使A所享有的生態系統服務受損,但顯然其損失的生態系統服務價值不應得到補償。生態系統服務空間流轉對A和B的影響與類型3和4基本類似,在此不再分析生態系統服務空間流轉的影響。
類型6:B受益,H受損。A和B之間應存在著一定的交易,使雙方都受益,但 卻使H受損,利益相關方為A和B。假定B的受益為ζ。為了使H恢復,A和B必須分別依據 其獲利δ和ζ,支付一定的恢復費用,由A,B或委托他人實施生態系統服務恢復行為。
排污權交易制度可看作類型6的典型案例。A和B
表2 A和B對生態系統服務的利用具有非競爭性
Tab.2 Noncompetitiveness in utilization of ecologica l system service of A and B
相關方Stakeholders生態系統服務流轉及影響范圍
Transfer and influence range of ecological system serviceA,B同區A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1價值增加B2價值增加ω人ω人AB10ω人A1B10ω人ω人ω人成本損失ααααααAA1價值損失00A2價值損失00ν人A2B1ν人A2B0u人
首先通過購買等手段,向政府有關部門購得排污權,然后在總量控制的前提下,A和B可以就各自的排污權進行交易,使A,B皆獲利。但即使有總量控制,A,B依然排污,所以A和B依然共同損害了H。由于排污總量控制在生態系統閾值內,生態系統服務可逐步恢復。
類型7:B受損,H受損。由于A的行為,B和H皆受損,利益相關方為A和B。 為恢復生態系統服務并使A,B利益均衡,A應依據其獲利δ,自己投資或向他人支付一 定的費用,實施對H的恢復,通過生態系統服務的恢復彌補B因生態環境受損而造成的損失。
礦產資源開發過程中造成的生態環境問題及其恢復補償可看作為類型7的典型案例。1983年,云南省以昆陽磷礦為試點,對每噸礦石征收0.3元的資源費,用于采礦區植被恢復及其他生態破壞的恢復治理[4]。1989年,江蘇省制定并實施《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》,規定對集體礦山和個體采礦業開始征收礦產資源費和環境整治基金;1990年,福建省決定對國營、集體和個體煤礦征收“生態環境保護費”。1992年我國政府在《關于出席聯合國環境與發展大會的情況及有關對策》的報告中指出:按照資源有償使用的原則,要逐步開征資源利用補償費,并開展征收環境稅的研究。研究并試行把自然資源和環境納入國民經濟活動核算體系,使市場價格準確反映經濟活動造成的環境代價。1992年廣西自治區開始對鄉鎮集體礦山和個體采礦企業實行排污費征收制度;1993年國務院批準在晉陜蒙接壤地區的能源基地試行生態環境補償政策等[5]。1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》對礦山開發中的水土保持、土地復墾和環境保護做出了具體規定,要求不能履行水土保持、土地復墾和環境保護責任的采礦人,應向有關部門交納履行上述責任所需的費用,即礦山開發的押金制度[6]。
類型8:B不變,H受損。A獲利,并造成生態系統服務的下降,但由于危害 較小,不對B造成影響,利益相關方僅有A?？梢杂纱砉怖娴恼块T依據其獲利對A采取經濟性懲罰,如罰款,約束和規范A的行為,以可持續提供生態系統服務。
1.4 當代人類活動對生態系統的不利影響超過生態系統閾值,生態系統發生次生演替特定人群作用于生態系統的行為超過了生態系統閾值,導致生態系統的結構和功能的改變,不可能通過人力和自然力的共同作用而恢復,生態系統發生次生演替。可區分為不可更新資源開發活動和生態系統破壞行為兩種類型。
類型9:不可更新資源開發。對于不可更新資源(如礦產資源),A的開發 利用會導致B開發利用的機會減少;同時,由于不可更新資源的不可更新性,一旦開發,不能恢復,原生生態發生次生演替,因而對生態系統服務也存在損害。但限于人類現有生產力水平,對部分不可更新資源的開發又勢在必行?？梢允杖≠Y源礦區使用費或稀缺性資源租,亦即資源影子價格或資源凈價格,使資源品價格等于資源品邊際生產成本和資源影子價格;同時,隨著時間的推移,礦區使用費須以利率相同的比率增長,使任何時點的資源耗用獲利水平相同,亦即資源耗用的時間機會成本為零[7],以實現不可更新資源的可持續利用。
