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土地管理法實施條例規定范文1
關鍵詞：素質提升；執法機制；監察裝備；宣傳力度；國法意識
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0068-1
當前，隨著社會主義市場經濟體制的建立和土地使用制度改革的深入，土地市場也得到迅速發展，建立完善的土地市場監督機制尤為重要。
1 提高工作人員的政治業務素質、管理和精神狀態
土地執法監察軟件，是指人員的政治業務素質、管理和精神狀態。努力提高土地監察人員的政治、業務素質。土地監察是一項政策性、業務性較強的工作。土地執法人員應該實行業務培訓制和上崗考核制。土地執法實踐表明，從事土地執法監察工作的人員，其素質特別是業務素質方面，要求更高，要求從事土地執法監察工作的人員政治素質方面，公正廉明，敢于執法、勇于執法；業務素質方面既要熟悉土地管理的各個業務環節、程序，又要熟悉執法監察的各個環節和程序；既要熟悉土地管理的法律、法規，又要熟悉規范行政執法的有關法律、法規如《行政處罰法》《行政復議法》《國家賠償法》等以及還要熟悉刑法及相關司法條例規定等等。正因為土地執法監察人員素質要求更高、更嚴，所以，《土地管理法》及其實施條例規定，必須經過培訓，而且考核合格頒發行政執法證件，才能持證從事土地執法監察工作。為了適應社會和經濟形勢的發展，熟練掌握運用國家有關土地法律、法規和政策，就需要建立長期的學習培訓機制，不斷提高土地執法人員的綜合素質，才能切實擔負起“土地衛士”的重任。
2 強化土地執法監察裝備
土地執法監察裝備是土地資源執法監察機構的硬性指標，強化執法手段，改善土地監察工作條件。要密切與公安、人民法院、紀檢、監察等部門的聯系與合作，組建各種類型的聯合執法機構，發揮監督機制的整體效益。同時，要努力配備交通、通訊和其他辦案工具，改善執法條件，提高辦案效率必須限期保質保量達標。土地執法監察，具有對土地違法行為懲戒的嚴厲性的特點。懲戒的嚴厲性，預示著執法過程必然具有危險性，這種危險性在土地執法監察實踐中經常顯現，批準配置就變得尤為重要。
3 建立和切實落實土地違法案件協查問責制
鑒于土地違法條件嚴重呈現的違法行為制止難、立案取證難、查處執行難的“三難”現實，土地執法監察部門必須在土地管理系統內部及工商、稅務和銀行部門建立協查問責機制，并與紀檢、監察、公安、檢察和法院部門建立聯合辦案問責機制，這些部門必須無條件地配合土地執法監察部門辦案，借故推諉、拖延不予配合的，應追究部門領導和直接責任人責任。
4 建立必須的硬件、軟件保障機制
4.1 建立必需的硬件保障機制
土地執法監察的硬件保障機制主要是指在經費、裝備等物質條件給予供應或保障。土地執法監察的硬件保障機制主要包括執法監察人員的工資、福利、辦公經費等“人頭費”，辦案經費、執法人員津貼等執法監察專項經費，土地執法監察裝備，主要是指執法專用車輛、通訊工具、辦案工具如照（攝）相器材等。
4.2 建立土地執法監察軟件保障和獎懲激勵機制
為規范和加強國土資源執法監察隊伍建設，必須實行參照公務員管理制度。土地執法監察人員，與從事土地管理和其他業務服務人員有一定的區別，主要是工作性質的不同。《公務員法》第106條規定，“以法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員,經批準參照本法進行管理”。土地執法監察隊伍承擔著國家土地公共資源管理職能和任務，必須由與之相適應的政治思想素質、業務素質的行政執法人員來實施。因此,必須實行參照公務員管理，對行政執法隊伍的管理才可能有法可依，從行政編制上規范和加強土地執法監察隊伍建設，切實履行土地行政執法監察的職責職能。目前遼寧，黑龍江，湖南等近20個省市執法監察隊伍都實行了參照公務員管理，山東省則全部納入了公務員管理。
