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礦山生態修復實施管理辦法范文1
我市的地質環境整治工作始于。幾年來，在市委、市政府和省國土資源廳的正確領導下，全市國土資源系統認真貫徹落實《地質災害防治條例》、《省人大常委會關于限制開山采石的決定》、《江蘇省礦山環境恢復治理保證金收繳及使用管理暫行辦法》等法規政策，從加強地質災害防治和礦山環境保護入手，創造條件逐步開展地質環境整治工作。
近期我們先后到九里區、經濟開發區、賈汪區、新沂市等地質環境治理項目現場進行了實地調查，并結合原來掌握的資料和當前工作實際，形成調研報告如下：
一、我市地質環境現狀
從開始，我們先后組織開展了全市露采礦山地質環境調查、城市規劃區及各縣（市）地質災害調查評價，基本查清全市地質環境現狀。
1、地質災害隱患點多面廣。地質災害種類有巖溶地面塌陷、采空地面塌陷和崩塌滑坡災害等。巖溶地面塌陷主要分布在城區地面建筑密集區，受地質構造和地下水過量開采影響；采空地面塌陷分布于煤礦、石膏礦、鐵礦區，由于地下礦產資源開采引發；崩塌滑坡分布在低山丘陵區，因開山采石和道路切坡引起巖體邊坡失穩。據調查，全市各類地災隱患點、危險點129處。
在自然因素和人類工程活動的雙重影響下，來我市共發生小型地質災害23起，其中地面塌16陷起、崩塌滑坡7起，沒有人員傷亡，直接經濟損失約70萬元。
2、礦產資源開發利用引發大量礦山環境問題。全市采煤塌陷地面積達32萬畝，煤礦、鐵礦開采、加工、洗選過程中形成的廢水、廢氣、廢渣（煤矸石、粉煤灰、煤塵、煤泥等）占用土地、污染環境。長期以來的有山就開，導致全市大大小小的山頭上分布有939個采石宕口，山體原有地形地貌和林木植被遭到破壞。特別是在城市規劃區、自然風景區、鐵路、高速公路及國道兩側，實行禁采后遺留下來的廢棄采石宕口，對環境景觀影響較大。
二、地質環境整治工作的進展
1、完成地質環境專項規劃編制?！妒谐鞘幸巹潊^地質災害防治規劃》經市政府批準實施，《市礦山環境保護與治理規劃》經省國土資源廳批準實施，以此指導地質環境整治工作。
2、基本建立礦山環境恢復治理制度。一是《關于進一步規范礦山環境恢復治理保證金收繳及使用管理的通知》，明確保證金收繳范圍、標準、程序和時限要求，將繳納保證金作為辦理采礦許可證的前置條件，規定了新辦礦山企業不繳納保證金的不予辦理采礦登記手續、已取得采礦權的礦山企業未繳或拖欠繳納保證金的不予年檢等管理措施。截至底全市累計收繳保證金1055萬元。二是制定《市礦山地質環境治理專項資金使用管理辦法》，明確了部、省財政補助經費項目的支持重點、申報程序、項目監督和資金管理等要求，為廢棄礦山治理提供制度保障。三是發出“關于加強露采礦山環境保護工作的通知”，強化礦山環境管理。實行新設開山采石采礦權的礦山環境保護審查，按照“礦產資源開發利用與生態環境保護并重、預防為主、防治結合”的原則，禁止在完整山體和林木植被覆蓋較好的山體新設采礦權，避免產生新的礦山環境問題。督促在采礦山增強礦山環境保護意識、自覺履行礦山環境保護承諾和恢復治理義務，落實邊開采、邊治理措施，最大限度地減輕礦業活動對生態環境的影響與破壞。
3、廢棄露采礦山環境整治工作取得進展。幾年來我市共爭取國家和省級財政補助項目9個、經費2150萬元。其中：新沂市馬陵山關閉礦山治理項目已經完成，并通過省國土資源廳組織的竣工驗收；銅山縣皇姑窩、新沂市陸莊一期廢棄礦山治理已經完成，等待驗收；鐵礦集團西馬山采區地質環境治理項目已完成工程量的90%；九里山襄王路口、賈汪大吳虎山口治理項目正在施工；新沂陸莊二期、銅山大刀山、九里區大孤山治理項目即將啟動。