類型10:生態系統破壞行為。生態系統破壞行為會顯著改變生態系統的結 構和功能,是對生態系統的不可持續利用,屬于生態系統服務開發的嚴格禁止層面;或為維護生態系統服務的穩定或改善而應嚴格限制的行為。應該有強有力的剛性手段,如法律,對生態系統破壞行為進行約束。建國以來,我國在加強資源保護立法方面做了大量工作,已經制定了較為完整的資源環境保護法律法規,明確規定了對人類利用生態環境過程中違法行為實施行政法律懲罰。
隨著全球化進程的加快,當今人類活動已經遠遠超出了一國的范圍,與之伴隨的是日益嚴峻的全球生態環境問題,生態補償領域的國際合作也因之全面展開。主要表現為兩種方式:其一是跨國組織(如各類基金會)發起的生態補償實踐,主要是向特定國家的政府和社區提供資金和技術的援助,開展有利于生態系統結構和功能改善的活動;其二是世界各國通過共同簽署的國際協議而采取統一的行動,按照各國對全球生態系統的影響、發展水平、具體國情等確定各國所應承擔的份額,以保護、恢復、維持、改善和可持續利用全球生態系統。
2 生態補償的概念、標準及政府的作用
2.1 生態補償的概念
通過對上述人類活動對生態系統作用類型分析,解析出生態補償的基本屬性和基本概念:
2.1.1 不屬于生態補償的人類活動(1)未引起生態系統服務變化的人類活動。人類活動要能夠引起生態系統服務的變化A對生態系統服務的維持和保護也可看作為生態系統服務的變化。因為,如果沒有A的投入,生態系統服務就不會維持。,自然生態補償和對恒定性資源及非競爭性、非排他性生態環境的開發利用不屬于生態補償。
(2)破壞生態系統的行為。人類活動對生態系統的作用不能超過其閾值,即在人力和自然力的作用下,生態系統能夠恢復和改善,這種情況下才存在補償的可能。因而,超出生態系統閾值的生態環境破壞行為不屬于生態補償的范疇。
(3)不可更新資源開發利用。由于不可更新資源開發利用后不能恢復,因而不可更新資源的開發利用不屬于生態補償的范疇(但不可更新資源開發造成的受損生態環境的恢復、改善和保護屬于生態補償)。
(4)對具有非公共物品屬性的生態系統服務的開發利用。具有非公共物品屬性的生態系統服務按照供求關系所確定的價格進行交易,相關方利益均衡,不存在補償的問題。
2.1.2 生態補償的必要條件(1)生態補償的作用對象包括當代人和可更新的自然生態環境(包括可更新資源),二者缺一不可。生態補償通過調整人與人之間的關系達到可持續利用生態系統服務的目的。在人類作用于生態系統的某一過程中,只有對人的影響而沒有對生態環境的影響或僅有對生態環境的影響而沒有對人的影響,都不屬于生態補償的范疇。
(2)當代人類活動要具有外部性。生態補償的研究對象是具有公共物品或準公共物品屬性的生態系統服務,當代人群對生態系統的作用要通過對生態系統服務的變化對他人產生外部影響,即要具有外部性。
(3)生態補償要能夠使外部效應內部化。生態補償按照“受益者付費、受損者獲補”的原則,通過合理調整利益相關方的關系,實現外部效應內部化。其中,受損者獲補的依據為其受損的成本(直接成本、機會成本和發展成本)和生態系統服務價值之和;受益者付費的依據為其開發利用生態系統服務的獲利或其享用的由于受損者的外部經濟性所增加的額外的生態系統服務價值。
綜上所述,生態補償是調節相關方的利益關系,使保護、恢復、維持、改善和利用生態系統服務的行為外部效應內部化,以可持續提供生態系統服務的一種手段或制度安排。具體而言,生態補償是按照受益者付費、受損者得到補償的原則,受益者依據其開發利用生態系統服務的獲利或其享用的由于受損者的外部經濟性所額外增加的額外的生態系統服務價值向受損者支付費用,受損者依據其受損成本(直接成本、機會成本和發展成本)和受損的額外的生態系統服務價值獲得補償,使保護、恢復、維持、改善和利用生態系統服務的行為外部效應內部化,以可持續利用生態系統服務、促進代內和諧(人與人的和諧,人與自然的和諧)和代際公平的一種手段或制度安排。因而,上述類型3,4,6,7屬于生態補償的范疇,其余不是。
2.2 生態補償標準
理論上講,應分別計算受益者額外受益的生態系統服務價值、受損者承擔的成本和額外受損的生態系統服務價值,作為生態補償標準的依據。
2.2.1 額外受益或受損的生態系統服務價值以當代人群A的投入使生態系統服務維持或提高而導致B受益時,B額外受益的生態系統服務價值或由于B對生態系統服務的利用而使A額外減少的生態系統服務價值的計算過程為例,說明額外受益或受損的生態系統服務價值計算過程:
第一,區分存量價值與增量價值,計算當代人群A對生態系統服務的作用結果。假設生態系統服務原有的總價值為R,即價值存量為R,該部分價值在A投入之前 已經存在。當代人群A的成本投入α使生態系統服務維持或提高,假設維持或提高的價值為μ,則A投入后的生態系統服務總價值Q為存量價值與增量價值之和,即Q=R+μ。計算A的 投入對生態系統服務的作用應首先從Q中將A投入之前已經存在的存量價值R剔 除,只計算由于A的投入而產生的增量價值μ。