5 建立獎懲激勵機制
為適應土地執法監察工作職位特點的需要，應參照紀檢監察、公安等執法部門的業務職位序列設置辦法，在土地執法監察人員中，實行執法監察職位序列制度，根據執法人員的執法工作年限、業務知識水平、年度考評結果、重大案件查處成效和擔任的崗位職務等評審業務職位，并定期晉升職務，對業務技術拔尖，工作表現優異，有突出貢獻者，可高晉一級職位；但對違法違紀、瀆職、失職者，則可延期晉職或降職。 村級的土地管理監察員及鎮下鄉干部負責該村的土地管理工作。簽訂年度土地管理責任狀，在誰的管理轄區內出現土地違法行為，管理不到位的，就追究誰的責任。同時聘請土地監察員協助做好所在村的土地管理工作和土地工作。
6 深入開展宣傳活動，創造寬松和諧的執法氛圍
土地管理法實施條例規定范文2
關鍵詞 土地調控；指標配置；交易意愿；三省兩市
中圖分類號 F301.2
文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)11-0092-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.11.016
土地指標調控，在特定歷史階段的確對稀缺性資源尤其是耕地資源的配置起到一定的保護作用［1-2］。然而，伴隨經濟的飛速發展和城市化、工業化以及市場化的迅速推進，源于計劃體制下的指標體系不斷遭受現實的挑戰：2000年5個省區就已突破上輪規劃確定的2010年建設用地總量指標，2001年底22個省區耕地保有量跌破2010年的規劃指標，隨后2002年全國建設用地總量達到0.39×10 8 hm 2，提前8年突破2010年的規劃指標［3-4］。遺憾的是，新一輪規劃設計沒能突破傳統指標層層行政分配的機制，雖然將土地規劃指標分為約束性和預期性兩類，共計15項指標。并強調，約束性指標是規劃期內不得突破或必須實現的指標。在15項指標中，耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量和人均城鎮工礦用地規模等6項指標為約束性指標，是規劃目標的具體化，反映了土地利用管理核心指標之一［5］。然而，據筆者參與的調查和規劃實踐來看，一方面有些地方的建設用地總量、城鄉建設用地規模、新增建設用地量等指標已經突破新一輪規劃的近期目標，耕地保有量、基本農田保護面積等指標在數量上雖然勉強湊夠，但是質量令人堪憂；而另一方面有些地方除調控指標外，還余有較多的高質量一般農田（如東北地區）?？梢姡乱惠喭恋刂笜伺渲貌]能充分考慮市場機制，現實可操作性令人擔憂。因此，有必要在評價現行土地指標調控績效和調查管理者意愿的基礎上，探尋我國土地指標配置的合理機制。
針對土地指標配置存在的問題，眾多學者對此展開深入研究。如：有研究者認為土地規劃的目標在于對土地利用進行調控、協調、組織和監督，我國土地規劃失控的原因之一就是缺少市場評價的工具和方法［6-8］；另有學者認為規劃應當適應經濟全球化和經濟體制轉軌的多元變動［1,9-11］；就具體改革路徑而言，有學者提出變指令性控制指標為預測性、指導性規劃指標，增加控制指標的彈性，引入市場機制等［1,3,12］；也有學者提出基本農田易地有償代保、折抵指標有償調劑等［13-15］。以上學者的研究成果具有重要的參考價值，本文與其研究不同的是，結合新一輪規劃實踐，引入意愿調查方法，試圖探索土地指標配置過程中市場機制的作用，尋求實現“帕累托”配置改進的方向和策略。需要特別說明的是，由于土地指標交易或異地調劑現實是存在的，然而市場遠不夠成熟。因此，本研究的基本出發點是，通過問卷調查和訪談了解管理者對土地指標的認知情況及其交易運行的現實障礙，為土地指標配置完善和公共政策調整提供參考。
1 樣本點概況
1.1 樣本點的選擇及調查方法
1.1.1 樣本點的選擇