在國家和省級財政補助項目帶動下，地方財政和社會資金也開始投資廢棄礦山治理。兩山口廢棄礦山治理被列為48項城建重點工程之一，亞美房地產公司投資200多萬元進行邊坡治理和場地平整綠化，由于治理效果不明顯，市財政又投資850萬元對兩山口廢棄礦山進行治理，采用臺階式掛網噴播技術，治理巖石邊坡約1.7萬平方米，有效地改善了新老城區結合部的山體景觀。有關縣（市、區）國土資源局也積極爭取地方財政資金投入，開展了銅山縣三堡洞山、睢寧喬山和漢畫像石館新館后側邊坡治理等廢棄礦山整治試點?！岸盖蛻已孪陆ㄆ鹦W?！苯浢襟w報道后，日成房地產開發有限公司投資205萬元，委托香港東陽綠化有限公司采用臺階式掛網植生技術、魚鱗坑植生技術，對鐵剎山4200㎡的巖石邊坡進行 綜合整治，有效地消除安全隱患、美化小區環境。
4、地質災害隱患得到治理。賈汪區東大洼耐火粘土坑塘滲水危及韓橋煤礦井下安全，為此賈汪區會同礦務集團投資113萬元進行防滲治理。幼兒高等師范?？茖W校投資400多萬元對辦公教學樓后側的洞山西坡進行爆破削坡，清理危巖5600m2；利用山勢建成攀巖場地。鼓樓區實施天齊南路拓寬改造工程，有效消除山體崩塌隱患。
5、采煤塌陷地生態修復開始啟動。九里湖生態濕地公園建設全面推進，九里區完成投資1.4億元，建成了800畝東南湖和1700畝西湖，水景景觀區初見規模。賈汪區投資5100萬元實施小南湖擴建工程，因地制宜地整治采煤塌陷地，建設生態景觀公園。社會資金投入近萬元，對市區三環西路西側、廢黃側的畝采煤塌陷地進行綜合治理，初步建成桃花源休閑旅游度假村。
三、存在問題
1、歷史欠帳多，整治任務重。一是全市禁采區（帶）內有廢棄采石宕口464個，巖石面積約200萬m2、廢棄地面積約670萬m2。二是據初步調查，常年積水、不適宜復墾的采煤塌陷地約5.6萬畝需要進行生態修復。
2、治理資金需求量大，經費籌措難，多元化投資機制尚未形成。初步估算，464個廢棄采石宕口治理約需經費8億元；常年積水的5.6萬畝采煤塌陷地生態修復整治約需經費20億元。
地質環境治理注重的是社會效益和環境效益，投入大，見效慢或經濟效益不明顯，因而社會公眾參與度低，投資地質環境治理工程的積極性不高。僅僅依靠爭取國家和省級財政補助經費，遠遠解決不了我市的地質環境歷史欠帳。作為振興老工業基地的一項特殊政策，對煤炭企業稅前按噸煤20元提取可持續發展準備金用于采煤塌陷地生態修復整治，遲遲不能落到實處。
3、露采宕口整治技術難度大，地方承諾的配套資金不到位。我市城市周邊山體主要由石灰巖、白云巖等巖石組成，由于上覆土層較薄或巖石直接，在山體上植樹綠化本身就較為困難，而在高差大、坡度陡的廢棄露采宕口邊坡進行生態環境恢復治理，其難度更大。南方大多采用的噴播復綠技術，在我市的氣候條件下很難全面推廣；九里山襄王路項目和銅山縣皇姑窩項目，雖然設計為刻槽臺階式復綠，但在實際施工過程中難度大、成本高。由于各縣（市、區）地方財力有限，近幾年爭取的部、省補助項目，申報立項時承諾的地方配套資金基本沒有落實到位，因而就只有按照上級下達的項目補助經費進行招標和施工，造成了工程施工進度慢、效果差。
4、治理責任制度和補償機制尚未真正形成。在礦山開采過程中，采礦權人不惜以浪費資源、破壞環境為代價獲取經濟利益，重開采、輕保護、不治理的現象還是大量存在。開山采石企業以采礦權有償取得、負擔過重等種種理由為借口，想方設法不繳或少繳礦山環境恢復治理保護金，即使足額繳納了保證金，也不愿意履行恢復治理的義務，因為治理的投資額遠遠大于所繳的保證金數額。而對于煤礦、鐵礦、石膏礦等地下開采的礦山而言，尚未落實礦山環境恢復治理保證金制度。
四、建議