第二,區分自然資本與人造資本,計算增量生態系統服務價值μ作用于B的總數額 (或由于B對生態系統服務的利用減少的生態系統服務作用于A的總數額)。增量價值μ 由兩部分組成,其一為A向生態系統輸入的物質和能量與生態系統相結合所形成的人造資本 的價值u人;其二為生態系統在外界干擾下通過自我調節和維持能力而形成的自然資本的價值μ自,即μ是人力和自然力綜合作用的結果,μ=u人+μ自。計算增量生態系統服務價值μ作用于B的總數額應將μ自剔除,僅計算u人。如某地原有的生態系統 服務價值為R,當A投入成本α植樹造林后,森林使該地增加的生態系統服務價值為μ。μ中不僅凝結 了u人(人類勞動)的價值,而且凝結了光、熱、水、土等生態系統對該森林所提供的價值μ自。即只有u人可以歸功于α,而μ自應歸功于自然生態系統(當然,如果沒有α的投入,就不會有μ的產出,可將人類α的投入看作μ產出的前提條件)。同理,假設B 對生態系統服務的利用會使生態系統服務減少,減少的生態系統服務價值為ν,ν=ν人+ ν自,其中ν人是因B的利用而減少的生態系統服務價值,ν自是 由于B的利用引起自然生態系統的調整而減少的生態系統服務價值。計算由于B對生態系統服務的利用減少的生態系統服務作用于A的總數額應將ν自剔除,僅計算ν人。
第三,區分外部性價值與非外部性價值,計算B受益的價值或A受損的價值。上述u 人同樣由兩部分組成,其一為A的投入使B額外受益的價值或A的投入能夠產生外部性 的價值ω外,稱為外部性價值;其二為B沒有享用的價值或A的投入對B沒有產生外部性的價值 ω非外,μ人=ω外+ω非外。因而,計算B受益的價值應僅計 算ω外,不應將B原來享有的生態系統服務價值和ω非外計算在內。同理,ν人也由兩部分組成,其一為A額外減少的生態系 統服務價值或B的行為對A具有外部性的價值為Y外;其二為A原本沒有享 用的價值或B的行為對A沒有產生外部性的價值為Y非外,ν人=Y外+Y非外。因而,計算A受損的價值應僅計算Y外,不 應將A原來享有的生態系統服務價值和Y非外計算在內。
綜上所述,計算B額外受益或A額外受損的生態系統服務價值,應首先從變化后總的生態系統服務價值中剝離出增量價值,然后從增量價值中區分出人造資本的價值,最后從人造資本的價值中提取外部性價值。外部性價值才是真實的B額外受益或A額外受損的生態系統服務價值。
生態系統服務價值評估過程中,原本計算R的難度就非常大,再區分μ、u人或ν 人、ω外或Y外的難度可想而知。由于存在上述難點,A的投入所導致的B享用的 增加的生態系統服務價值量的計算往往非常困難,不同類型、不同計算方法的生態系統服務價值差異極大,計算結果可信度不高,生態系統服務價值評估方法和手段亟待改進。
2.2.2 受損成本受損成本一般包括直接成本、機會成本和發展成本。直接成本包括直接投入和直接損失。直接投入是為保護、恢復、維持和改善生態系統服務而投入的人力、物力和財力。直接損失是為糾正生態系統服務利用外部性或實現生態系統服務交易時給當地造成的損失。機會成本則是由資源選擇不同用途而產生的。機會成本是各國生態補償主要考慮的因素。發展成本主要是為保護、恢復、維持和改善生態系統服務、放棄部分發展權而導致的損失,也可能是個人因保護、恢復、維持和改善生態系統服務而犧牲的發展機會[2,8]。直接成本通過對生態系統作用過程中投入的人力、物力、財力等衡量,尚可計算;而機會成本和發展成本是未發生的,更由于社會經濟環境及市場的復雜性和不確定性而難以計算。
實踐中,受益、受損的影響因素、利益界定和成本與價值的計算極其復雜。第一,受益者和受損者地域邊界界定的高成本。一方面由于部分生態系統服務具有全球效應或大的區域效應,其服務范圍往往遠遠超出提供服務的生態系統所在的地域范圍,如溫室氣體減排,森林生態效益等,從而無法確定真實的生態系統服務的受益者和受損者的地域范圍;另一方面,生態系統服務具有流動性,如生態系統所提供的食物、原材料等的流動,使生態系統服務的受益者和受損者的地域范圍也隨之變動。上述兩方面都導致了受益者和受損者地域邊界界定成本極高。第二,社會、經濟、文化、倫理道德等因素的影響。不同地區、不同時間,不同人群所處自然、經濟、社會、文化環境會有很大的不同,風俗習慣、價值觀、社會文化網絡等對于特定的生態補償實踐中受益、受損的界定會出現較大的差異,導致了受益、受損界定的復雜性。基于上述原因,實踐中,往往通過利益相關方的談判確定生態補償標準[2]。因而,相關方的談判能力對補償標準的制定至關重要。
2.3 政府的作用
人類活動作用于生態系統類型分析中經常需要政府的介入,世界各國的生態補償實踐中,也不時閃現政府的影子。生態補償中,政府究竟扮演了什么樣的角色?
