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司法改革考試方案范文1
【關鍵詞】日本司法考試改革
上世紀末進行的日本戰后第三次司法改革以司法改革審議會提出《日本司法改革審議會意見書――支撐21世紀日本的司法制度》的報告為標志。報告中對此次司法改革的任務列出了三條，其中第二條即擴充法曹（日本稱法官、檢察官、律師為法曹三者）規模是本次改革的重點內容之一。司法考試制度的改革是擴大法曹規模的中心環節，也是選拔精英法律人才的關鍵，決定了國家法律人才整體素質的高低。
日本司法考試制度的淵源
日本當代的司法考試制度發端于明治維新以來的法制近代化過程。經歷了二戰前制度草創形成期、二戰以后司法制度的確立期，經逐步發展最后形成了當代日本司法考試制度的基本模式。
二戰前日本司法考試制度的形成。明治維新后，日本建立近代司法制度，實現了法制近代化。在近代司法制度形成過程中，日本首先將分散的司法權收歸中央，并改變了行政權和司法權不分的權力結構，建立獨立的法院體系，制定司法程序法，培養了專業的司法人員，在此制度背景之下，日本近代司法考試制度逐漸形成。
1872年，日本司法省制定了近代第一部統一規定法院制度的《司法職務定法》，形成了近代日本法官、檢察官、律師法律職業的雛形。1876年司法省公布《代言人規則》，由于限定了代言人的資格條件和考核標準，日本建立了近代歷史上第一個法律職業考核制度。1893年又制定了《律師法》，將律師資格限定為通過律師考試的男子。從此，日本律師職業考試制度被正式確立下來。①可見，二戰前的司法考試制度是為二元法律職業制度服務，是在法律職業內部分層的結構中建立起來的。
1886年，日本制定《文官考試試補及見習規則》，根據這個規則，法官和檢察官統稱為司法官，屬于文官一種，原則上擔任高等文官要在文官考試合格的基礎上進行實習方可任職。至此，日本近代歷史上開始正式確立了法官、檢察官的考試錄用制度。
二戰后日本司法考試制度的確立。二戰后日本新憲法確立了立法、行政、司法三權分立的政治制度，并強化了司法權的獨立地位。根據新憲法的精神，有關司法組織的一系列法律相繼公布，在這些法律的規定下，法院不再是日本天皇絕對權力的工具，完全從行政權力中獨立出來，檢察廳也從過去法院中分離出來。經過民主化改造的司法制度要求建立獨立的法律職業家隊伍，建立完善的法官身份保障制度。1949年5月，日本國會批準了法務省提出的法律案，公布實施了《司法考試法》。1956年在第二次考試中的筆試中除了論文式考題以外，又增加了短答式試題。1958年國會對司法考試法進行修改，除了增加短答式考試階段外，還擴大了選擇科目范圍。二戰后日本司法考試制度通過上述改革，改變了過去法曹選拔培訓雙重標準，建立了經過改造后的、統一的一元司法考試制度和法律職業共同體。
二戰以前日本政府一直重視對法官、檢察官的培養，在法官、檢察官以及律師二元司法考試結構下，律師資格考試比較容易，律師職業又一直被置于司法大臣和檢察官的監督之下。②二戰前司法考試制度結構構筑動因不是為了形成共同體的意識，而是為了實現國家近代化政策。二戰后日本建立了通過統一司法考試和對司法考試合格者進行統一國家培訓的法律職業共同體，消除了二元的結構，確保了司法的一體性。
日本舊司法考試制度的特點
二戰后建立的司法考試制度經歷了數次修改，到了60年代才基本穩定下來。80年代末，司法考試制度基本達到選任高素質法曹標準的目的。就其實施現狀而言，具有以下的特點。
首先，司法考試由專門的司法考試管理委員會負責管理和實施。該委員會由法務省的法務次官、最高法院事務總長以及由律師聯合會推薦并得到法務大臣任命的三名律師組成，主要任務是代表法曹三方對司法考試進行宏觀管理，決定有關司法考試的重大決策，制定司法考試規則。
其次，考試覆蓋科目多、難度大、周期長。司法考試包括兩次考試，第一次考試是對考生基本教育水平的檢驗，具有大學本科畢業文憑的考生可以免除第一次的考試。第二次考試的內容主要是法律科目，這是司法考試的重點所在。最后一關是口試，由司法考試考查委員主持，內容主要圍繞論文式考試中涉及的7個科目展開?？荚嚨闹芷诒容^長，通常第一次考試的報名時間從考試年度的前一年末就開始。經過一年的考試，只有在最后的口試中過關的人才最終取得進入司法研修所研修的資格，經過這樣一系列的層層篩選，司法考試制度選擇出一個經得住考驗的預備法律職業家隊伍。③
再次，日本司法考試報名人數多，通過率卻極低。1970年以后到90年代，每年報名參加司法考試的人員達到了2萬人以上，但是錄取人數限制在500人左右，那么最終的合格率一般都在2%左右。
最后，考題的形式多、涉及的內容全面。從考題的形式來看，可以分為口試和筆試。筆試又分為側重于考察考生基本知識和反應能力的短答式考試和側重于考察考生邏輯思維能力及對案例熟悉程度的論文式考試。
日本司法考試制度在選拔精英法曹方面起到了很大的作用，形成了對司法具有統一的理解、具有相同素質的法律職業共同體隊伍。但是，由于司法考試過度限制合格人數，從而導致了一系列的問題，如考試過度偏重于“法律技術者”的選拔；錄取數量少，導致優秀人才的流失；考試使法學教育偏離正常的軌道。隨著司法考試的發展，技能化傾向日漸突出。與之相應，出現了許多針對司法考試面向考生開設的補習學校。
日本司法考試制度的改革
針對上述司法考試的弊端，改革司法考試制度被提到議事日程。1991年4月，根據法曹三者達成的合意，國會通過了《部分修改司法考試法的法律》，并于1992年1月1日開始實施。修改的主要內容包括：取消原來論文式考試中非法律選擇科目，將七個考試科目減少為六個。特別是附帶決議中提到：為了便于國民獲得法律服務，要確保適當的法曹人數和保證其質量；應該由“法曹養成制度改革協議會”進行改善司法考試、法曹培訓制度的協商；對于法曹選拔培訓制度與大學教育制度的關系以及司法研修所的應有狀態等問題，要在大學有關人員和法曹三者的協作下進行探討。1995年改革協議會中設置了“法曹人數問題研究小組”和“司法考試制度研究小委員會”兩個專門的委員會，并提出了中期報告。1997年法曹三者協議會在接受中期報告的基礎上，對司法考試制度與法曹培養的根本性改革問題進行了協商，達成了“關于司法考試制度與法曹養成制度的合意”。根據這一合意，法務省于1998年向國會提交了“關于部分修改司法考試法以及法院構成法的法案”，并獲得了通過。同時，《法院法》也作了修改，將研修的期間縮短為一年半。
為了實現法曹人數擴大的目標，充分發揮高等院校法學教育的優勢，如何形成包括法學教育在內的立體法曹選拔、培訓制度成為司法改革的重要議題。為此，法科大學院的構想成為應運而生的法學教育制度。為適應法科大學院的設立及教育體制的轉換，司法考試制度也必須作相應調整?？荚嚨膬热菀⒆阌诜拼髮W院的教育內容，不受原有科目的限制，通過報考者對多種多樣復雜案例的解決方法、預防糾紛的方式、制定解決問題計劃等的論述，判斷其是否具備了開展法曹業務活動所需的知識、思考能力、分析能力和表達能力等。
日本司法考試制度改革后面臨的課題
如前所述，由于僅僅依靠現行司法考試制度無法選拔出適應社會需要的優秀法律職業者，經改革后的法曹培養將以法科大學院為核心，由“點”的選拔轉變為“面”的各方面有機結合的體系，這是改革以來司法改革審議會所堅持的一貫方針。但目前的相關資料顯示，有近60%的法科大學院的畢業生無法通過司法考試，如何解決他們的出路至今沒有專家學者提出好的解決方案。