本研究選擇江蘇、遼寧和安徽三個省以及江蘇南京和鹽城兩個市作為調查、訪談的樣本區域，主要基于以下幾點考慮：其一，從橫向上看，江蘇、遼寧同屬于沿海地帶，兩者在土地利用結構和宏觀政策方面具有一定的相似性，且兩者存在指標市場化配置的雛形，而安徽作為農村的前沿和中西部的典型代表，雖然尚無指標交易，但農地資源相對豐富且與江蘇直接接壤，為指標跨省調劑提供可能，因此，對該區域進行深入探索能夠為其他區域提供參考；其二，從縱向上分析，江蘇省情與國情極為相似，蘇南、蘇中和蘇北現實情況可以說是全國區域差異的濃縮，并且南京、鹽城分別為指標交易的發送和接收區，深入研究區域內部市場運行情況，在滿足規劃分層控制的同時，對全國指標市場化配置改革具有借鑒意義；其三，從研究可行性上考慮，筆者已經在該區域進行過調查研究和規劃實踐，積累了不少基礎資料和經驗，能夠為研究順利開展提供重要資料支撐。
1.1.2 調查方法
考慮調查對象（國土部門工作人員）對研究問題認知的差異性，為使調研結果更接近真實情況，本研究將調查對象分為兩種類型：熟悉型和了解-陌生型；前者主要從事此方面的相關工作，對本研究內容較為熟悉，這種類型的樣本主要集中在國土部門的規劃、耕保等行政處室以及信息中心、規劃院等事業單位；后者一般較少從事此方面的相關工作，因此對本研究內容相對陌生，但由于具有較多接觸土地管理工作的優勢，一般接受本研究內容比其他部門要快、而且所做出的判斷也比其他部門要相對準確、可靠，這種類型的樣本主要集中在國土部門的辦公室、法規等行政處室以及機關服務、宣傳中心等事業單位。
對應兩種不同類型的調查對象，調查過程采用兩種不同的調查方式：問卷調查和訪談調研。前者主要以問卷的形式調查熟悉型的對象，該調查結果一般具有直接應用價值；后者主要以訪談、交流的形式調查了解-陌生型的對象，該訪談調查具有較高的參考價值。
1.2 樣本點分布及基本情況
1.2.1 樣本點分布
在2009年6月預調研的基礎上，分別于2009年9月和2010年3月赴樣本區域進行兩次深入調查，獲得問卷461份，其中有效問卷427份（見下表1）。在有效問卷中，省級層面樣本數占59.01%，其中江蘇省占21.78%，安徽省占20.37%，遼寧省占16.86%。市級層面樣本數占40.99%，其中南京市占22.72%，鹽城市占18.27%；國土資源廳（局）行政處室的問卷數量為214份，直屬事業單位的問卷數量為213份。
1.2.2 樣本點基本情況
調查樣本中，熟悉型的調查對象276位，占被調查總數的64.64%；了解-陌生型的調查對象151位，占被調查總數的35.36%。調查樣本點的基本情況見下表2。
2 現行土地指標調控績效評價
總體判斷，大多數被調查人員認為現行土地指標調控效果是積極的，但尚存在分配不科學且剩余可支配指標不足，過于剛性、執行起來阻力較大等問題；雖然省內存在指標交易，但多農地指標交易，建設用地指標交易案例較為少見，且區域差異顯著。
2.1 大部分人員對土地指標調控效果較為認可
在收回的427份有效問卷中，有343位被調查者對現行土地管理指標調控效果予以支持，占調查、訪談總數的80.33%，其余19.67%的人員認為調控效果不盡理想，詳見下表3。認可土地管理指標調控效果的工作人員主要基于耕地保護和國家糧食安全的考慮。而被調查、訪談的人員選擇調控效果不盡理想的主要原因有兩個：其一，指標分配不科學且剩余可支配指標不足；其二，下達指標過于剛性，執行起來阻力較大。
值得一提的是，本研究在調查期間正是土地利用總體規劃修編和國土資源大調查工作開展之際，被調查者普遍感到缺乏準確現勢的土地數據是上輪土地利用總體規劃難以有效實施的重要原因，這也驗證了部分學者認為規劃基礎數據失真的研究結論［1,3,16］。如果耕地保護和建設用地指標建立在失真的數據基礎上，其后果必然是規劃的失靈，用地行為的混亂。基于這樣的現實，大多被調查者迫切希望能夠采用第二次土地詳查數據做好新一輪的規劃，在此基礎上合理配置耕地和建設用地指標。