2.3.1 生態補償中政府介入的領域及作用(1)制定規則。政府的重要職能之一是制定各項社會經濟活動規則,對社會經濟運行做出宏觀的規劃、指導和調控。我國各級政府為了保護和建設生態環境,制定了一系列規則,其中與生態補償相關的有:2000年國務院頒布的《生態環境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發建設的重要政策文件明確提出要建立我國的生態保護補償機制。其中《生態環境保護綱要》指出:“堅持誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰使用誰付費制度。要明確生態環境保護的權、責、利,充分運用法律、經濟、行政和技術手段保護生態環境?！?004年,十六屆三中全會提出了科學發展觀,強調人與自然的和諧發展。十六屆五中全會發表的關于“十一五”規劃的公報中明確提出“按照誰開發誰保護,誰受益誰補償,加快建立生態補償機制”的要求。2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出,“我國推行有利于環境保護的經濟政策……要完善生態補償政策,盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素,國家和地方可分別開展生態補償試點。”2005年6月在中央民族工作會議上也提出了生態補償問題,當時主要是解決老少邊窮地區,特別是少數民族地區發展與保護的關系問題。2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件都明確提出,要盡快建立生態補償機制;《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《礦產資源法》等相關法律;《退耕還林條例》、《礦產資源補償費征收管理規定》、《關于開展生態補償試點工作的指導意見》、《生態環境保護綱要》、排污收費制度、排污權交易制度、水權交易制度、《浙江省生態建設財政激勵機制暫行辦法》、《浙江省礦產資源管理條例》、《浙江省礦山自然生態環境保護與治理規劃》、《浙江省關于進一步完善生態補償機制的若干意見》、《廣東省環境保護規劃》、《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》、《農村沼氣建設國債項目管理辦法(試行)》、《小型農田水利和水土保持補助費管理規定》、《黃河水權轉換管理實施辦法(試行)》、《黃河可供水量分配方案》、《黃河可供水量年度及干流水量調度方案》、《黃河水量調度管理辦法》等與生態補償直接或間接相關的條例、規定、意見、辦法、制度、方案及生態補償相關經濟合作政策等。世界各國的生態補償實踐都是在政府規則框架下展開的,隨著實踐的不斷深入,新的問題、新的現象不斷涌現,新的規則和制度也就不斷出現,以適應實踐發展的需求。
(2)組織實施。我國中央政府組織實施的重大生態環境建設工程,如退耕還林(草)工程、天然林保護工程、三北及長江流域等重點防護林體系建設工程、京津風沙源治理工程等。各級地方政府積極推動生態補償,如北京、浙江、江蘇、廣東、江西、內蒙古、寧夏、新疆等省、市、自治區的森林生態效益補償、流域生態補償、礦產資源開發補償、水權和排污權交易等生態補償相關實踐。各級地方政府還積極參與生態補償利益相關方談判和費用支付,如流域上下游補償中地方政府的財政轉移支付等。
(3)財政支持。①財政轉移支付。如以中央財政轉移支付的方式實施的退耕還林、天然林保護、退牧還草、三北及長江流域等重點防護林體系建設、京津風沙源治理等大型生態工程建設中的生態補償。地方政府組織的流域上下游財政轉移支付等。②建立專項基金。如中央財政森林生態效益補償基金,各省、市、自治區的森林生態效益補償基金等。③實行稅收優惠。④支持生態補償和生態系統服務價值評估等的科學研究等。
(4)國際合作。如參與生態補償領域國際談判與合作,接受國際組織捐贈等。
政府的介入顯著提高了生態補償的運行效率,降低了交易成本,保障了公平,促進了和諧,政府的監督執行也有力地杜絕了利益相關方部分漁利行為。
2.3.2 政府是否是利益相關方雖然生態補償實踐中政府發揮了極其重要的作用,但政府不是生態補償的利益相關方。因為生態補償中,政府的作用表現在上述制定規則、組織實施、財政支持、國際合作和監督執行等領域,但政府既非生態補償受益者,也非受損者。財政轉移支付和專項基金屬于政府的費用支付,表面上政府受損了。但是深入考察政府資金來源可知,政府(包括中央政府)的資金來源于當代人(后代人缺位,自然不能付費)社會經濟活動中的各項稅費收入,即政府的財政資金來源于當代人,包括生態補償范疇內的受益者和受損者,也包括生態補償范疇之外的其他人。政府集中全民(中央政府)或區域內相關人群(地方政府)不同來源的資金,進行必要的、高效率的生態補償投入,使一國(中央政府的作用)或區域(地方政府的作用)的生態系統服務得以保護、恢復、維持和改善,使全民(中央政府)或區域內相關人群(地方政府)享受到更優良的生態系統服務。即當代人的稅費上繳通過政府又投資給了納稅人或繳費人,政府相當于生態補償中利益相關方的人。但生態補償實踐中,政府的高效、公平卻發揮了生態補償效益倍增器的作用,促進了生態補償高質量、高效率地實施。