另外，與司法研修體制接軌也存在問題。有必要探討司法研修所自身的改革政策，以適應司法考試人數增加的趨勢。法科大學院的法學教育、司法考試、司法研修等一套制度就是為了培養法律人才，通過一次司法考試是否能成功篩選出精英法律人才還值得商榷，這種理想的制度成效如何還需要相當長的時間檢驗。（作者為廣東商學院法學院副教授；本文系廣東商學院校級科研項目“司法考試制度之中日比較研究”成果，項目編號：07BS82001）
注釋
①房村精一：“司法制度の沿革”，《法律のひろば》，1987年第40第5號。
司法改革考試方案范文2
一、法官考評機制應當成為對現有法官隊伍進行進一步優化選擇的有效措施
由于我國法官遘選機制的先天不足，在法官的選任上一直采用低門檻的做法，造告成了法官隊伍整體素質不高、水平參差不齊。正如肖揚院長指出的那樣：“在我國，法官的數量很大，達17萬之多，但來源復雜，良莠不齊。應該說，當前法院出現的很多問題都是由于法官素質不高造成的?！睘榱私鉀Q這一問題，許多有識之士提出了“精英戰略”，最高人民法院肖揚院長則進一步指出：法官不是大眾化的職業，應當是社會精英’，是非常有道理的。”法官走精英之路已成為法院改革不可逆轉的走勢。正因為如此，最高決策層試圖提高法官任職門檻，這一意圖在修改后的(法官法》中得以體現。今年開始實行的全國統一司法考試也應當認為是實現這一意圖的有力措施。但是我國現行采取的是行政定編的辦法控制著法官的進出，現在全國各吸絕大部分法院都已滿騙或超編，如何讓那些通過國家統一司法考試符合修改后的《法官法》條件的精英進入法院并把原來的潛在的不合格的低素質法官置換出來是擺在法院工作者，特別是法院領導面前的一項重要課題。如果按照自然淘汰，這個過程恐怕要十幾年甚至幾十年，這顯然與司法改革的進程不合拍。從2000年開始，最高法院在全國推行審判長和獨任審判員選任制度。本來這是在現有的法律框架內對現有法官隊伍進行再選擇的一項措施和絕好機會。然而，在具體實施過程中卻弄得五花八門，選任工作大都流于形式，背離了初衷。加上學術界、司法界不少人對此事持有異議，審判長和獨任審判員選任制度基本上處于半途夭折的狀態。在這種情況下，充分依據《法官法》規定的法官考評機制，對現有的在職法官進行號評。實行優勝劣汰，應當是加速對現有不合格法官的置換過程、對在職法官進行進一步優化選擇的一種更為合法、更為規范的措施，也是在我國特定歷史條件下黏瞎精英化的有效手段和途徑。
二、斟學合理的法官考評機制的主要內容
作為對在職法官進行進一步優化選擇措施的法官考評機制，必須科學合理。筆者認為，這種考評機制應當包含以下幾方面的內容：
（一）考評主體要超然。關于究竟應當由什么樣的組織對法官進行考評，在理論界有爭議，主要有兩種觀點。一種觀點認為，由于法院內部考核者與被考核者關系較熟悉很難進行客觀公正的考核，尤其是對法院領導的考核，更難以公正地進行，因而真正的考核當由法院外的法律界人士，如人大專門委員會委員和有關工作人員琺學教授律師組成的機構對法官進行專門考核。另一種觀點則認為，法官的考評由法官所在人民法院組織實施。其主要理由為法官所在的法院對被考核者的工作等各方面的情況比較熟悉，便于全面落觀地進行考核。綜觀世界其他國家和地區的法官考評制度，也主要有兩種考評主體。一種為法院外部設立司法委員會，由司法委員會統一負責包括法官在內的司法官進行考評，如委內瑞拉哉國的澳門特另忻政區等。另一種則在法院內部設立法官委員會或法官考評委員會負責考核，有的國家如泰國等則直接由院長負責對法官的考評。我國(法官法》第48條規定：“人民法院設法官考評委員會”，“法官考評委員會的職責是指導法官的培訓考核、評議工作。”同時21條規定：“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施?！庇纱丝梢?，我國(法官法》確立的法官考評主體通常被認為是被考核法官所在的人民法院的法官考評委員會。筆者認為，這種理解值得商榷。因為(1)我國(法官法》第48條只規定法官考評委員會對法官的考評工作負指導職責。既然是“指導”，就意味著自己就不是考評主體；(2)(法官法》第21條規定“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施”。這里要特別強調的就是“由所在的人民法院組織實施”，顯然“組織實施”與“負責實施”是有差別的。既然是“組織實施”，就既可以組織所在法院內部人員實施，也可以組織所在法院以外的有關人員實施。由此可見，我國(法官法》對考評主體的規定是不甚明確的。但要確?？荚u的客觀公正，考評主體的超然地位相當重要。所謂超然地位，系指考評主體與考評對象之間沒有直接的利害關系。而要確?？荚u主體的超然性，就必須從被考評者單位以外的單位選派人員組成考評組。特別是把法官考評作為進一步優化選擇在職法官的一項措施時做到這一點尤為必要。因此，由法官所在的人民法院組織該單位以外的人員，主要是對法院業務相對熟悉的人員，如人大專門委員會成員、上級法院的法官律師祛學教授等，共同組成考評組，對法官進行考核，在當今對法官考評賦予特殊歷史任務的特定條件下，不僅符合(法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其歷史使命。
(二)考評內容要側重專業性。我國(法官法》第23條規定：“對法官的考核內容包括：審判工作實績摁想品德瀋判業務和法學理論水平，工作態度和審判作風。重點考核審判工作業績。”由此可見，我國《法官法》對法官的考核可謂全面。但作為置換不合格法官的重要手段，法官考評應當立足于《法官法》規定的法官的基本條件，從辦案質量、庭審表現戡判文書制作以及對法律灌淑的掌握程度等幾個方面重點考核在職法官的專業水平。
㈢考評形式要靈活，并且有操作性。我國《法官法》第22條規定：“對法官的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合?！边@一規定應當說是相當抽象概括，在實施操作中難于把握。筆者認為，要使考評達到目的，使精英能及早地置換出來不合格的法官，在考評時不妨采取以下力祛：以三年為一考評階段。在這三年里，進行必須的法學理論考試和庭審考評呵考慮三年一次)，若干次案件質量檢查(主要是對三年來所辦案件的質量進行考以法律文書的評查，再結合民意測評、領導評議等情況，綜合確定考評結果。
㈣考評標準要循序漸進，由低到高。我國剛實行國家統一司法考試且因受人員編制等因素的制約，把不合格的法官置換出來不是一朝一夕的事，因而要從穩定現有法官隊伍的大局出發，在確定不稱職的標準時起點不要過高，要求不要過嚴，確保平穩過渡、平穩置換。但在確定優秀標準時則應從嚴，這樣可以避免優秀法官在下一輪考評中落人不稱職的尷尬境地。