2.2 指標多省內交易，建設用地指標交易較為少見
根據本研究調查及已有研究［14-16］判斷，無論是東部地區的江蘇、遼寧、浙江和廣州等省，還是中部地區的安徽省均不存在建設用地指標跨區調劑或交易現象。由此推斷，土地指標可能在交易性質上存在差異，耕地和基本農田等保護型指標存在交易的可能，建設用地和建設占用耕地等發展型指標現實交易的可能性很小。進一步分析發現，這種差異性與現任地方管理者的“理性”選擇有關，保護型指標主要兼顧的是長期可持續發展和國家糧食安全問題，與地方經濟發展和現任政府官員考核相關性較弱，而發展型指標主要支撐近期經濟增長和地方社會發展，與政府官員考核直接相關，是地方政府更為關心的問題；另外，由于保護型指標主要強調某一時點的規模，其過程和空間位置管理薄弱，這為指標的人為干預提供方便和可能。這種情況下，欠發達的地方政府很可能利用本區域資源優勢，通過保護型指標交易獲取資本，從而支持短期經濟增長而犧牲長期可持續發展；而相對發達地區往往選擇通過轉移耕地和基本農田等剛性指標，為地方經濟增長提供更多的發展空間和載體。
2.3 指標交易規模和價格的區域差異顯著
區域資源稟賦、發展水平的客觀差異和完善市場機制的主觀態度，決定了土地指標區域交易規模及價格存在較大差別。根據調查匯總結果，橫向上比較發現，江蘇省年均交易規模為5 626.40 hm 2，是遼寧省交易量1 173.33 hm 2的4.79倍，前者交易價格為12.01萬元/hm 2，約為后者交易價格7.53萬元/hm 2的1.59倍。理論上判斷，只要價格存在差異，就有交易的動力，即假設江蘇和遼寧兩省的土地資源是同質的，同時不考慮現行制度的約束，將江蘇省更多的耕地保護指標轉移到遼寧省能夠實現“帕累托”改進。縱向上分析發現，即使在江蘇省內部，土地指標交易規模及價格也存在較大差異，從規模上看，交易規模最大的鹽城市高達2 284.71 hm 2（指標調入），而南通、揚州和泰州三市不存在指標交易；從價格上來看，鹽城市交易價格為8.62萬元/hm 2，南京市交易價格為13.49萬元/hm 2，這種價格差異也為進一步交易提供動力。必須說明的是由于問卷設計過程中考慮調研可行性和獲取數據科學性，指標交易規模和價格采用“橫線+選項”的形式展開，首先要求最好在橫線直接填寫真實交易規?；騼r格，而區間型選項僅作參考，但收回的有效問卷中有413份（占總問卷的96.49%）直接選擇參考選項。因此，該部分規模和價格是筆者對收回問卷整理、匯總后，采用模型（1）進行量化折算的平均值。
式中，n、i分別表示選項總數和次數；Qupi、Qdowni分別表示該上下限規?；騼r格；Ni表示所選該項人員數。
另外，本調查匯總結果進一步驗證了譚峻、張蔚文等學者關于指標交易差異明顯和市場配置效率改善的研究結論。如譚峻等人的調研結果表明，2001年浙江省基本農田跨縣有償調劑總量為24 750 hm 2，代保金額為4.45億元，最高達2.8萬元/hm 2，最低為1.5萬元/hm 2，前者是后者的1.39倍。而張蔚文等人指出，在邊際收益拉平效應的作用下，指標有償交易能夠在一定程度上提高土地利用效率，實現土地利用的“帕累托”改進［14-15］。
2.4 指標交易有待進一步市場化
首先，大多數被調查者對土地指標交易基本認可，但不支持全面推行。調查結果顯示，有74.24%的人員認可現行土地指標交易，其余25.76%的人員認為指標交易會帶來負面影響。支持土地指標交易的被調查者認為其能夠為地方發展提供更廣闊的空間、或有利于土地資源利用整體效率提高和集約水平提升；認為土地管理指標交易不盡理想的主要原因是土地市場不完善，指標交易會降低土地資源質量，見表4。