如退耕還林工程明顯改善了生態環境,受益者是全區域乃至全國的當代人,受損者是參與退耕還林的農民。中央政府補償資金來源于全體受益者因受損者對生態系統服務的投入受益而增加的產出,將上述補償資金補償給受損者,在此過程中,中央政府既未受益、也未受損,但卻發揮了中央政府高效、公平和生態補償效益倍增器的作用。地方政府是工程執行機構,沒有從中受益;至于地方政府因退耕財政收入受損問題,應屬于國家實施退耕還林工程這一重大的戰略舉措的實施成本或運行成本,或者說地方政府退耕還林中的財政收入受損是由于中央政府的戰略決策而導致的。事實上,中央政府已經就此對地方政府實施了補償。實施退耕還林的縣,其農業稅收入減收部分,由中央財政以轉移支付的方式給予適當補助國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見(2002年)。。再比如,流域下游的地方政府通過橫向轉移支付向上游政府支付費用,表面上看,流域下游地方政府損失了大筆的財政收入。但事實上,流域上下游生態補償中,下游受益者是流域的個人、企業和組織,地方政府僅僅是他們的人,所支付的費用應來源于上述個人、企業和組織因享用生態系統服務而增加產出的稅收等(如沒有相關生態系統服務,可能就沒有這部分財政收入)。因此,下游地方政府不存在受損問題;同樣,上游地方政府接受的下游的補償也應該全部發放到上游因維護和改善生態系統服務而受損的群體手中,上游地方政府也僅僅是該過程的執行機構而非利益相關方。礦產資源開發補償中,各級政府將來自于礦產資源開發受益者的各類資源稅費投資于因礦產資源開發而受損的生態環境的恢復和改善,彌補了受損者的生態系統服務價值損失。森林生態效益補償中,各級政府將來自享用森林生態效益而受益者的資金,補償給因經營生態林而受損的人群,以激勵其改善生態系統服務的行為。等等。
綜上所述,中央政府和各級地方政府都不是生態補償的利益相關方。有時各級地方政府屬于中央生態補償決策的具體執行機構,中央政府應激勵地方政府,以充分發揮其在生態補償實踐中的作用;并應調動各方力量,如受益者、受損者、非政府組織等監督地方政府,避免其尋租行為[2]?？傊?政府站在利益相關方之外,有利于更好地發揮其在生態補償中的職能,促進生態補償高質量、高效率地實施。
3 簡短的結論
通過人類活動對生態系統作用類型分析,首先將人類活動作用于生態系統過程中不屬于生態補償的4類活動界定在生態補償邊界之外,即未引起生態系統服務變化的人類活動、生態系統破壞行為、不可更新資源開發利用及對具有非公共物品屬性的生態系統服務的開發利用不屬于生態補償的范疇。然后通過歸納生態補償所應具備的必要條件,在剩余的人類 作用于生態系統的活動中,篩選出具備條件的可能屬于生態補償的人類活動,即當代人群作用于生態系統的某類活動要能對當代其他人群和可更新的自然生態環境(包括可更新資源)共同產生影響,當代人類活動一定要具有外部性,生態補償通過調節相關方的利益關系,要能夠使該外部效應內部化。在上述基礎上,得出生態補償的基本概念,認為生態補償是調節相關方的利益關系,使保護、恢復、維持、改善和利用生態系統服務的行為外部效應內部化,以可持續利用生態系統服務的一種手段或制度安排。
補償標準的確定是生態補償實踐中的核心問題之一。理論上,受損者獲補的依據為其額外受損的成本和生態系統服務價值之和;受益者付費的依據為其開發利用生態系統服務的獲利或其享用的由于受損者的外部經濟性所增加的額外的生態系統服務價值。其中,額外受益或受損的生態系統服務價值的計算要區分存量價值和增量價值、自然資本與人造資本、外部性價值與非外部性價值。受損成本包括直接成本、機會成本和發展成本。但由于受益者和受損者地域邊界界定的高成本、受損成本計算的復雜性、生態系統服務價值評估的高難度和社會、經濟、文化、倫理道德等因素的影響,實踐中往往通過利益相關方的談判確定最終的補償標準。
政府的介入顯著提高了生態補償的運行效率,降低了交易成本,保障了公平和諧,政府的監督執行也有力地杜絕了利益相關方部分漁利行為。通過對政府的作用和政府生態補償資金來源的分析,認為政府不是生態補償的利益相關方。政府站在利益相關方之外,有利于更好地發揮政府在生態補償中的職能,促進生態補償高質量、高效率地實施。
致謝:感謝中國21世紀議程管理中心周海林研究員、劉榮霞博士、中國社會科學院農村發展研究所譚秋成研究員、中國科學院地理科學與資源研究所謝高地研究員、中國社會科學院工業經濟研究所張其仔研究員、北京師范大學毛顯強教授對論文初稿提出了寶貴的修改意見。
參考文獻(References)[1]閔慶文,甄霖,楊光梅.自然保護區生態補償研究與實踐進展[J].生態與農村環境學報,2007,23(1):81-84.[Min Qingwen, Zhen Lin, Yang Guangmei. Progress of Researches and Practices of Ecological Compensation of Natural Reserves [J]. Journal of Ecology and Rural Environment,2007,23(1):81-84.]