1、進一步加強露采礦山采礦權設置管理。一是按照《江蘇省地質環境保護條例》要求，加強山體資源保護，劃定山體資源特殊保護區。在山體資源特殊保護區內禁止開山采石；在山體資源特殊保護區外要實行限制性開采。二是對允許開采的山體，要集中設置采礦權，直至這一山體全部開采完畢，不得開采地面標高以下部分。三是采礦權要設置到山體頂部，推動自上而下的分水平臺階式開采；不要設置到山體一側，禁止斜坡式、一墻式開采。四是在現有基礎上，繼續促進開山采石企業規?；洜I，發展大企業，既可實行類似于中聯的臺階開采，又可保證經濟建設的資源需求，同時還可避免產生新的礦山地質環境問題。
2、嚴格執行礦產資源開發利用方案。對于歷史遺留的礦山環境欠帳，各級政府將付出巨大的代價來進行整治，而目前在建和生產的礦山企業能否規范作業，成為是否會產生新帳的問題關鍵。而當前，大多采石礦山不按照已批準的開發利用方案，仍是斜坡式、一墻式開采，在采礦許可證到期后，留下新的采石宕口和高陡邊坡，或存在隱患，或影響景觀。在石膏礦山，也不同程度的地存在違反開發利用方案現象，有的甚至引發地面塌陷。
因此，要切實加強對采石礦山的監督管理，督促礦山企業嚴格執行礦產資源開發利用方案，不留新的環境欠賬。
3、建立礦山環境保護誠信準入制度。對沒有履行礦山環境保護與恢復治理義務或不繳、少繳、拒繳保證金的礦山企業，列入礦山環境保護誠信檔案黑名單，采取不予其辦理采礦許可證延續或變更登記、不受理其新的采礦權申請等管理措施；對黑名單礦山的開辦、投資、入股、出資、控股單位和個人，限制其進入采礦權市場參加競買的資格。
4、開展“綠色礦山”創建試點。督促礦山企業落實邊開采、邊治理措施，推廣臺階式、機械化開采，推廣無尾礦、清潔生產，減少廢棄物排放量，實現礦山環境保護與礦產資源合理開發利用的相協調，最大限度地減輕礦業活動對生態環境的影響與破壞。建立“綠色礦山”激勵機制，對列為“綠色礦山”創建的在采礦山，可由企業提出整治方案，由收取保證金的國土資源主管部門批準后實施，項目竣工經驗收合格后，其整治經費可從該礦山上繳的保證金中按整治面積比例進行返還。礦山最終閉坑時必須完成礦山環境治理。
5、進一步落實礦山環境恢復治理保證金制度。加大礦山環境恢復治理保證金收繳力度，嚴格按照規定標準，足額收繳保證金。開展保證金收繳情況清查，依法限期追繳。拒絕繳納保證金的，不予辦理采礦許可證年檢、注銷采礦許可證。
6、地質環境治理資金籌集。在加大政府投入基礎上，完善市場化運作、多渠道籌集，廣泛吸納包括外資在內的商業投資。一是對于歷史遺留的礦山地質環境問題，尤其是老礦山的生態環境問題，考慮其為地方經濟建設做出了巨大的貢獻，礦山企業所獲得的利潤絕大部分都已上繳國家，因此，其治理應以國家投資為主；同樣，生態環境破壞嚴重且責任主體缺失的廢棄礦山，其環境治理也只能以國家投資為主。治理資金可采取市、縣（市、區）財政共同出資，并積極爭取中央財政和省財政的補助經費支持。二是礦山治理后可作為建設用地的國有礦山廢棄地，納入政府土地儲備，土地使用權有償出讓，其土地出讓后的凈收益可部分或全部用于其它礦山的治理；整治后轉為農用地的，經驗收合格，可以進行建設用地指標置換，并從土地復墾資金中安排一定費用作為治理專項資金。三是根據治理規劃，對殘留山丘和高陡巖質邊坡可實施修復式整治，在消除安全隱患的同時，取得余量資源收益可作為礦山環境綜合整治資金。四是按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，制定優惠政策，鼓勵社會各界投資廢棄礦山環境治理，凡經政府批準治理立項的單位或個人，優先享有土地使用權，并減免與治理工程相關的稅費。五是按照《江蘇省礦山環境恢復治理保證金收繳及使用管理暫行辦法》，足額收取保證金、專門用于礦山環境的整治，不列入地方財政預算，不得挪作他用。對不予返還的保證金，統籌用于急需治理的礦山。
礦山生態修復實施管理辦法范文2
關鍵詞：自然資源價值觀；資源補償；生態補償
