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醫院合作方案與計劃書范文1
關鍵詞：基礎設施；國際比較；縣域城鎮化；投融資
中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1006－1428(2011)05－0022－06
一、引言
縣域城鎮化基礎設施建設具有投資大、回收期長、社會效益明顯等特征，涉及到社會的方方面面，是一項需要較大資金投入的系統工程。因此，縣域城鎮化建設資金不能僅僅依靠財政資金的投入，必須形成多元化的投融資體系，對城鎮化建設提供長期而穩定的資金支持。金融危機以來，以“土地財政”為支撐的地方政府投融資平臺得到了快速發展。一度成為中國地方城鎮化融資的主要模式和主要來源。到2009年末，全國共有各類投融資平臺3800多家，其中，有大約70％的地方政府平臺集中在區縣一級，資金來源主要是商業銀行貸款。據中金公司的研究報告分析，2009年末地方政府融資額大約為7.2萬億元，相當于2009年GDP的四分之一，外匯儲備的70％(魏加寧，2010)。
隨之，該融資方式的一系列風險也很快暴露出來，主要表現在：一是自身負債率過高，普遍超過80％；二是與地方政府的邊界不清，公司治理結構不健全；三是擔保行為不規范，地方政府和地方人大所做的擔保無效；四是對土地升值的過度依賴，造成項目的市場風險巨大；五是部分項目融資效率不高，償債責任主體不明確；六是政府投融資平臺從多家商業銀行借款，造成商業銀行的風險累積；七是商業銀行貸款的短借長用，造成商業銀行資產負債的期限錯配，等等(魏加寧，2010)。由于上述風險因素的快速集聚，對金融安全甚至宏觀經濟安全構成了嚴重的威脅，2010年國家對政府投融資平臺進行了清理整頓。
然而，不可否認的是，中國的縣域城鎮化以及社會主義新農村建設需要大量的資金投入，因此，必須借鑒國際經驗，探索建立適合中國國情的高效、安全、可持續的縣域城鎮化投融資體系，來滿足城鎮化進程中大量的資金需求。
二、城鎮化基礎設施建設投融資的國際經驗
(一)以市政債券融資為主要來源的美國模式
1、美國市政債券的起源、類型和發行。
美國各級政府對城鎮化基礎設施投資都非常重視，投資重點集中在改善經濟和社會發展環境的項目上，其資金來源除聯邦政府和地方政府公共財政支出外，地方政府還可以借助美國發達的資本市場，以地方政府資信為擔保發行市政債券(Municipal Bond)。隨著美國快速的城鎮化和二戰后出現的郊區化，基礎設施融資的巨大需求，使得未償債券的規模在1960年達到了660億美元。通過組織發行市政債券，不僅募集了大量低成本社會資金，對推動美國城市基礎設施建設起到了重要作用，而且還解決了城市基礎設施投資的代際公平負擔問題?？梢哉f，沒有市政債券的發行，就沒有美國的今天。
按照建設項目有無固定收益，美國的市政債券一般可分為兩類，一類是一般責任債券或稅收支持債券(General Obligation Bond)，該類債券用于沒有固定收益的基礎設施項目建設，由州、市、縣或鎮政府發行，并以發行者的稅收(主要是財產稅)作為償債的保證：另一類是收益債券(Revenue Bond)，主要用于建設機場、收費公路、區域電網、港口等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金則主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。
美國市政債券的發行主體一般包括發行人、托管人、承銷商、債券法律顧問和債券評級機構。發行人是州、市、縣、鎮政府或其機構、委員會和授權機構。托管人和承銷商通常是商業銀行，托管人的作用是代表和保護債券持有人的利益，代其保管所有的資金和證券，承銷商購買并在二級市場銷售債券。法律顧問是一個國家承認的法律專業機構；負責解決債券發行過程中的一切法律問題。市政債券的發行一般有公募和私募兩種方式，其中，公募方式又可采用競標和協議方式。根據美國的法律法規，一般責任債券通常采用競標方式銷售，但收益債券可以采取多種發行方式。
2、美國市政債券的發行規模和持有人結構。美國市政債券的發行規模見表3。據2008年數據，美國城市和縣級政府所發行的全部債券，已經高達2.69萬億美元。與公司債券相比，市政債券雖然收益率較低，但信譽高、收益穩定，還可免交聯邦所得稅甚至州所得稅，因而對投資者具有吸引力。根據2009年9月數據，美國家庭持有市政債券未清償余額的比例最高，達到了35％，其次是共同基金29％、保險公司16％、商業銀行和儲蓄機構8％，其他持有人占比21％。市政債券根據發債的用途不同，也有不同的期限結構。許多為特定工程而發的債券，其期限與項目周期基本吻合。與融資項目的期限相適應，市政債券的期限一般較長，長期債券占市政債券總額的97％以上。市政債券已與股票市場、國債市場、企業債市場成為美國資本市場的主體。