[2]中國21世紀議程管理中心.生態補償原理與應用[M].北京:社會科學文獻出版社,2009:60.[The Administrative Center for China’s Agenda 21. The Theory and Application of EcoCompensation [M]. Beijing: Social Sciences Academic Press (China), 2009:60.]
[3]《環境科學大辭典》編委會.環境科學大辭典[M].北京:中國環境科學出版社,1991: 326.[Editorial Committee for Thesaurus of Environmental Science. Thesaurus of Environmental Science[M]. Beijing: Chinese Environmental Science Press, 1991:326.]
[4]莊國泰,高鵬,王學軍. 中國生態環境補償費的理論與實踐[J].中國環境科學,1995,15(6):413-418. [Zhuang Guotai, Gao Peng, Wang Xuejun. Theory and Practice of the Levy on Ecological Environmental Compensation in China [J]. China Environmental Science, 1995,15(6):413-418.]
[5]孫新章,謝高地,張其仔等. 中國生態補償的實踐及其政策取向[J].資源科學,2006,28(4):25-30. [Sun Xinzhang, Xie Gaodi, Zhang Qizi, et al. Ecological Compensation Practice and Policy Orientation in China[J]. Resources Science, 2006,28(4):25-30.]
[6]中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M]. 北京:科學出版社,2007. [Task Force on EcoCompensation Mechanisms and Policies, CCICED. EcoCompensation Mechanisms and Policies in China [M]. Beijing: Science Press, 2007.]
[7]《中國資源科學百科全書》編輯委員會編著. 中國資源科學百科全書[M]. 北京:中國大百科全書出版社,2000:136. [Editorial Committee for China Encyclopedia of R esources Science. China Encyclopedia of Resources Science [M]. Beijing: Encyclopedia of China Publishing House, 2000:136.]
[8]譚秋成.關于生態補償標準和機制[J]. 中國人口•資源與環境,2009,19(6):1-6. [Tan Qiucheng. Ecocompensation Standard and Mechanism[M]. China Population Resources and Environment,2009,19(6):1-6.]
[9]Roland B A de Groot, Leon M. Hermans. Broadening the Picture: Negotiating P ayment Schemes for Waterrelated Environmental Services in the Netherlands [J ]. Ecological Economics, 2009,(68):2760-2767.
[10]M Quintero, S Wunder, R D Estrada. For Services Rendered? Modeling H ydrology and Livelihoods in Andean Payments for Environmental Services Schemes[J]. Forest Ecology and Management, 2009,(258):1871-1880.
[11]Annika Hft, Jürgen Müller, Brbel Gerowitt. Vegetation Indicators f orGrazing Activities on Grassland to be Implemented in Outcomeoriented Agrien vironmental Payment Schemes in NorthEast Germany [J]. Ecological Indicators,2010(10):719-726.
[12]D N Barton, D P Faith, G M Rusch,et al. Paniagua, M. Castro. EnvironmentalService Payments: Evaluating Biodiversity Conservation Tradeoffs and Costef ficiency in the Osa Conservation Area, Costa Rica [J]. Journal of Environmenta l Management, 2009(90):901-911.
[13]Szvetlana Acs, Nick Hanley, Martin Dallimer, et al. Armsworth. The Effectof Decoupling on Marginal Agricultural Systems: Implications for Farm Incomes, L and Use and Upland Ecology [J].Land Use Policy, 2010,(27):550-563.
[14]Jaboury Ghazoul, Claude Garcia, C G Kushalappa. Landscape Label ing: A Conc ept for Nextgeneration Payment for Ecosystem Service Schemes [J]. Forest Eco logy and Management, 2009,(258): 1889-1895.
[15]J CalvoAlvarado, B McLennan, A SánchezAzofeifa, T Garvin. Defores tatio n and Forest Restoration in Guanacaste, Costa Rica: Putting Conservation Policie s in Context [J]. Forest Ecology and Management, 2009,(258):931-940.