中圖分類號：D922．67 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2012）06-0135-04
實踐中，以煤炭、石油、天然氣為核心的能源礦產資源在相當長的一段時期里仍將是整個社會經濟發展的支持或制約因素。能源礦業權有償取得制度（本文中所說有償取得僅指從能源礦產資源所有權人處初次取得）的改革一直是經濟學界的熱點問題之一，具體怎樣改，首先應從能源礦業權有償取得對價予以分析。能源礦業權有償取得對價是相對于劃撥等礦業權無償取得方式而言，礦業權人通過出讓這種有償取得手段從所有權人——國家的控制中獲得礦業權時所要支付的對價，包括礦業權價款、探礦權與采礦權使用費、探礦權、采礦權使用費等民事易款項，是礦業權從礦產資源所有權中分離形成獨立權利的前提。礦產資源的國家所有性質體現于我國《憲法》第9條、《民法通則》第81條和《礦產資源法》第3條規定。然而，能源礦產資源領域從單極利用發展到多極利用，國家只對能源礦產資源保留了抽象的支配力。國家在礦產資源開發的商品交換性的活動中的利益，同樣是其作為礦產資源所有人依法所享有的合法利益，礦業權人向國家通過支付對價始取得礦業權，《物權法》第三編用益物權編第123條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護?！庇纱藢⒌V業權納入用益物權體系中，然而與普通永益物權相比，礦業權是一種特殊用益物權，其特殊處首先在于能源礦產資源是可消耗物，會隨著礦業權的行使逐漸滅失，因此礦業權人對標的物的處分權行使程度不同。一般用益物權僅限于對物事實上的處分，而礦業權可以在法律上行使處分權。如《礦產資源法》明確規定，礦業權人享有礦產品所有權。除國務院規定由指定的單位統一收購的礦產品外，采礦權人可以將礦產品按其意圖銷售。其次還在于能源礦產資源關涉社會公共利益，礦業權帶有極強的公權色彩，在礦業權行使中始終要維護社會公共利益。因此，礦業權有償取得對價不得不體現這兩點特殊屬性。
一、礦業權有償取得對價的理論基礎——自然資源價值觀
能源是能轉化為人類所需能量的，存在于自然界中的物質資源，是資源的屬概念。能源礦產資源所有權轉化為礦業權的法學基礎是物權領域中所有權的變革。隨著私有權利的社會化運動，所有權從靜態意義上的管領支配不斷演變成一種抽象的最終支配權，權利社會化的另一層含義是使所有權人的物不斷以新的形式由不同人使用，以流通獲利，在此過程中，所有權各項權能不斷分裂，分化為不同的主體行使，物因多種用途的發揮而產生收益，原來封閉的所有權打開了固守的支配狀態，分化出不同的用益物權，而經濟形式的不斷變革，這些權利已經突破用益物權的范疇呈現出新的狀態，于是用產權這一概念囊括所有用益物權和因新的經濟形式而衍生出的權利。產權的概念盡管來源于經濟學，但卻已為法學領域吸納，在產權的框架中，所有權是母權，而其權利是所有權社會化的產物，是在所有權母體內分化的物的利用權。當實現權利分化時需要付出對價。這一對價若出于自愿，可任由雙方協議出一個合理的價格，但國家的能源礦產資源所有權卻因礦產資源的公共財產屬性，不能由所有權人按照意愿索要對價，其必須有相應的價值理論作為支持。這就要追溯到自然資源價值理論。關于自然資源的價值，理論界主要有以下幾種觀點：1．經哲學的自然資源的價值觀。認為自然資源沒有價值。價值是凝結在商品中的無差別的一般人類勞動。價值的來源是一般人類勞動，因此，未凝結人類抽象勞動的物也不具有價值。那么，未凝結人類勞動的自然資源，顯然不具有價值。2．西方效用價值觀。這種觀點是從物品滿足人的欲望能力或人對物品效用的主觀心理評價角度來解釋價值及其形成過程的經濟理論，認為自然資源有價值，是指將自然資源的價值歸于自然資源對人類的效用和它的稀缺性。效用價值觀將自然資源的價值歸結于自然資源對人類的效用?！拜^大的價值幾乎總是同較大的效用相適應的，而較小的價值同較小的效用相適應。3．自然價值論。認為人類勞動凝結的自然資源價值是自然價值和凝結于其上的勞動價值的統一體，資源自身屬性和規律是其價值的直接源泉，人類勞動則是其價值的間接源泉。