3、美國市政債券的風險防控機制。
美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。為此，美國設立了管理市政債券的專門機構――市政債券法規制定委員會(MSRB)來專門監管市政債券市場，規范券商、銀行、經紀人和交易商的行為。美國國會通過的《1975年證券法修正案》，詳細規定了有關市政債券的法律問題，從而使私人部門投資市政債券有了法律保障。2010年7月25日，美國國會通過的《Dodd－Frank華爾街改革和消費者保護法案》加強了MSRB對市政債券市場的監管權力，從而強化了債券系統的安全性。
在發展過程中，美國市政債券的發行逐漸形成了債務擔保、信用評級、風險預警、信息披露和危機確認和化解機制，并相應建立了完善的法律法規。通過立法，地方政府的舉債行為得到了明確的規定，投資人的利益得到了很好的保護，從而促進了市政債券市場的健康發展。
(二)政府區域融資機構主導的加拿大模式
加拿大政府是全世界最為重視城鎮化過程中基礎設施建設的國家之一，在開發區建設的所有投資。中，基礎設施建設投資均占到30％左右。加拿大基礎設施建設的投資主體主要有市政府、省級國有企業、有特許執照的私人公司、公私合營公司以及社區集體。這五類投資主體的融資模式大致有以下幾種：一是政府財政投資；二是政府通過向銀行貸款融資；三是通過獨立的國營公司貸款融資；四是通過私營公司
貸款融資；五是通過BOT方式融資；六是通過獲得土地開發建設費、土地出讓費來融資；七是社區集體投資興建的基礎設施，所有權歸社區集體。市政府對本市范圍內的基礎設施建設負主要責任，負責項目的領導、規劃及融資、建設。
在基礎設施建設的政府管理方面，加拿大政府在省一級設立了“區域城市財政委員會”，該委員會與市級政府平級，代表一定區域內幾個城市的區域利益。“委員會”對區域內各個市政府的資信能力進行評估，市級政府的融資項目也必須經“委員會”通過。各個城市必須向“委員會”繳納一定數額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就要對其負責，如果區域內城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區域內的城市均要分攤損失。因此，“委員會”在銀行的信用非常好，能享受到特別優惠的貸款利率，因而十分有利于基礎設施的建設。
另外，加拿大政府對基礎設施項目的政府管理也逐步加強。以安大略省為例，該省是加拿大經濟、人口第一大省。該省2003年成立了“基礎設施更新改造廳”，負責政府投資計劃、投融資方案確定、評審及綜合管理，其他各專業政府部門與之密切配合，如：與衛生保健廳合作安排衛生方面的基礎設施。2004年又新設“戰略性基礎設施融資局”，隸屬于財政廳，提供新型金融工具，幫助合作方籌集資金。2005年又設立了“安大略省基礎設施項目公司”，隸屬于基礎設施更新改造廳，對大型基礎設施的項目計劃、融資、建設、管理等全過程提供技術和融資方案服務。
政府在規劃基礎設施的建設項目前，要經過科學的論證與測算，制定出科學合理的項目計劃書，然后經過嚴格審議才能批準投資計劃的實施。之后，政府要向全社會公開進行設備和施工的招標，并由政府的相關部門對項目的整個預算執行過程進行監督。由于建立了兩級政府管理的基礎設施投融資決策和監管機制，加拿大的基礎設施項目建設做到了科學計劃、民主管理、公開招標、嚴格監管，從而保證了基礎設施項目的經濟實用、合理布局以及高效使用。
三、對中國構建縣域城鎮化基礎設施投融資體系的啟示
根據諾瑟姆(Ray.M.Northam)“S”曲線，中國的城鎮化率正處于30－70％的城鎮化快速提升階段，這一時期的典型特征是：人口大量進人城鎮，對城鎮的基礎設施形成巨大的需求，從而需要大量資金投入城鎮化基礎設施建設。中國大中型城市的城鎮化已經處于這一階段的中后期。而縣域城鎮化即將步入城鎮化快速提升階段。因此，中國未來城鎮化提升的潛力在縣域，提升的關鍵在于改善縣域內的基礎設施。顯然，縣域城鎮化所需要的巨大的資金投入僅靠財政資金是無法解決的。而中國目前以政府為背景、以銀行貸款為主要資金來源的投融資模式也表現出了極大的局限性。因此，必須借鑒國際經驗，結合中國的實際情況，建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責明晰、運作規范的高效、可持續的縣域城鎮化投融資體系。