其次，考慮現行制度安排和政策約束（土地管理法及實施條例規定耕地和基本農田省內平衡，不能突破省級界限），本研究進一步調查了土地指標交易突破省級界限的態度或認知，調研結果得出的一個基本判斷是，多數人員對土地指標交易突破省級界限勉強認可。57.38%的人員支持指標跨省交易，而且其中有34.89%人員是在政策允許的假設前提下做出的選擇；其余42.62%的人員對指標跨省交易表示反對，其中有33.49%人員表示反對的主要理由是政策要求耕地保護省內平衡，而4.92%的認為無論怎么調劑都不會增加土地總面積，因此指標跨省交易意義不大，另外4.22%的人員選擇反對指標跨省交易主要理由是，跨省交易會進一步降低土地資源質量，見下表5。所以，現行制度安排和政策約束是土地指標不能跨省調劑的主要原因，當然擔心土地資源質量下降和總面積制約也是其考慮的重要因素。由此可見，土地指標交易已基本得到認可，但缺少規范的市場和相應的制度支撐，土地指標市場化配置有待進一步加強和規范。
3 新一輪土地指標交易意愿調查
3.1 現行政策框架下土地指標交易意愿
在現行政策框架下被調查人員普遍認為本區域需要進行指標交易。如下表6所示， 99.53%的人員不反對本區域指標交易，其中92.27%的人員明確表示耕地（含基本農田）和建設用地（含新增占用耕地，下同）都需要異地交易，7.26%的人員選擇耕地、基本農田和建設用地等部分指標進行交易?？梢?，被調查者絕大多數支持指標跨區交易，而且更希望基本農田和建設用地兩項指標進行跨區交易。這從邏輯上也不難理解，因為地方政府為追求GDP短期快速增長，往往希望獲得更多發展型（建設用地）指標的支持，盡力規避保護型（耕地和基本農田）指標的制約。
由于絕大多數人員和地區都希望本區域土地指標進行跨區交易，并且大都選擇獲得更多發展型指標支撐經濟發展、規避保護型指標約束的策略，本研究進一步調研并深入分析后發現，這種指標交易意愿在現實中很難達到均衡，理由有三：其一，理論上分析判斷，既然絕大部分人員和地區都有進行指標交易的強烈需求或意愿，由于土地總面積和指標總量一定，滿足這種需求或意愿的供給必然很少，也就是說愿意承擔更多耕地和基本農田保護責任并貢獻出較多建設用地指標的區域很難尋覓，因此不具備供需均衡的前提條件。其二，調研過程中發現，大多數地區不愿意承擔更多的耕地保護任務，即使在耕地資源相對較為豐富的安徽和蘇北地區也逐漸覺醒，一方面，他們意識到承擔過多的耕地和基本農田責任對地方發展有制約作用，另一方面他們認為目前缺乏合理的市場交易機制，現實生活中交易價格往往是需求方積極聯絡、攻關主要負責人而私下敲定交易價格，這種價格很難表達承擔更多保護責任的貢獻，長期均衡狀態較難維護。第三，相關研究證實［14］，從發展趨勢看，在現行政策框架下，希望將基本農田移出本行政轄區的委托方越來越多，委托量也越來越大，而愿意承擔者即者卻越來越少。因各地資源都十分有限，交易價格不合理，代保金額過低、代保無期限等因素制約，最后能真正落實的異地代保量有下降趨勢，因此指標交易均衡狀態較難達到。
由此可見，伴隨地方政府土地指標交易或調劑的選擇和規避意識覺醒，迫切需要根據區域資源稟賦和發展差異較大的現實，通過轉變現行土地管理觀念、創新規劃調控機制和完善土地市場交易體系，進而縮小發展型指標與保護型指標之間的邊界收益差值（最好實現兩類指標的邊際收益相等），將是未來土地政策調整和關注的重點之一。
3.2 政策調整前后土地調控指標交易意愿變化
按照縮小發展型與保護型指標之間邊界收益的要求，本研究通過假設現行政策調整或轉變的幾種情景，進一步考察指標交易意愿變化情況，以便為土地政策創新提供參考和依據。調查結果顯示，耕地、基本農田、建設用地總量和新增建設占用耕地指標交易意愿的前后差異分別為4.51%、0.48%、4.11%和5.31%，除新增建設占用耕地指標交易意愿的前后變化超過5%外，其他意愿變化基本上符合理論預期，進一步支撐本調研的可靠性。