[16]Astrid Zabel, Brian Roe. Optimal Design of Proconservation Incentives [ J]. Ecological Economics, 2009,(69): 126-134.
[17]B Kelsey Jack. Upstreamdownstream Transactions and Watershed Externa liti es : Experimental Evidence from Kenya [J]. Ecological Economics, 2009,(68): 18 13-1824.
[18]Suzanne Elizabeth Vedel, Bo Jellesmark Thorsen, Jette Bredahl. Jacobse n. F irstmovers, Nonmovers, and Social Gains from Subsidising Entry in Markets fo r Naturebased Recreational Goods [J]. Ecological Economics, 2009,(68):2363-2 371.
[19]Jacques Pollini. Agroforestry and the Search for Alternatives to Slashan dbum Cultivation: From Technological Optimism to a Political Economy of Defore station[J]. Agriculture, Ecosystems and Environment, 2009, (133): 48-60.
[20]Rhona F Barr, Susana Mourato. Investigating the Potential for Marine Resou rce Protection Through Environmental Service Markets: An Exploratory Study fromLa Paz, Mexico [J]. Ocean & Management, 2009,(52):568-577.
[21]Benjamin Blom, Terry Sunderland, Daniel Murdiyarso. Getting REDD to Work L ocally: Lessons Learned from Integrated Conservation and Development Projects [ J]. Environmental Science & Policy, 2010,(13):164-172.
[22]Lorena Ashworth, Mauricio Quesada, Alejandro Casas, et al. Pollinatordep endent Food Production in Mexico [J]. Biological Conservation, 2009,(142): 105 0-1057.
Concept and Standard of Ecological Compensation, and Role of Government:
Based on Types of the Roles of Human Activities to Ecological SystemWANG Xingjie1,2 ZHANG Qianzhi3 LIU Xiaowen1 WEN Wujun1
(1. Research Center for Sustainable Development of Shandong Province, Jinan Shandong 250014, China;
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS,Beijing 100101, China;
3.Land Expropriation and House Demolition Center of Hightech D evelopment Zone of Jinan City, Jinnan Shandong 250101, China)
采礦土地征收補償標準范文6
關鍵詞：國土資源； 管理；問題研究
Abstract: Land and resources play an important role in the survival and development of a country, to soil resources is a country and its people for the survival of the material foundation, it is a substance composed of natural resources and social economic resources. Therefore, the land and resources management are essential nature. Scientific analysis and research of the land and resources management strategy, helps to promote the healthy development of the national economy.
Key words: land resources; management; problem research
中圖分類號：P285.2+39 文獻標識碼： 文章編號:
我國地大物博，擁有豐富的天然資源寶藏與天獨厚的自然環境，所以引起了國土資源占有、利用、管理等問題的出現，本文從基層國土資源現狀進行分析，剖析當前管理基層國土資源所面臨的問題，并根據個人經驗提出解決的對策。
1國土資源管理基本內容