(一)規范縣級地方政府及其投融資平臺運作
客觀地講，地方政府投融資平臺的產生和發展，是地方城鎮化投融資體制創新的一種嘗試，并成為中國縣域城鎮化融資的主要模式，這些機構的成立對于城市道路、橋隧、地鐵、環境整治、供排水、燃氣及動遷等基礎設施方面的建設和運營發揮了積極作用。因此，應總結和借鑒已有政府投融資平臺的經驗，對現有縣域政府投融資平臺公司存在的風險進行整頓和規范，使其真正成為集融資、經營管理為一體，運作規范的縣域城鎮化投融資平臺。
首先應對縣級投融資平臺的資本金狀況進行統一的檢查，并將其做足、做實，并對平臺的負債率做出相應的規定。在此基礎上，要健全公司治理結構，提高平臺的經營管理水平和運營效率，公司高管應從社會公開招聘，使其真正按照市場化運作。同時，應將平臺的業務范圍限定在基礎設施領域，避免進入一些可商業化運作的項目。最后，還應推行平臺的信息披露制度，對平臺的資產狀況、負債狀況以及承擔項目的建設運營信息進行定期的披露，以利于投資者和社會公眾的監督。
另外，還應規范縣級地方政府的行為。應出臺縣級地方政府債務管理的相關規定，將地方政府投融資平臺的負債納入地方財政預算，進行長期動態管理，以保證城鎮化項目建設的有序、可持續發展。地方政府應對平臺債務進行集中管理，對于一部分有明確償還能力的項目，應采取項目融資的方式，按照市場化機制運作；對于一部分自身不具備還款能力的融資項目，可以采用城鎮化建設債券的方式，將每年償還額度納入縣級財政預算。
在城鎮化基礎設施建設的政府管理方面，可以借鑒加拿大和韓國政府的做法，實行“兩級政府兩級管理”模式，即中央政府負責跨省域的交通、水利等基礎設施的融資和建設；省級政府可以建立省域的城鎮化建設管理機構，該部門可吸收發改委、財政、建設等部門為其成員單位，負責審批縣、市級政府提交的城鎮化建設項目規劃、融資、建設、運營等方案的可行性，對地方政府債務的償還進行評估和監督，并承擔本省域項目融資的最后償還責任；縣、市級政府為本級行政區域內城鎮化基礎設施建設項目的承擔者，負責項目方案的設計和向省域城鎮化建設管理機構提出申請，以及獲批項目的建設，并向上級和社會公開披露項目信息。通過實行兩級管理，可以規范地方政府的投融資行為，抑制地方政府為追求政績的盲目投資行為，使城鎮化建設投融資控制在地方財力可承受的范圍內。
城鎮化基礎設施建設是中國經濟發展中的一項長期性的系統工程，牽涉到政府財政、建設、發改委、金融證券等諸多部門，僅僅依靠各個政府部門的自律是不夠的，必須制定法律。通過法律，對縣域投融資平臺的運作進行規范，對基礎設施的規劃設計、項目籌資、投資建設、項目承擔企業的經營及項目建成后的使用做出明確的規定，從而將政府部門、建設企業以及個人的權利、義務和責任以法律的形式確定下來。
(二)適當擴大縣級地方政府的財政支配能力
城鎮化建設的主體是地方政府，高速發展的城鎮化需要地方政府投入大量的資金改善城鎮基礎設施。然而，1994年分稅制改革以來，中央與地方財權和事權出現了不匹配，以2008年為例，當年國家財政收入6.13萬億元，其中地方占比46.7％；財政支出6.26萬億元，其中地方占比78.7％。因此，新一輪財稅體制改革應建立健全財權與事權相匹配的財稅體制，推進財稅體制和金融體制改革，把對城鎮化的財政投人作為未來經濟刺激計劃的重要方面，積極推進財政體制改革，促進中小城市、小城鎮與上級政府財力與事權的匹配。
從美國等發達國家的城鎮化經驗來看，包括市政債券在內的證券市場，應成為城鎮化建設的長期、穩定的融資渠道。債券融資的特點是期限長、利率穩定、靈活性好，比較適合城鎮化基礎設施建設投資周期長、投資風險小、收益穩定的特點，且容易納入政府預算。因此，應允許地方政府發行類似市政債券的城鎮化建設債券，將所募集資金的使用和償還納入地方財
政預算管理?？h域城鎮化基礎設施建設債券可由縣級地方政府提出可行性報告，由省級城鎮化建設管理機構負責審批、發行、監管并由省級財政承擔最終償還責任。省級城鎮化建設管理機構可將多個縣域城鎮化建設項目打包發行城鎮化建設債券，從而降低債券的發行成本?？h級地方政府應將基礎設施建設項目的資金使用、項目建設、運營等信息予以公開，以接受省級管理部門和社會的公開監督。發行債券涉及省、縣兩級政府的諸多部門，應對債券的發行和運用的整個過程建立相應的法律予以規范。通過建立城鎮化債券的兩級政府發行模式，一方面有利于中國城鎮化建設的投融資體系的形成，解決城鎮化建設的長期資金問題，另一方面可以緩解地方政府土地財政帶來的土地浪費問題，并可以保證項目建設的實用性和較高的運營效率，同時是解決了基礎設施建設的“代際不公平”問題。