以上幾種觀點僅以人類社會的經濟發展為中心，以自然對人的貢獻為基點來認識自然資源價值的，沒有站在社會經濟再生產、自然資源再生產以及環境三者之間的協調關系角度分析自然資源價值構成，沒有揭示出自然資源價值構成與自然資源再生產、生態系統的自我恢復及吸納能力之間的關系。在這樣一個能源資源匱乏，以往工業文明下的粗放式生產方式難以維續人類社會發展的時代，唯有可持續發展的自然資源價值觀才能指導能源礦產資源生產開發和流轉等實踐活動。此種觀點提出自然資源不僅具有經濟價值，也具有生態價值和環境價值。在具體構成上，自然資源價值可分為天然價值（產權價值）、人工價值（勞動價值）和代際補償價值（不可再生價值），外部補償價值（包括生態價值和環境價值）。以這種理論形成的價值符合能源礦產資源的多功能性和多價值性，將資源開發和生態保護結合起來，更利于進入后工業時代人類、資源、環境之間關系的良性互動與發展。因此，在此種價值理論之上形成能源礦業權有償取得對價更為合理。
二、我國能源礦業權有償取得對價的法律制度現狀。
廣義的能源礦產法律體系由能源基本法、礦產資源法、各單行能源法律（以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節約能源法、可再生能源法、能源公用事業法為“七個柱子”）、能源行政法規（電力供應與使用條例、石油地質勘探損害補償辦法）、規章、地方性法規等共同組成。然而，能源法律對能源產品價格尚有所規定，如《能源法》草案88條規定：具備市場競爭條件的能源產品和服務價格，實行市場調節價。而關于礦業權價款的相關規定則要從礦產資源類法律中尋找依據。當前關于能源礦業權價款的法律依據散見于《礦產資源法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《礦業權出讓管理暫行規定》、《礦產資源補償費征收管理規定》和《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》等。具體而言，能源礦業權對價包括以下主要內容。
第一，礦業權價款。包括采礦權價款和探礦權價款，是國家將其出資勘查形成的礦產地、礦業權空白地的礦業權出讓給礦業權申請人時：按規定向礦業權申請人收取的價款。根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，對于申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權。采礦權的，礦業權申請人應當繳納探礦權價款。但有些地方規定，對于不需或只需進行簡單地質工作即可開采的非國家出資勘查形成的礦產地、礦業權空白地以及依法收歸國有的礦產地，申請人也需要交納相應的探礦權、采礦權價款。第二，探礦權、采礦權使用費。根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》的規定，探礦權使用費按照年度計算，逐年繳納，但是最高不得超過每平方公里每年500元。根據《礦產資源開采登記管理辦法》規定，采礦權申請人應當繳納采礦權使用費。采礦權使用費按照礦區范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1 000元。第三，礦產資源補償費或礦區使用費?！