從表7可以看出，政策調整后指標交易意愿會發生相應變化，但變化方向和幅度不盡一致。觀察保護型指標后發現，耕地保護政策從省內總量動態平衡調整為全國產能動態平衡、由市場定價跨省區交易后，耕地保護指標交意愿增加11.5%，說明突破省級界線和由市場定價對耕地保護指標交易具有推動作用；基本農田變動由國務院審批調整為省廳審批并報國土部備案后，基本農田指標交易意愿減少47.17%，說明國務院是否審批對基本農田交易意愿具有顯著影響。理論上判斷，一般由前者審批的成本和風險遠遠大于后者，又加上兩者偏好不同（前者偏好國家糧食安全，后者更偏好地方經濟發展），因此若后者具有審批權限，“理性”的地方政府往往通過基本農田區內調整并獲得省廳支持以置換發展空間、而不會選擇支付較高費用進行指標交易，不過這種形勢的進一步發展可能對耕地質量提升不利。雖然政策調整過程中，耕地和基本農田指標交易意愿變化的方向和幅度不同，但從國家層面考慮，兩者有著共同的前提：生產能力（產能）不能降低，因此保護耕地綜合產能將是未來土地政策調整的重要方向之一。而基本農田審批權的下發，將會激勵地方政府通過調整其空間布局置換發展空間，往往忽視其質量建設，長遠考慮不利于糧食安全維護，因此未來土地政策應該向增加基本農田布局調整成本和提升產出能力上轉變。
比較發展型指標后發現，建設用地指標配置從計劃主導向市場引導轉變過程中，交易意愿減少33.50%，說明市場機制的建立和完善對建設用地增量具有抑制作用；而新增建設占用耕地指標從占補平衡向在異地補充等量產能耕地后、再由市場交易轉變過程中，交易意愿增加7.91%，說明先補后占和市場機制的引入并沒能扭轉新增建設占用耕地的交易意愿。雖然市場機制的引入沒能降低新增建設占用耕地跨區調劑的意愿，但卻有效遏制了建設用地總量交易的需求，對建設用地集約水平的提升有著較大的推動作用，因為市場定價一般高于人為或政策定價（見表8），因此引入市場機制后會明顯增加發展型指標的交易成本，理論上判斷，當這種交易成本超過建設用地存量盤活或置換成本時，地方政府不如盤活本地區低效、閑置存量土地或加大
4 調研結果和結論
(1)統計結果表明，雖然80.33%的人員對現行土地指標調控效果表示認可，74.24%的人員支持現行指標進行交易，但指標交易在區域性、類型或性質、規模和價格等方面差異較大。
(2)意愿調查顯示，99.53%的人員不反對本區域指標跨區交易，其中92.27%的人員明確表示耕地和建設用地都需要異地交易，并且大都選擇獲得更多發展型指標支撐經濟發展、規避保護型指標約束的策略。
(3)分析比較發現，雖然各方指標交易意愿在現實中很難達到均衡，但是土地政策調整對保護型指標交易意愿變化具有顯著影響，而對發展型指標交易意愿變化影響相對較小，其政策啟示為，指標配置交易機制的建設和完善，對發展型指標配置效率提升具有重要意義。
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Land Index Allocation Analysis Based on the Investigation of Managers’ Knowledge
LI Xiao shun1,2 QU Fu tian 2 ZHANG Shao liang 1
(1. China University of Mining and Technology, Jiangsu Key Laboratory of Resources
and Environmental Information Engineering, Xuzhou Jiangsu 221116, China;2. Nanjing Agricultural University China Centre for Land Policy Research, Nanjing Jiangsu 210095, China）