(五)考評程序要嚴謹。因為這種考評以置換為目的(當然也是現有優秀法官晉升的重要依據)，必然會涉及到許多人的個人切身利益，因而對考評標準應當細化，對每一項考評都應當有詳盡的方案，考評的程序必須做到合法冶理，有理、有節。在具體操作上，要特別注意以下幾點：(1)對非辦案法官的考評。由于我國特定的歷史原因，法院還有許多非審判業務部門的法官，有的法院里甚至司機財務人員都具審判員或助理審判員身份，法官成為一種待遇，成為法院干部的代名詞。對非審判業務部門的法官，首先應當允許其選擇是否參與法官考評。如果其明確表示不參與法官考評，則可以報請人大免去其審判員或助理審判員資格，按照公務員系列對其進行考核。如果其明確表示要參與法官考評的，則應按照法官的考評標準和序對其進行考評。(2)對經過法官考評不稱職的，應當做好其撫慰和適當的安置工作，因為經過法官考評不稱職的并不一定公務員考核就不稱職，對這些人完全可以安排到非審判業務工作或從事法官助理等輔工作。
㈥考評結果要公開。這不僅要求要把考評結果通知被考評人本人，而且也應當在法院內部公開，這樣便于內部相互監督。另外，根據《法官法》的規定，被考者對考評結果如有異議的，還可以申請復議。
三、法官考評中必須解決的幾個問題
㈠法官考評與法官定編的關系問題
為什么可以通過法官考評置換不合格的法官?究竟可以置換多少不合格的法官些都與法官定編密切相關。法官定編是最高《人民法院民法院五年改革綱要》中提出來的一個概念。該(綱要》第34條規定：“對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制?！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤ｃ懮礁痹洪L《關于(人民法院五年改革綱要)的說明》時更進一步地指出：“目前，具備法官資格，不是在審判工作崗位，而是從事黨務、人事、司法行政或后勤工作的為數不少法官成了一種待遇．失去了其應有的含意。這種情況必須改變。因此，《綱要》提出了各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃，有步驟地確定法官編制，就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質不高的問題。要通過對法官的定編，將具有較高填正符合條件的審判人員確定為法官，對于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協助法官工作?！钡欠ü俣ň幉⒉荒茏詣拥靥岣叻ü偎刭|，必須在對現有的在職法官進行考評的基礎上留優劣汰，并不斷地把優秀人員納入到法官編制內才能實現法官定編的目的。由此可見，法官定編是法官考評實現其對現有法官進行優化選擇的前提，而法官考評則是完成法官定編任務的有效手段。
(二)法官考評和司法改革的關系問題
作為法制運行的人力基礎，法官是司法體制中最核心的部分。由于“法律制度與社會價值之間存在著密切的關系，因而大致上，法律專家(包括法官——引者注)的價值尺度只能是社會通行的價值體系的一部分：他們的遴選、訓練以及社會化都將產生出這種一致性。法律專家在任何地方并且幾乎是其性質乃是——流行價值的體現者……?！卑l端于上一世紀80年代后期的以中國審判方式改革為切人口的中國司法改革到了上一世紀九十年代末已經處于停頓湘時期，中國司法改革處于“攻堅”階段，“司法體制，特別是法官制度已成為中國司法改革能否深入進行的關鍵一。”
而法官制度中，對法官的優化與遴選又成為法官制度改革的重要內容。從國外的情況來看，日本戰后的訴訟法改革運動是從審判主體的優化而開始的。而韓國從1993年起實行司法改革，(法官)考評制度是改革的重點。由此可見，法官考評制度在國外一些國家有的是司法改革的重要內容，有的甚至還成為推動司法改革運動的主導。從我國的情況來看，在司法改革處于“瓶頸”時期，而司法改革又為國人所期待，特別是在審判長及獨任審判員選任制度這一本來可以打破司法改革僵局但卻由于司法環境的制約及實際運行中的偏差而中途幾近夭折的情況下，法官考評制度被歷史地推到了司法改革的前沿，不僅自己成為改革的內容，而且還將要擔當起推動司法改革向縱深發展的助推器。
㈢法官考評與司法獨立的關系問題
法官考評工作是針對具體法官的監督活動，因而在法官考評工作中必須正確處理好司法獨立的關系，不能因考評而影響法官的獨立辦案，更不能借法官考評而干擾法官辦案。為此，必須做到：(1)考評不辦案；(2)考評不監督具體案件。對通過考評而發現確有錯誤的案件，應當嚴格依照法定程序交有關部門辦理，而不能直接由考評組督辦；(3)考評側重于事后。對于庭審水平的考評，雖然在事中進行，但應偏重于程序而不是實體。
司法改革考試方案范文3
一、一體化司法官培訓的定義及特征
一體化司法官培訓是指國家對通過法律職業準人考試而取得預備司法官資格者，按照國家制定的系統培訓方案和程序進行的司法官執業前統一培訓。一體化司法官培訓的主要特征如下：
（一）是一種國家培訓
這種一體化司法官培訓同作為司法官職業準人制度的國家司法考試一樣，是司法官制度的一個重要組成部分。一體化司法官培訓純粹是一種國家行為，是由國家法律授權指定或委托的部門或院所專門負責實施的國家培訓。一體化司法官培訓在世界不少法治水平較高且法律職業發達的國家都由來已久，效果顯著，比如德國就是世界上對律師、檢察官、法官確立一體化的國家司法考試和一體化的業前培訓制度最早的國家，對司法官的一體化培訓制度也是最完善約。日本、韓國也是對法官、檢察官、律師實行一體化（有人稱為“一元化”）司法官喑訓的國家。
（二）是對擬任司法官者的培訓
一體化司法官培訓的前提是司法官職業職位的替換、補缺或者司法官職數的增加。因此，在那些一體化司法官培訓制度健全的國家，對培訓對象的確定是有明確目的性的，大體上是以將要增、補的司法官職數為依據的，同時考慮適度的淘汰率和增、補職位的上浮率等因素。從這個意義上講，一體化司法官培訓的對象就是即將擔任司法官職位者，而不是泛指通過國家司法考試并取得預備司法官資格者。可以肯定地說，如此確定一體化司法官培訓的對象是十分明智的，避免了因培訓數量過大而使合格者無崗可上或過度遲滯上崗，也節省了財力資源和人力資源。其實，對一體化司法官培訓對象的確定，有一種最簡便易行的辦法，即在預測和調查司法官職業年度或一定時期內的增、補職數（實際上在制度和職業管理健全的國家，這一數字是精確不需預測的）的基礎上，適當確定和掌握每年國家司法考試的通過率，而這樣既避免培訓合格者無崗可上、過度遲滯上崗和資源的浪費外，還可避免因盲目地確定司法考試通過率而使數量過多的取得預備司法官資格者無機會參加培訓，更無機會上崗以及因此而帶來的資源浪費和公民對國家司法官制度的不信任等不良后果的出現。
（三）是對擬任司法官者的統一培訓
實行一體化司法官培訓制度的國家，其培訓對象大都是擬任律師、檢察官、法官（在法律職業比較寬泛的國家，還包括其他法律職業門類），這是“統一”培訓的第一層含義。此外，所謂“統一”培訓，還包含有權部門是嚴格按照國家法律（一般指司法官培訓法）規定的規范和程序進行司法官培訓，這充分體現了司法官培訓的權威性。而對各類法律職業者由不同部門分別制定培訓計劃并各自獨立培訓的“分類式”司法官培訓的權威性與此是無可比擬的。
（四）是對擬任司法官者系統的全方位的培訓
在實行一體化司法官培訓制度的國家，都嚴格依據法律規定的培訓框架和體系，按照預先設定的培訓內容、課程設置和培訓方式對受訓者進行培訓。培訓中接觸和研修的案件，既有民事類案件，也有刑事類案件，甚至行政類案件。培訓所在部門既有法院、檢察院（署）、律師事務所，也有政府部門、公司企業，甚至學校、監獄。對受訓者的培訓，既注重理解能力，推理能力，分析判斷能力，也注重庭審能力，文書制作能力，更主要的是注重通過系統的培訓培養擬任者的職業修養、職業思維、職業道德以及職業意識和職業理念。