吨腥A人民共和國礦產資源法》第5條規定：‘國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度……開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。1994年第150號國務院令《礦產資源補償費征收管理規定》第1條規定：為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益，根據《中華人民共和國礦產資源法》的有關規定，制定本規定。從以上規定中可見，礦產資源補償費表示的是所有者權益。礦產資源補償費按照下列方式計算；征收礦產資源補償費金額=礦產品銷售收入×補償費費率x開采回采率系數。石油、天然氣、煤炭、煤層氣的補償費率是1％。礦區使用費是對開采海洋石油的中外企業和中外合作開采石油的企業，按每個油氣天日歷年度油氣總產量和費率征收。對于已繳納礦區使用費的企業，不再繳納礦產資源補償費，并暫不收資源稅?？梢姷V區使用費是對含有外方因素的石油企業征收的相當于礦產資源補償費和資源稅作用的費用。第四，礦山地質環境治理恢復費用。在申請采礦證時，采礦權申請人應按照要求繳存礦山地質環境治理恢復保證金。2009年，國土資源部頒發的《礦山地質環境保護規定》第2條規定：因礦產資源勘查開采等活動造成礦區地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等’的預防和治理恢復，適用本規定。第18條規定采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金，其繳存標準和繳存辦法，按照省、自治區、直轄市的規定執行。礦山地質環境治理恢復保證金的繳存數額，不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用。礦山地質環境保證金的繳存標準和繳存辦法按各省、自治區、直轄市的規定執行，但是其數額不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用。第19條則規定在采礦權人礦山建設完成后，依照要求履行礦山地質環境治理恢復義務的，可以向國土資源主管部門申請驗收，驗收合格后，由主管部門返還保證金及孳生利息。如果驗收未達到治理恢復目標的，不予返還保證金。保證金只是履行礦山地質環境恢復義務的財務保障。具體的費用從保證金中折抵。第五，生態補償費。生態補償的范圍一般包括森林、草原、濕地、礦產資源開發、海洋、流域和生態功能區?！渡鷳B補償條例》（以下簡稱為“條例”）的起草工作已被列為國務院2011年立法工作計劃三類需要積極研究論證的項目?！皸l例”草案規定所謂生態補償是指國家、各級人民政府以及其他生態受益者給予生態保護建設者因其保護生態的投入或失去可能的發展機會而進行的補償。生態補償費用于生態環境的保護、治理與恢復。財政轉移支付是當前我國最主要的生態補償途徑，巨額的財政轉移支付資金為西部生態補償提供了很好的資金基礎。但是，生態補償還沒有成為財政轉移支付的重點?，F在各省、自治區都已開始征收生態補償費，但僅僅將生態損失限制在水土流失范圍內，如陜西于2009年1月1日實施《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，該“辦法”第2條規定，凡在本省行政區域內從事煤炭、石油、天然氣資源開采的企業，應根據本辦法規定繳納水土流失補償費，第4條規定了煤炭、石油、天然氣資源開采企業水土流失補償費的計征標準。具體用途根據關于修訂《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法實施細則》有關問題的通知主要在以下幾方面：水土保持預防保護、重點治理、生態修復及沉陷區治理等項目投資；水土保持項目的配套和補助資金；水土流失補償費征管工作業務經費；省政府確定的與水土保持生態環境治理有關的其他支出。