另外，縣級政府還可以積極盤活存量資產，特別是土地資產，實行有償轉讓，為城鎮化建設籌集更多的資金。城鎮土地是縣級政府掌握的最大資產，對全國縣域普遍存在的尚未進行改制的國有企業、長期歇業的差額事業單位的閑置、撂荒土地，地方政府可以將其收購后進人土地儲備中心掛牌拍賣，所得資金在妥善安置職工的前提下，用于補充城鎮化基礎設施建設。
(三)促進縣域城鎮化投資主體的多元化
整體來看，中國的城鎮化投融資模式已由早期的政府完全計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金配合的市場化融資模式，但是，在投資主體中，政府投資占主導的局面仍未打破，由社會各方資金共同參與城鎮化基礎設施建設的投資主體多元化格局尚未形成。以2008年為例，按所有制分類，國有控股企業投入占比80％以上，民營資金投入占比不足10％：按內外資分類，外資和港澳臺投資占比不足3％，縣域比例則更低。
因此，必須借鑒國際經驗，結合中國的實際情況，探索民營資金和外資投資縣域城鎮化基礎設施建設的有效途徑，創新城鎮化建設的投融資模式。國內在這方面也不乏一些有益的探索，例如湖南的“大漢模式”，成功探索了欠發達地區民營資金參與縣域城鎮化基礎建設的有效途徑，而且有效緩解了當地城鎮建設的資金矛盾，是發揮民營資本推進縣域城鎮化進程的一種模式創新。同時，公用事業的民營化還可以打破公共事業領域政府壟斷的低效率，引入競爭機制，提高基礎設施的服務水平和服務效率。
從國際經驗來看，民營資金應成為基礎設施建設的重要力量。美國的鐵路、能源、交通運輸、電信等均由民間投資建設，甚至許多學校、醫院也是私立或私人捐贈的。日本的基礎設施投資主體有多方參與，包括中央政府、地方政府、官方機構和私營公司。中央政府負責基本的、跨區域的基礎項目；地方政府負責與本區域居民日常生活直接相關的基礎設施項目：官方機構和私營公司則投資于那些有固定收益的基礎項目。法國、德國則是將基礎設施項目分為兩類，一類是非經營性但有較大社會效益的項目，由政府財政預算和納入政府財政長期可償還預算范圍的政府貸款，如城市道路、地鐵等項目；另一類是經營性的基礎設施項目，政府鼓勵民間資本進入，如供水、供氣、污水處理等項目。
另外，外資在基礎設施建設中也可以發揮積極作用。美國19世紀正是依靠歐洲資本市場融資建立起了鐵路系統。中國在城鎮化基礎設施建設融資中，一方面可借助境外貸款或發行債券融資；另一方面可以項目融資的形式在城鎮化和經濟園區建設中吸引外商直接投資，這種方式同時也有利于引進國外對基礎設施建設、運營管理方面的先進管理理念和技術。
(四)實現縣域城鎮化融資方式的多樣化
中國縣域經濟發展極不平衡，各地方政府的財政收入差別也很大，所以，應根據各地的實際情況，針對不同的項目，采用不同的融資方式。除了傳統的財政投資、國內外貸款、證券市場融資等方式外，還應積極引入項目融資方式。按照項目區分理論，可將基礎設施項目分為非經營性項目和經營性項目，前者投資主體為政府，應以政府財政資金或城鎮化建設債券投入為主；后者的投資主體可以是國有、民營、外資企業，采取項目融資的方式。項目融資區別于傳統的公司融資，它是以未來的凈現金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，以項目導向、有限追索和風險共擔為主要特點的一種現代融資模式。20世紀80年代以來，美、英等發達國家對電信、電力、交通運輸、煤氣和自來水供應等基礎設施項目建設廣泛采用了項目融資模式，該模式也在國內的一些基礎設施項目融資中得到了初步運用。經過近30年的發展，項目融資模式形成了多種融資方式，比較成熟的、適合中國國情的大致有BOT(Build－Operate－Transfer)、TOT(Transfer－Operate－Transfer)、ABS(Asset－Backed－Securitization資產證券化)、PPP(Private－Public－Proiect公私合作)和PFI(Private Finance Initiative私人主動融資)五種，見表5。
上述各種融資方式有各自的特點和適用范圍，地方政府可以根據城鎮化建設項目的情況以及地方的財政狀況，選擇不同的融資方式。這些融資方式的運用，能夠有效引導民營資金、外資和各種貸款進入城鎮化建設項目。因此，多樣化的融資方式應成為中國縣域城鎮化投融資體系構建中的重要環節。