（五）直接目的是使受訓者具備擬任的職業能力、職業素養
上文提到，在實行一體化司法官培訓制度的國家（主要是大陸法系國家）同時注重擬任者全面素質的培養，但是相對而言，培訓的主要和直接目的是提高受訓者（擬任者）的職業能力和職業素養，以便他（她）們能在任職后馬上或很快就能勝任工作。其中職業能力完全是業務水平、工作技能上的要求，而職業素養則是對任職者思維和品質上的要求。大陸法系國家中司法官的基本職業能力和職業素養主要是通過任職前的司法培訓獲得的。
（六）深層目的或終極目的是使受訓者初步形成共同的職業意識、職業理念
在實行一體化司法官培訓制度國家，在實現通過業前培訓使受訓者獲得基本的職業能力和職業素養的前提下，最注重的還是通過培訓計劃的整體實施形成對受訓者（擬任者）的思想和意識產生一種獨特的“精神化”的影響，使其真正產生并初步形成共同的職業意識和職業理念。因此，司法官的職業意識尤其是職業理念對于出色地完成司法官工作、對于實現司法官的職業職責的作用要遠比司法官的職業能力和職業素養重要得多。已經具備了共同的職業意識、職業理念的司法官（法律職業者）群體才會真正成為司法公正和國家法治的中流砥柱。
二、我國現存的司法官培訓制度及其弊端
（一）分類式司法官培訓阻隔了“三職業”間有機互融的聯系
我國現存的分類式司法官培訓模式，形成條塊分割，各自為政的局面，缺乏規范性、統一性和科學性，既浪費了司法資源，又隔斷了各法律職業之間的有機聯系。
（二）培訓對象的錯位形成了“虛態培訓”
在我國實行初任審判員、助審員資格考試和初任檢察員、助理檢察官資格考試制度（以下簡稱兩官資格考試制度）以前，任何身份經歷的人員都可以被直接安排在法院、檢察院并直接任命或經一定的過渡（做一段時間書記員）被任命為審判員、助理審判員或檢察官、助理檢察官，任命前不需經過任何培訓。實行兩官初任資格考試以后，對通過考試取得初任兩官資格者同樣不進行任何培訓，就視個人情況和工作需要當然地由書記員轉為（經一定的任命程序）助理審判員、助理檢察員，甚至有的級別較高者（比方說處級以上）則被直接任命為審判員、檢察官。更有甚者，即使在實行兩官資格考試以后，仍有相當數量的黨、政機關干部被安排到法院、檢察院擔任領導職務，并直接任命為審判員、檢察員，同時自然成為審判委員會委員、檢察委員會委員。值得欣慰的是，法官、檢察官學院對此類人員都設計了為期不短（三到四個月）的培訓，稱為“崗前培訓”。然而即使把這種崗前培訓叫做司法官的“業前培訓”，培訓對象卻是連兩官資格也沒有的非資格者。這就客觀上造成了具備資格者應受訓而未受訓、非資格者卻接受一定形式的“業前培訓”的培訓對象錯位現象。由于這種培訓的“普法性”，導致了“崗前培訓”與“業前培訓”（即我們所講的司法官培訓）相去甚遠，使得兩官業前培訓呈現“虛態”。造成這種狀況的深層原因就是在我國的人事管理制度等體系中，法官、檢察官被當成一種純粹的公務員性質的行政級別行遇看待，而并未定位為一種特殊的職業者。相比較而言，律師的業前培訓應算是最為成型也最為嚴格的，因為取得律師資格者必須經過一年的實習期方可正式取得律師執業資格而獨立執業，但也不是完整意義上的業前培訓。
（三）培訓方式的原始（師傅帶徒弟）和粗化（松散型無規劃）降低了培訓的質量和對受訓者能力的要求
更確切地說，這種培訓的完成不是以受訓者達到了一定的職業能力，而是完全是以實習期限屆滿為標志的。如此培訓，其層次和實效以及從業者的素質根本無法保證。
（四）培訓內容的局限性
培訓內容的局限性（簡單協助辦案）既限制了受訓者職業能力的獲取和提高，也忽視了受訓者職業素養的培養，最終導致受訓者職業能力與職業素質雙重缺失。
（五）受訓者“日常雜工”式的身份定位使本已“虛態”的培訓流于形式
受訓者無論做書記員還是律師助理，其在培訓期間所承擔的日常雜務繁多，真正接觸案件的時間很少，使培訓有名無實。況且，由于培訓本身缺乏計劃性和系統性，使得培訓應當實現的對受訓者職業意識、職業理念的塑造目標的可能性幾乎降到零。
（六）缺少相應的評估與考核制度
對培訓本身及受訓者均未設立評估與考核制度，導致對受訓者的職業能力和職業素養、培訓的效果無法評價，使得培訓處于一種極端盲目的狀態。
三、建立我國一體化司法官培訓機制的原則
（一）立足現實、合理借鑒原則
任何一項制度的建立，都離不開而且必須依賴于本國的實際，并且制度的完善也必然與國情的發展同步。鑒于我國的文化傳統和法制體系的特點，筆者認為，我國一體化司法官培訓制度的建立應重點研究和引進大陸法系國家的做法和成功經驗，包括鄰近國日本和韓國的經驗，并從我國具體國情出發加以本土化的合理改造，在借鑒的基礎上建立適合中國法制發展和法治建設需要的新的司法官培訓制度。當然，這是指“制度”借鑒本身，與此同時，在司法官培訓觀念上也還應該注意吸收英美法系國家的法治理念和法律思想，并將其與大陸法系司法官培訓制度的優勢有機融合，以便最終在我國建立科學、完備的一體化司法官培訓制度。概言之，“制度”、“觀念”和“國情”的高度融合是成功建立我國一體化司法官培訓制度的根本前提和重要保障。
（二）高起點與高視點兼顧原則
所謂“高起點”是指要學習和引進司法官培訓制度發達國家的先進制度以及先進制度中的優秀的東西和成功經驗，也就是吸收和借鑒其精華部分，去除其保守的、過時的部分，從而給我國新的一體化司法官制度一個基礎好、層次高的定位。所謂“高視點”是指在去粗取精的前提下，創造性地融人全新的、符合現代法治和時展方向的新內容，從而使新建制度具有適度的超前性和預見性。因為，在繼承和借鑒先前文化和外來文化（制度）基礎上的“超越”是一項全新的制度得以存在和發展的生命力所在。這是早已被世界文化發展的歷史所證明了的真理。
（三）完整性與徹底性并存原則
在我國，司法官培訓制度尚未建立，而任何一項制度的制定都無疑是具有開拓性甚至是革命性的。司法官制度乃至司法官培訓制度的創立，就是我國司法制度建設上的一種革命。在一體化司法官培訓制度的建設上，我們必須克服改良主義，因為我們正在進行的司法改革是一場深刻的社會革命，是追求制度上質的飛躍，而不再是量的積累。因為，經過二十多年的改革，這種量的積累已經達到了發生向質的轉變的程度，要實現質變僅僅需要一劑催化劑，這個催化劑就是我國已經建立的法律職業準人制度。
所謂“完整性”是指司法官培訓制度的建立不應僅僅局限于司法官培訓工作制度本身，而應包括一整套相關制度的保障。比如說，如果沒有相應的財政制度、人事管理制度和司法官任用制度等與司法官培訓工作制度密切關聯的制度相配套，新的司法官培訓工作制度非但不完備，而且制度的執行根本無法實現。所謂“徹底性”是指司法官培訓制度的建立必須要打破現存的與即將建立的新制度不相適應的舊制度或者舊制度中的相關部分，為新的司法官培訓制度的建立和實施消除制度上的阻礙，創造良好的條件。準確地講，新的司法官培訓制度不應是各種具體制度間妥協的產物，而應是以適應我國司法官制度建設和司法改革需求的一整套制度的有機統一體。
四、我國一體化司法官培訓機制的框架設計