第六，能源礦產資源稅收。目前主要體現為資源稅。根據2011年11月1日實施的修訂后的《資源稅暫行條例》的規定，資源稅繳納范圍為原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，原油、天然氣的資源稅將從現行的從量計征改為從價計征，稅率為5％。煤炭等其他五類稅目的資源稅則沿襲了從量計征的模式，焦煤等稅額標準有所提高。新公布的《資源稅稅目稅率明細表》將焦煤單列，規定每噸焦煤需要交納的資源稅為8元，其他煤炭的稅額標準根據省份的不同略有差異。第七，行政事業性收費，包括勘察登記費和開采登記費。根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，“辦理勘查登記手續，應當按照規定繳納登證費。”按照《價費字[1992]251號》規定的標準，根據勘查項目的不同，一般礦產勘查登記費數額為50元～100元，同時，“辦理采礦登記手續，應當按照規定繳納登記費?！睂τ诘V山企業進行變更而換領采礦證的，均收費100元。第八，石油特別收益金。按我國《石油特別收益金征收管理辦法》規定，銷售國產原油價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收收益金。石油特別收益金實行5級超額累進從價定率計征。第九，地方特別征收的非稅費用。例如，山西省于2007年起向煤炭開采企業征收的煤炭可持續發展基金和煤礦轉產發展基金。第十，因礦山開采而需繳納的其他費用。
我國現有的能源礦業權有償取得對價無法完全體現能源礦產資源出讓成本，而且有些收費性質界定不清。首先從構成成本看，體現產權價值的資源補償費費率偏低，僅為l％，顯然低于發達國家10％的普遍水平；而且礦業權取得價款缺乏代際補償價值體現；生態價值補償制度尚處于地方試行階段，還很不成熟，生態補償理論依據、補償范圍、費用征收和生態損害評估等都缺乏成熟的理論。其次，各種構成要素性質不明晰?！兜V產資源法》第5條規定：國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度……開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。此規定意味著資源稅和資源補償費是探礦權、采礦權有償取得這種民事性質的交易成本構成。然而，國土資發．[2004]97號《關于進一步加強探礦權采礦權價款管理的通知》第1條規定：價款是國家依法出讓探礦權采礦權取得的收入，包括以行政審批方式出讓探礦權采礦權取得的全部收入和以招標拍賣掛牌等方式出讓探礦權采礦權并按照成交確認書或出讓合同等取得的全部收入。以出讓方式為例，出讓是市場經濟下國家作為民事主體讓與其部分權能成就用益物權的主要方式，出讓收入顯然應理解為能源礦業權取得對價中民事性質交易費用。這就與前文中資源稅和資源補償費的性質發生了混淆，以致一些學者認為這兩者都是礦業權人為成就其礦業權而向所有權人支付的民事性質費用。而且，按《礦產資源法》第5條的規定，資源稅也是國家基于所有權人的身份而獲得的民事性質收入。顯然作為國家行政權力主體基于地位無償強制性征收的稅收不符合這一性質，且資源稅收入全部留給地方，不能出體現對礦產資源國家所有權的補償。
三、我國能源礦業權有償取得對價發展思考
如前所述，我國相關法律關于能源礦業權有償取得對價的規定寥寥幾條，兼之價格研究的專業性特征，使這一課題偏向于經濟學、管理學研究，在法律研究領域中相對空白。然而打破學科疆域，將其他學科成果延伸到法學領域并轉化為法律實踐，卻是學科理論發展的必然趨勢。