所謂土地管理是國家根據統治階級的意志，用來維護土地所有制，調整土地關系，合理組織土地利用，以及貫徹執行國家在土地開發、利用、保護等方面的決策而采取的行政、經濟、法律和工程技術的綜合性措施。土地管理內容十分廣泛，包括基礎管理、土地利用管理、土地經濟管理、土地法制管理四個方面的內容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任務是通過土地利用總體規劃和土地利用計劃，實行對土地利用的宏觀控制，通過非農業建設用地的指令性計劃管理實現對占用耕地的微觀控制等一系列措施，達到合理組織土地利用的目的。土地利用管理是實現“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一國策的保證。
2國土資源管理現狀中存在的問題分析
2．1保護觀念的落后
保護觀念落后，主要體現在土地資源審批和土地應用兩個方面。就目前我國基層國土資源管理部門來說，由于缺乏相關國土資源保護意識，使得國土資源管理部門常出現亂審批現象，即不顧國家相關法律要求以及方針政策，通過對企業及個人用地進行隨意審批，以從中謀取私人利益，造成了土地不合理利用的問題出現。由于部分國土資源管理部門領導獨攬審批大權，常常借職位便利，以招商引資為借口，隨意滿足企業土地使用要求，影響了市場正常秩序，帶來較為嚴重的影響。我國相關法律規章制度中，對征收征用土地的審核和審批都有著非常嚴格的制度要求，且要求較多，周期較長，但相當部分管理單位由于急功近利，往往簡化審批流程，使得我國基層國土資源管理工作帶來非常大的影響。
2.2 基層國土資源管理部門執法力度不強
對于違法濫用土地資源的問題，基層國土資源管理部門應該予以制止和懲處，以杜絕相關問題的發生。但是，就目前我國基層國土資源管理部門來說，這一方面的工作做的遠遠不夠，執法力度不足所帶來的最終后果，將是違法濫用行為的屢禁不止，國土資源的大量流失。領導干部、，基層國土資源管理人員法律意識淡薄、個人能力素質較差等問題，都是導致基層國土資源管理部門執法力度不夠的重要原因。
2.3 國土資源市場化發展程度不夠
規范國土資源審批流程，實現國土資源市場化發展，是提升國土資源利用率的重要手段。但是，就目前我國基層國土資源管理來說，對國土資源市場化發展所做工作還遠遠不夠，相當一部分國土資源使用權的轉讓都是以協議形式進行，這樣顯然不符合我國現代社會的發展需求，對企業之間造成了嚴重的不公平競爭，導致市場怨聲不斷，對企業發展帶來嚴重影響。同時，由于目前土地開發周期較長，相對的資金投入較大，使得土地收購儲備相當困難，也造成了國土資源應用企業的范圍狹窄，造成了壟斷性的國土資源開發。
2.4 征地補償措施的不完善
為實現國家經濟效益的增長，促進我國經濟社會的快速發展，國土資源管理部門往往會實施土地征收征用政策，以滿足相關建設需求。但是，在土地征收征用工作實際開展過程中，由于各地補償標準不同，導致了當地群眾對征地補償費用存在非常大的不滿，認為是相關部門從中作祟，導致補償費用的降低，從而使得土地征收征用工作開展較為困難，造成極為嚴重的負面影響。征地補償措施需要進一步完善，才能夠確保相關工作的順利開展。
3 改善國土資源管理問題的主要措施
3.1 建立健全國土資源管理制度。
依法查處國土資源違法案件，切實加強黨風廉政建設，強化從源頭上預防和治理腐敗。一是建立內部會審、集體決策等制度。對土地審批、采礦權登記等重大許可事項及涉及人民群眾切身利益的土地征收供應、耕地開發管理等重大決策，實行有關科室集體會審、領導班子科學決策，有效地防止各種行為發生，保證重大決策的民主性和科學性。二是進一步完善執法責任和考核追究制度。與各鄉鎮簽訂國土資源管理責任書，把全縣基本農田保護、耕地開發整理、國土資源執法監察列入政府和各級干部的政績考核范圍，增強各級各部門加強國土資源管理的主動性。三是多方盤活存量土地，提高土地利用率。對過去供應的土地，應加大檢查的力度，隨時掌握其利用情況，對閑置和空閑的存量土地，政府通過公開收購、儲備、拍賣得以盤活，使政府收益逐年增加。
3.2 進一步創新制度，不斷增強服務和保障能力。
當前我國正處在經濟轉軌時期，國土資源部門作為直接參與宏觀調控的重要職能部門，應按照優質、高效、便民的原則，不斷改進服務方式，提升服務水平，努力在強化措施，保護資源的同時，通過完善制度，優化程序，最大限度的體現其服務職能。建議土地預審制度進行調整，土地報批制度進行改革?？紤]到有些地方政府一方面財政困難，另一方面發展用地要求迫切，建議稅（費）可在供地后再由地方政府上解，這樣做既有利于提高國土部門的辦事效率，也有利于提高國土部門保障和促進科學發展的能力，同時還有利于提升國土部門的形象。
3.3 注重加強地質方面的工作。
地勘單位屬地化，公益性和商業性地質工作分開運行，資源約束增加，礦業景氣周期到來，社會投資超過政府投資，加強地質工作決定的出臺，構成了當前地質工作的宏觀背景；地勘單位企業化進程一波三折，中央和地方、公益性和商業性地質工作分工不明，對礦業權的爭奪日趨激烈，以及由此引發資料的秘而不宣、礦地的圈而不探、基金的有而不用，成為當前地勘行業經濟運行的真實寫照。建議把強化行業管理作為地質工作管理的抓手，更多地從準入門檻和技術標準入手，促進地勘單位的改革和發展；強化公共服務職能，克服掌控資源、追求利益的沖動，把職責重點回歸到公共管理和為國家的資源戰略利益服務上來；要體諒地勘單位的困難，減少政策傷害，進一步落實關于加強地質工作的各項目標任務。
3.4 促進建設用地集約利用。
要挖潛盤活存量城市用地，首先，應結合正在進行的城鎮地籍調查，摸清城區建設用地家底，建立存量土地信息庫，將所有建設用地權屬、所處位置、利用狀況、適宜功能登記。。其次，根據城市規劃、工業區域規劃將閑置、低效利用土地有計劃、有步驟地投入土地市場。再次，利用經濟手段，促進城區土地集約利用。
3.5 提高國土資源管理人員素質。
首先，加強業務培訓和學習，提高業務水平和依法行政能力。其次，培養和樹立正確的“權力觀”。土地管理部門是國家的行政機關，行政機關及其工作人員應切實轉變行政觀念，摒棄過去那種管人即治人的官僚政治思想，樹立“服務行政”的理念。