概括來說，一體化司法官培訓制度，應當包括管理機構和培訓制度兩個部分。與之相對應，一體化司法官培訓機制也應由體制框架和制度框架兩個部分組成，是兩種框架的有機組合。所謂體制框架是指一體化司法官培訓機制中擔負組織與管理職責的一系列機構的組成形式。所謂制度框架包括一體化司法官培訓機制中具體承擔培訓任務的部門和培訓內容，培訓計劃的設置以及相關考核制度的總稱。
筆者認為，我國一體化司法官培訓機制的建立，首先應當解決的問題是體制框架的確定。為此，建議我國應盡快成立國家司法改革委員會，全面負責我國的司法改革工作。該委員會下設司法考試委員會、司法官培訓與資格認定委員會和其它必要的委員會，對相關的具體司法改革事務各負其責。其中司法官培訓與資格認定委員會負責國家司法官培訓與資格認定法的制定，司法官培訓的戰略布署和對受訓后的見習司法官考核的組織和任職資格認定。
司法官培訓與資格認定委員會（以下簡稱司委會）下設司法官培訓工作指導小組（以下簡稱“指導小組”）和司法官資格認定工作領導小組（以下簡稱“領導小組”）和國家司法官培訓學院（以下簡稱“培訓學院”）。分別負責司法官培訓工作布署的實施指導與監督，見習司法官的考核與任職資格認定工作的組織、領導和預備司法官、在職司法官的統一培訓。其中培訓學院由現存的國家法官學院、國家檢察官學院和律師培訓中心（擬建中的律師學院）合并而成，具體負責對預備司法官、在職司法官培訓計劃的組織實施以及對見習司法官的具體考核和培訓成效的自我評價。
司法改革考試方案范文4
建議從五個方面深化改革措施，帶動檢察改革的全面深入，實現黨的十六大提出的司法改革方向和目標。
（一）改革干部人事制度，逐步摒棄法律職務與行政級別相掛鉤的干部管理模式，實現主訴檢察官的選任檢察員化
主訴檢察官辦案責任制的核心是辦案個人負責。選拔主訴檢察官不要局限于公訴部門，應在檢察系統內部公開選拔，以擴大選拔面，擇優而用。對于上級院無合適人選而出現空缺的，可從下級院選拔調入，保證主訴檢察官人員結構和素質的合理性。在目前主訴檢察官辦案責任制的啟動和運做過程中，對其法職不宜限定過死，應主要根據業務素質和實際工作能力選拔任用。
（二）改革檢察隊伍管理體制，形成合理有效的人才選拔機制，實現主訴檢察官隊伍管理體系科學化
為了提高公訴人的素質，主訴檢察官的產生必須具有開放性，實現檢察官與律師、法官的相互轉化。同時，面向全社會敞開大門，通過考試機制招考選拔高素質人才充實提高檢察隊伍整體素質。需要說明的是，考試應是選拔人才的唯一標準，必須嚴格，決不能降低標準，作到人人平等，這是建立淘汰機制和人才選拔機制的有效手段。
（三）改革分配制度，建立待遇優先保障機制，實現公訴隊伍穩定化和高素質化
必要的獎懲措施是任何制度得以實施的必要保證。為穩定公訴隊伍避免優秀公訴人才流失，吸引更多的高素質人才加入公訴隊伍，提高主訴檢察官的積極性，應妥善解決其待遇問題，主要是主訴檢察官的津貼和職級。我們應該積極主動地向黨委、人大、政府匯報，取得支持，力爭解決好主訴檢察官的經濟待遇和政治待遇，保證主訴檢察官制度的順利推行。同時，建議高檢院與財政部有關部門協調，完善有關配套措施，將此項經費列入財政預算。
（四）建立有效的監督、考核機制，更好地保證主訴檢察官公正執法，依法行使職權
賦予主訴檢察官一定的自，是實行主訴檢察官制度的第一要義。為了體現主訴檢察官責權相統一，主訴檢察官辦案責任制必須配套監督考核機制，從制度上保證主訴檢察官辦案責任制的實施。可以從以下幾方面進行：
1、案件備案制；2、案件抽查制；3、聽庭制；4、考核制；5、錯案追究制；6、跟蹤聯系制。
（五）自上而下建立一套完善的培訓制度，加大培訓的力度，解決現有人員的素質不適應主訴檢察官辦案責任制要求的矛盾
要在加強法律知識學習的同時，加強對金融、科技、文化等知識的學習，更新知識結構；加強基本技能的訓練，可采用“傳、幫、帶”的做法與模擬庭審的辦法進行；要重視庭后總結，并使之制度化；還要選拔主訴檢察官參加各種形式的培訓。
司法改革考試方案范文5
許多媒體“施展拳腳”，從多種渠道驗證消息的真實性，甚至關于轉制的細節、轉制公務員考試的時間，也一步步被披露，似乎“這一次是真的了”。然而，記者今天向鐵道部新聞處求證時，卻被告知———“還沒有正式通知確認消息的真實性”。
盡管如此，消息引爆的效應仍在進一步擴散。記者采訪的一些鐵路公安民警已經開始著手準備考試了，因為，在他們看來，不管這次消息是真是假，鐵路公檢法系統轉制肯定是必然的趨勢。
鐵路公檢法轉制成定局涉及者須過公務員考試
鐵路公檢法系統將轉制劃歸地方可能10月完成
今日關注
“鐵路公安要轉制了，鐵路警察要成國家公務員了?！?/p>
“可能9月考試10月完成轉制?！?/p>
“轉制警察必須通過公務員考試，鐵路論壇里出現考試通知?！?/p>
連日來，鐵路公安轉制的消息在一些媒體和網絡上“火得很”，似乎此次消息已是確信無疑。
記者今天從鐵道部宣傳部門證實：鐵道部新聞處目前還沒有得到正式的通知確認鐵路公安轉制消息的真實性。如果這件事是真的，鐵道部會發新聞通稿向社會公布的。
事實上，十幾年來，鐵路公檢法系統轉制的消息一直就未斷過，只是這一次，種種跡象顯示“是要來真的了”。而鐵道部新聞處的回應，又為仍處于“沸騰”狀態的消息增添了撲朔迷離的色彩。
官方網站點滴信息成曙光
年輕鐵警稱，轉制是必然的趨勢，“不管此次消息是真的還是假的，反正我已經開始準備公務員考試了”
客觀來看，此次媒體爆炒“轉制”消息，并非毫無來由，而是有著“確切的來源”。
7月17日，國家公務員局的官方網站消息稱，國家公務員局、鐵道部在京聯合召開鐵路公安民警公務員過渡工作會議，對鐵路公安民警公務員過渡工作進行全面部署。鐵道部政策法規司司長田根哲傳達了鐵路公檢法管理體制改革有關文件精神，國家公務員局考試錄用司司長聶生奎介紹了鐵路公安機關轉制人員過渡有關工作的通知和實施方案。鐵道部副部長王志國表示，鐵路公安民警公務員過渡工作，既是公務員法的明確要求，又是鐵路公安隊伍自身建設的需要，一定要切實加強領導，精心組織學習培訓，抓緊做好考試準備，統籌安排運輸安全和治安保衛工作，確保人員過渡任務圓滿完成。國家公務員局副局長傅興國強調，鐵路公安機關轉制是深化鐵路體制改革的組成部分，也是中國司法體制和機制改革的重要內容。
“鐵路公安轉制已經吵吵了好幾年了，一直都是雷聲大、雨點小，這回可是在官方的網站上看到的消息，都是關鍵人物的發言，應該是真的吧，反正我希望是真的?！北本╄F路公安民警小肖告訴記者，每天穿著端莊的警服，戴著莊嚴的國徽，都希望自己是國家的人，不是企業的人。
年輕的鐵路民警馬建說，不管是真的還是假的，反正自己已經開始準備公務員考試了。他認為，鐵路公安轉制肯定是趨勢，國家多年搞政企分離體制改革讓他確信，轉制是必然的。
轉制消息為何備受關注
鐵路公檢法系統的設置是計劃經濟時代的產物，難免滋生部門保護主義和企業本位主義，改革呼聲由來已久
據記者了解，鐵路系統設立公檢法機關，是我國在建國初期考慮到鐵路是國家大動脈、運輸的跨區域性、社會治安狀況等因素，模仿前蘇聯建制而設置的。1982年，又自上而下建立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院。
鐵路公檢法的管轄范圍是：鐵路沿線的車站及沿線發生的案件，并同時對鐵路所屬的工廠、企業、專屬的鐵路居民生活區、鐵路院校等發生的刑事、民事和經濟糾紛有權管轄。鐵路公檢法實際上成了鐵路企業的下屬部門。
“現在鐵路局都企業化了，讓司法權從屬于企業管理，很難說得通?！北本┙煌ù髮W教授張長青說。
與鐵路公安轉制類似的部門還有很多，如港口公安局、海事公安局、林業法院等等，都是企業領導司法。
記者此前曾采訪過中國法學會副會長張文顯。他表示，有關鐵路、林業、農墾法院的管理體制改革進展緩慢，嚴重制約司法公正，妨害社會主義法制的統一和權威。涉及這些部門的公檢法的轉制已成為當前深化司法體制改革的當務之急。
張文顯曾專門到一些林業法院作過調研。他發現，林區法院人員既有省定林業編制，也有林業局自定編制，兩種編制人員均沒有納入到國家公務員序列。人員工資沒有保障，許多業務骨干流失，干部隊伍老化，干部交流極少，多年沒有招錄新人?！坝捎谶@些法院人財物均由部門或企業管理，干部也主要由部門和企業派出，有些法院院長同時是企業領導班子成員，這就難免滋生部門保護主義和企業本位主義。”
事實上，早在2014年，鐵路系統實行主輔分離改革時就提出要剝離鐵路公檢法。6年過去了，改革卻仍處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態。
2014年，中央司法體制改革領導小組的文件提出，要改革現行鐵路、交通、民航等部門、企業管理公檢法的體制，納入國家司法管理體系。
從2014年到2014年，每年的全國“兩會”上，都有人大代表提交議案，建議取消鐵路運輸等專門法院。
但鐵路公檢法系統改革為何“久改不動”？來自檢察系統的人士透露說，究其原因，改革不僅是簡單的轉變理念的問題，而是涉及復雜的利益格局的調整。有調研表明，一些沿海發達省市的鐵路檢察院和法院對分離的積極性非常高，而一些中西部省份的檢、法兩院卻紛紛表示反對，原因就在于前者分離到地方后收入反而可能更高，而后者則相反。此外，鐵路公檢法的人員能否順利地從企業職工轉制到公務員，也關系到這些人員對于改革的支持度。
據這位人士透露，鐵路公檢法的改革不僅涉及鐵路部門與鐵路公檢法本身的利益調整，同時也涉及地方錯綜復雜的利益關系。比如，鐵路公檢法分離后，是仍然需要獨立的鐵路公檢法系統，還是將人員直接分流到地方公檢法？如果保留獨立的公檢法系統，是直接歸地方管還是單獨形成一條線，直接歸上級公安、檢察院、法院管理？還有，鐵路公檢法分離到地方后，其人員和經費的開支，必然給地方政府增加負擔，那么，中央政府在這一方面是否有轉移支付呢？
改革利于樹立司法權威
無論從哪種角度看，這種設置都已到了非改不可的時候了。那么，該如何改呢？又一個問題擺到了臺前
“鐵路法院審理鐵路損害賠償案件，即使有理有據，非常公正地審理，受害人都會認為鐵路法院與鐵路是一家，審判結果不可信。”多年鐵路糾紛案件的律師成強告訴記者，這種制度的設定嚴重影響了鐵路法院的公信力。
這種觀點得到了業內人士的贊同：“一直以來，一旦涉及鐵路運輸方面的糾紛都在鐵路自己的公檢法系統內部消化了，既當運動員又當裁判員，就可能讓人懷疑審判結果更有利于鐵路方面。事實上，我們很難看到在鐵路法院告贏鐵路局的情形。即使鐵路公檢法真的秉公執法，也難以獲得普通民眾的信服。”
張文顯認為，隨著社會主義市場經濟的發展，政府職能的轉變，政企分離，特別是依法治國基本方略的確立，這種由部門或企業辦公安、法院和檢察院的體制，越來越顯露出其問題和弊端，越來越與維護社會公平正義不協調、不適應。僅就法院而言，為了保證人民法院公正行使審判權，樹立國家的司法權威，建議中央和國家有關部門，盡快將鐵路、林業、農墾等法院一律納入國家司法體系，實現法院與部門、企業徹底脫鉤，改變部門和企業辦法院的現狀。
“部門或企業管理的公檢法人員多數屬于企業編制，而企業編制管理遠不像公務員管理那樣嚴格，其用人標準、進人程序、晉職升級也不規范，這就嚴重制約了公檢法隊伍整體素質的提高?！睆堥L青說，從這個角度看，司法權也應該完全脫離企業的管束。
記者采訪的多位業內人士均表示，設立鐵路公檢法是特殊歷史時期的特殊產物，應當說這樣一個特殊產物也確實發揮過一定作用，但歷史的列車呼嘯向前，這種設置已經到了非改不可的時候了。
那么，該如何改呢？
司法改革考試方案范文6
由于稅法規定既要確保稅收收入，又要與私法秩序保持協調;既要盡量減少對經濟的不良影響，又要體現出適度的調控，使得稅法具有較強的專業技術性。[1] (P38)稅法的技術性特征導致涉稅訴訟也呈現出對專業技術性的要求。然而，長期以來我國實踐中一直有忽視稅法和稅收訴訟專業技術性要求的傾向，這反映在司法機構的設置上，即體現為沒有實現稅收司法機關的專門化。在缺少專門稅收司法機關的情況下，普通法院經常會因難以達到處理稅收訴訟的專業技術要求而求助于稅務部門，這不由得引發人們對稅務機關壟斷稅法解釋從而影響納稅人權利救濟的擔憂。[2] (P556-557)
一段時間以來，學界就稅收司法的獨立性問題開展了廣泛的討論，建立專門稅務司法機關的呼聲也日漸高漲。但對于建立何種形式的專門稅務司法機關，大家的意見并不統一。有人建議效仿美國、加拿大等設立專門的稅務法院，有人主張效仿法國、瑞典等設立專門的行政法院，也有人認為根據我國的實際情況，現階段單獨設立稅務法院比較困難，故應先在人民法院系統內設置稅務法庭作為過渡，或者干脆主張以稅務法庭取代稅務法院的設置?，F在看來，設立稅務法庭的主張似乎占了上風。該說認為，稅務案件的專業性和大量性、實現依法治稅和保護納稅人合法權益的需要使得設立稅務法庭極為必要，現行法律制度、司法實踐以及我國的人才狀況也使得設立稅務法庭成為可能。[3] (P98-99)但筆者主張，我國應嘗試在現行的普通法院系統之外，逐步設立專門的稅務法院，而不僅僅是稅務法庭。
隨著稅收法治的推進，涉稅訴訟案件數量則將大幅攀升。在這樣的背景下，如果“基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院都設立相應的稅務審判庭”， [3] (P99)不利于稅收司法改革根據實踐的需要逐漸推進，很難起到稅務法庭所謂的改革“過渡”作用。相比之下，根據涉稅訴訟案件的發生分布情況，首先選定若干個涉稅案件相對較多的區域，設立一定數量、合理審級的稅務法院，相對集中地解決涉稅訴訟，并且隨著稅務法院制度的成熟、涉稅案件數量的增加再逐步地推廣稅務法院的設立，進而構建完整的稅務法院系統的方案更為合理。一則這種方案有利于集中有限的司法資源加強涉稅訴訟案件多發地區的案件處理，凸顯稅收司法改革的實效性，二則這種循序漸進的改革方式風險較小，成本較低，靈活性強，更有利于改革方案緊貼實踐，穩步推進。因此，較之稅務法庭，設立專門的稅務法院更有利于現階段稅收司法案件的處理，更有利于納稅人權利的保護，更有利于稅收司法獨立的保障，也更有利于全國稅收司法的統一。
二、我國稅務法院的建制
(一)稅務法院應該隸屬于司法系統
各國設立的稅收司法機關，在管理上有兩種模式。有的隸屬于行政系統，比如財政部。如，丹麥、韓國;有的隸屬于司法系統，世界上多數國家即是采用這種模式。在我國，關于稅務法院(庭)的設置也有不同的意見，有人建議稅務法院(庭)應隸屬國家稅務總局或者財政部，但更多的學者則認為稅收司法機關應該隸屬于司法系統。筆者認為，稅務法院作為司法機關，理所當然應隸屬于司法系統，應該根據司法機關特有的組織管理要求對其進行設置和管理。從國際趨勢上看，美國、加拿大等國的稅務法院皆有從行政系統向司法系統轉變的實踐。比如美國聯邦稅務法院的前身即為創立于1924年的稅收上訴委員會，屬于行政系統的一個分支。1942年，稅收上訴委員會改名為稅務法院，但其實質還是政府行政分支機構。1969年，稅務法院最終被納入司法體系，更名為聯邦稅務法院，從而建立了今天我們所看到的聯邦稅務法院系統。[4] ( P52)加拿大建立稅收司法機關的嘗試始于1918年，當時加拿大所得稅法頒布剛過一年，稅收征納方面出現了較多的糾紛，聯邦遂成立了一個“臨時審判團”，專門審理所得稅案件。1948年，“臨時審判團”改為“審理委員會”，歸財政部管轄。1971年，“審理委員會”劃歸司法行政部門管轄，公正性得到加強，但仍隸屬于行政系統。1983年，加拿大聯邦決定成立稅務法院，作為司法審判體系的一部分，開始獨立地行使職權。[5] ( P36-37)從以上的介紹中不難看出，美國、加拿大的稅務審判機關皆有一個從行政系統向司法系統轉變的過程。應該說，這種轉變反映了現代司法和稅收法治的要求，體現了稅收司法的潮流和趨勢，我國在建立稅務法院時，理應借鑒學習。尤其在我國司法機關尚不獨立的情況下，如果將稅務法院劃歸行政部門管轄，其獨立性勢必更加闕如，最終必將淪為行政部門的附庸。因此，為了保證稅務法院的獨立，發揮稅務司法機關的應有職能和作用，稅務法院應該隸屬于司法系統，屬于國家司法審判體系的重要部分。至于其性質，則屬于我國《人民法院組織法》規定的專門法院。
(二)應該按照經濟區域設立稅務法院和確定管轄
前已述及，我們應該嘗試不同于普通法院的管理和管轄體制，即應根據經濟區域合理組建稅務法院系統并確定管轄。這樣一方面可以避免司法區域與行政區域重合而帶來弊端，避免地方保護和行政干預，在人、財、物等方面為其提供保障，從而保障稅收司法的獨立。另一方面，也符合我國涉稅訴訟案件地區分布不均衡和財政能力、設立稅務法院資金保障存在地區差別的特點，有利于有針對、有重點、逐步地、系統地設立稅務法院。具體說來，可以根據各地涉稅案件的發生和處理情況以及財政能力，將全國劃分為若干大區，分別設立稅務法院，再于其下根據具體情況設立更低一級的稅務法院或者稅務法庭。這種做法與發達國家稅務法院的設置是一致的，比如加拿大聯邦稅務法院即根據需要在全國主要城市設立稅務法庭，如多倫多市設有三個稅務法庭，溫哥華設二個，渥太華設一個，一般地區的稅務法庭則與普通法院一起辦公。[6] (P152)這種模式充分考慮了地區經濟、案源情況，反映了司法實踐的需要，不失為一種較有效率的選擇，完全可以為我們所借鑒。當然，在設立稅務法院時，除了主要依據經濟區域之外，也應適當考慮民族、法治程度和風俗習慣等方面的區域要求。在受理案件時，各稅務法院應該根據各自所在的區域確定管轄，其范圍與其設立時劃分的司法區域是一致的。
同時，我們應當建立稅務法院垂直管理系統，并應充分考慮稅收司法的審級要求。我國普通法院采用的是四級兩審制度，專門法院如鐵路法院、海事法院等一般采用三級兩審制，且其第二審法院一般為各省的高級人民法院，且均受最高人民法院的領導。與此不同的是，加拿大的稅務法院與聯邦上訴法院、最高法院是一種平行結構，彼此之間不存在領導與被領導的關系。[5](P37)而在美國，納稅人對于區法院的判決，可向上訴法院起訴;對于巡回法院的判決，可向聯邦巡回上訴法院起訴;對于稅務法院的判決，則可向上訴法院起訴。對于上訴法院和聯邦巡回上訴法院的判決，則可向最高法院起訴， [7] (P352)因而其稅務法院系統和一般法院系統是一種交叉關系。在筆者看來，從保證司法統一和維護最高法院權威的角度看，最高法院領導專門法院并對案件享有終審權，是比較合理的，我們并不需要效仿加拿大那樣強調稅務法院對于聯邦最高法院的絕對獨立。但是，為了避免地方保護和行政干預進而保障司法獨立，不應賦予各省高級人民法院審理審查、監督稅務法院審理的案件的權力。而對于當事人選擇向普通法院起訴(前已述及)的案件，在符合兩審終審和審判監督制度要求的情況下，高級人民法院則有權審理。
(三)稅務法院巡回審理制度
采用三級兩審的稅務法院制度，則稅務法院在數量上必然相對精簡，分布上也不如普通法院那樣覆蓋普遍、全面。而我國現階段涉稅訴訟雖然不多，但也有一兩千件，從長遠看更會大量增加;分布上雖然比較集中，但也有大量零散性案件存在。那么，在稅務法院的分布存在區域差別、一審稅務法院管轄范圍比較大的情況下，這些零散性案件的審理無疑就比較困難，讓每一個當事人都長途跋涉到相應的管轄法院去起訴或者干脆放棄向稅務法院起訴的權利而向當地的普通法院起訴無疑不是保護納稅人權利的應當之舉。而巡回審理制度則可以比較有效的解決這一問題。美國等國家很早就建立了行之有效的巡回審判制度，加拿大聯邦稅務法院的法官也有權獨立代表稅務法院行使職權，在全國各地巡回審理案件。[6] (P153)可惜的是，我國并沒有建立系統的巡回審判制度，各地以往所設的所謂“交通巡回法庭”、“衛生巡回法庭”、“水利巡回法庭”以致“農機巡回法庭”等往往成為協助交通管理部門、衛生行政部門、水利部門、農機管理部門等行政部門進行現場執法的附庸，其所謂“巡回法庭”也不是經常到各地審理案件，其作為“派出法庭”的特征倒更加明顯。這樣的“巡回法庭”和發達國家的“巡回法庭”、“巡回法院”、“巡回審理”在根本上是不同質的東西。在關于設立稅收司法機構的方案中，也有人就提出了建立巡回稅務法庭的設想。不過在他們的建議中，巡回稅務法庭是作為一種替代稅務法院(庭)的臨時性的存在，其主要審理第一審稅務案件，二審則都由最高人民法院進行審理，巡回稅務法庭同時要受國家稅務總局的領導。[8] (P49)這種設置一則不具有救濟的穩定性，二則會使最高法院不堪訴累，三則有悖司法獨立的要求，因而是不具有可行性的。但是，這種設想看到了稅務案件發生、分布上的特點和普遍建立稅務法院的難處，在某些方面反映了實踐的要求。如果將其加以改造，建立一種作為司法體系框架內的、輔助稅務法院審理案件的、長期的穩定的巡回審理制度，則對于稅收司法機關體系的合理建立和稅收司法改革的順利推進，對于稅務案件的解決和納稅人權利的保護都將起到重要而積極的作用。
(四)稅務法官選任和管理制度
稅務法官既應具有法官的任職資格，也必須具有相關的稅務知識。選任的方式主要有兩種:一是由法院中對審理稅務案件比較有經驗的法官充任稅務法院法官;二是通過司法考試從社會中挑選出的合格的稅務法官。[3] (P99)我國不存在兼職法官，但在某些國家則還有兼職法官的制度，如加拿大稅務法院就聘有一些兼職法官，兼職法官由大法官任命，享有同正式法官相同的權力。現階段我國同時滿足法官任職條件和稅務專業條件的法官數量比較有限，隨著稅收法治的發展，涉稅案件勢必大量攀升，稅務法院對專業人才的需求量也會不斷增長，我們有必要加強對這方面人才的培養，以期有更多符合條件的人才充實到稅務法院中去。在法官的管理上，應當在組織人事等方面避免行政機關的干預，也應避免法院對法官獨立審判具體案件的不當限制。如美國的法官都是終身制的，加拿大聯邦稅務法院的法官一經任命即終身任職。除了職業保障之外，稅務法官還應有生活保障、學習進修機會保障等多方面的保護，以期獨立、專業的進行稅收司法活動。
轉貼于 三、我國稅務法院的運作
(一)稅務法院的受案范圍
目前稅務刑事訴訟面臨的問題不象行政訴訟那樣突出，設立稅務法院的主要作用在于對稅務行政訴訟案件進行審理。具體說來，稅務法院應主要審理稅務機關在執行具體稅務行政行為時與納稅人所發生的糾紛，美國、加拿大等發達國家的稅務法院也是如此。但隨著稅務法院的發展和稅收法治的推進，根據稅務刑事案件的發生情況和特征，以及稅務法院的審理能力，我們也可以考慮將稅務刑事訴訟納入稅務法院的受案范圍之中，以期實現行政訴訟與刑事訴訟的協調、統一。
此外，需要注意的是，目前我國立法對行政訴訟受案范圍有兩個限制，一是排斥對抽象行政行為的審查，國家權力機關和行政機關的立法行為均不在司法機關的審查范圍之列;二是司法審查只對具體行政行為的合法性而不對合理性進行審查。這兩種限制如今已經飽受爭議，加強司法審查的呼聲日漸高漲。這種限制體現在稅收司法的領域，其弊端尤其明顯。如前所述，在當今稅收立法不完善、立法層次較低的情況下，在對具體稅務行政行為進行審查時，法院對稅務行政機關所依據的稅收法律、法規、規章的合法性進行審查就顯得特別必要。而鑒于稅法專業技術性的特征和當事人對稅收訴訟專業性的要求，僅僅對稅務行政機關具體行政行為的合法性進行審查，而不對稅款計算方式選擇、彈性政策優惠等專業技術性內容進行合理性審查，則不符合納稅人合理避稅和權利保護的要求，很難實現對納稅人權利的有效保護和稅收司法作用的充分發揮。當然，建立法律法規的合法性、合憲性審查制度是牽涉到國家整個司法制度改革的系統工程，這和整個國家的法治水平的提高、法治觀念的更新等密不可分，我們很難在短期內實現這一宏偉的目
標。但在稅務司法實踐中，通過司法審查首先排除內部規章、紅頭文件等規范性較低、明顯缺乏法律依據的一些文件的法律適用效果，則是可能的，也是很有必要的。對于法院對具體行政行為的合理性進行判斷的權力，也應該在改革中予以確認。
(二)稅收司法與行政復議的銜接協調
在稅收司法實踐中，應該避免兩個誤區:一個誤區是過于夸大稅收司法的作用，盲目否認稅務行政復議制度，這是很不恰當的。因為，追求納稅人權利保護途徑的多元化，充分有效的利用行政資源、避免濫用司法資源應當是我們對納稅人進行救濟時應該遵循的理念。西方發達國家大多建立了一套行之有效的行政復議制度，即便在司法系統高度發達，并專門設立了稅務法院的美國，其在涉稅糾紛的處理上仍然實行“窮盡行政救濟”的原則，其成立了專門的上訴部來處理行政復議案件，并通過種種制度設計誘導當事人先行選擇行政復議救濟。直接的誘導手段是規定納稅人不先行復議，即使勝訴也不能由敗訴方承擔。間接的誘導手段是，如果納稅人未經上訴部而直接訴至稅務法院，稅務法院也會提請上訴部提出判案的參考意見。他們雖然不在法律上規定行政復議的前置地位，仍然通過上述誘導手段和簡便高效的行政復議程序、公正無偏私的結構設計吸引了大量的涉稅糾紛在行政系統內部先行解決。[9] (287-288)如前所述，同樣建立了稅務法院系統的加拿大每年涉稅爭議的85%也都在行政系統內部通過復議、協商解決。作為西方發達國家尚且如此強調發揮稅收行政復議制度的作用，在我國司法系統不發達、司法制度不盡完善的國情下，就更有必要充分發揮復議制度的重要作用。當然，我國的復議制度尚不完善，復議機構不夠獨立，復議程序也不夠簡便高效，這些問題都要在以后的改革中予以解決，但我們不能因此否定復議制度的重要作用。
另一個誤區則是過分強調行政復議制度的意義和作用，將稅收行政復議前置制度絕對化。這個問題在我國當前的稅收法律中體現的很明顯。我國《稅收征收管理法》第88條第一、二款規定:“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當事人對稅務機關的處罰決定、強制執行措施或者稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院起訴?！笨梢?，除了對稅務機關的處罰決定、強制執行措施或者稅收保全措施可以直接向法院起訴外，對作為涉稅爭議常態的“納稅上的爭議”均采用復議前置主義。而且，在納稅人申請行政復議之前，對于稅款和滯納金則又要求“執行前置”。這種“雙重前置”的模式體現了行政權力優越性的觀念，而違背了稅收征管的平等要求和程序正義的理念，甚至可能導致“稅務機關侵權越嚴重，越不易被制裁;納稅主體被侵害得越嚴重，越不易獲得救濟”的情形發生， [9] (P274)從根本上講，不利于納稅人訴權的保護和實體權利的救濟，因而是違背現代稅收法治的要求的。
綜上，對于我國現行稅務行政復議制度，有必要進行反思與重構。在制度設計的邏輯起點上，應把稅收行政復議的制度功能定位在賦予稅收行政行為相對人權利的保護上。[10] (P298)在具體的制度構建上，應改革現行的限制當事人訴權行使而進行復議前置的做法，轉而尋求保障行政機關復議的公正性，利用復議制度本身的優越性來吸引相對人選擇行政復議程序，并在訴訟費、滯納金的分攤和承擔等方面設計合理的制度以限制當事人濫用訴權。稅務訴訟和行政復議制度并非不能并存或者必須先經其一，理應在受理、期限、當事人、審理依據等方面予以銜接協調。[11] (P302-318)
(三)小額涉稅糾紛解決機制
實踐中，除少數案件爭議額度較大之外，絕大多數稅收案件涉及的金額并不太大。在這種情況下，納稅人對于稅務司法的程序要求并不非常嚴格，其需要的是案件的簡便高效的解決和其權利的快捷救濟。對于這類案件，法律上應該為其設計出一套簡便易行的糾紛解決機制。在美國，稅務法院設立有小的申訴法庭，對于欠稅或多繳數額加上罰款總額不超過1萬美元的案件，當事人可以選擇向小的申訴法庭起訴。在加拿大，針對小額涉稅糾紛的大量存在，也設計有一套非正式程序對其進行審理。但是，按美國、加拿大的稅務司法實踐，納稅人一旦選用了這種簡便程序，就失去了向上級法院上訴的權利。這樣做的目的，是為了避免小額涉稅訴訟耗費過多的司法資源。我國現階段尚未建立小額稅收糾紛解決機制，但很多學者已經在倡導這一制度，我國現行訴訟法中亦有關于簡易程序的規定。筆者認為，為了使為數不多的稅務法院、稅務法官免遭大量小額涉稅案件的訟累，實現納稅人權利快捷高效的救濟，我們應當完善我國訴訟法上的簡易程序，并效仿發達國家建立小額糾紛解決機制。具體說來，在稅務法院內部設置上，可以設立類似美國小額申訴法庭的特別機構以專門審理小額涉稅案件;在案件受理制度上，可以降低對書面化的要求和立案的標準，采用方便當事人起訴和參加訴訟的管轄標準和起訴程序;在案件的審理上，對舉證、質證、辯論和庭前程序等方面予以適度簡化;在宣判上則盡可能做到當庭宣判，可能的情況下，也可當庭執行;同時，可效仿發達國家賦予稅務法官以相對充分的權力和獨立的地位的做法，以充分利用巡回審判制度解決糾紛，為小額涉稅訴訟的快捷、高效審理留下空間。當然，小額涉稅糾紛審理機構和程序并非當事人所必須選擇的，其也可以選擇普通機構和程序進行訴訟，當事人有權根據其對自身權利的更加充分、深入保護和快捷高效救濟之間的權衡在糾紛解決機制上作出選擇。對當事人選擇小額涉稅糾紛審理機構和程序也應該進行一定的限制，尤其在上訴制度上，為了避免當事人利用該機制進行濫訴行為，不應允許其再向上一級司法機關提起上訴。
參考文獻
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