（一）實現能源礦業權有償取得對價規范的系統化
如前文所述，關于能源礦業權有償取得制度散見于各辦法條例中，內容零散，立法位階低，而且有償取得對價各構成因素性質模糊甚至沖突，不便于實踐操作，因此需要對已存的規范性文件系統化。解決此問題，應采取法律編纂的形式，將現有的法規、規章、辦法、規定進行審查、修改和補充，消除其中矛盾的內容，增加新的內容，以形成有內在聯系的、和諧的統一體。具體而言，應該在現有礦產資源法中就能源礦業權有償取得加以專章規定，這樣不僅使能源礦業權有償取得便于查詢操作，也可減少有償取得支出的制度成本，而且這部分內容與礦業權出讓、評估交易、礦業權轉讓等規定能構成有機聯系的統一整體，使該法原有體系更加完整，易于確定。
（二）實現能源礦業權有償取得對價完全成本化
礦山生態修復實施管理辦法范文3
【關鍵詞】生態補償制度 礦產資源 立法現狀 完善路徑
【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A
隨著我國各項經濟社會事業的深入發展，對礦產資源開發利用的需求量急劇增加，而礦產開采導致了生態環境的破壞與不必要的資源浪費，及眾多社會問題、經濟問題。礦產資源生態補償制度，是解決這些問題的重要制度。對當前礦產資源生態補償的立法現狀、不足之處進行探討，提出有針對性的完善措施，無疑具有十分重大的意義。
礦產資源生態補償的內涵、特點
生態補償是通過對生態環境的利用、保護和建設中相關主體的利益進行調整，促使生態環境的利用、保護和建設行為外部效應內部化，即通過外部顯現的舉措調節各利益主體之間的關系，目的在于對生態系統進行維護和改善。礦產資源是生態資源的重要組成部分，礦產資源生態補償即生態補償在礦產資源領域內的運用。
礦產資源生態補償的含義有狹義和廣義之分，從狹義上來看，具體指人們在對礦產資源進行開發利用之時造成了生態價值的損害，或者說由于生態價值的損害而導致了生態系統對經濟和社會服務的價值損害，開發利用礦產資源的主體對此進行補償，所得補償用來維護、修復遭受破壞的生態環境。其內涵主要是開發利用礦產資源的主體，對受到損害的居民、資源所有人進行賠償，以及對為了恢復生態系統而進行修復、維護、治理的費用予以賠償。在上述補償內容中，以對生態系統的恢復治理和修復為主。
從廣義上來看，礦產資源生態補償，是由于開發利用行為造成了生態系統的破壞而對其理論上的價值進行補償。廣義上的礦產資源生態補償，包含了對自然生態系統的價值損失進行補償，同時包含對由于生態環境保護喪失了發展機會的居民以及喪失了可持續發展能力的礦業城市給予的財政補貼、資金扶持、稅收減免、實物資助、技術扶助等方面進行的補償支出，還包含了對環境污染損失進行的補償支出。廣義上的礦產資源生態補償內容較為廣泛，其內容具體包含：一是經過國家批準之后，開發利用礦產的企業對國家進行補償，此類補償是基于合法的開采而進行的補償;二是因為礦產資源的開發利用而對礦山及其周邊的環境產生污染破壞，對礦區居民的生產生活、身體健康等方面帶來一定損害，為此由礦產資源開發利用者對礦區居民進行的補償;三是由于礦產資源的開發利用者進行了過量開采，從而導致生態環境資源遭受破壞，而且影響到礦區居民后代的生產生活，為此由礦產資源開發利用者對礦區居民的后代進行的補償。
從上述礦產資源生態補償的廣義、狹義兩個方面的內涵中可以看出，廣義上的礦產資源生態補償是對礦產開發利用造成環境損害的理論價值的補償，礦產資源開發利用造成損害的理論價值難以進行計算，不僅計算的過程十分繁瑣，并且不同的計算方法得出的結果可能大相徑庭，可能因為不同計算方法得出結果之間的差異較大而無法執行，大大影響了可操作性。所以，廣義上的礦產資源生態補償制度建設，可以作為一種長期的目標而進行研究探討，因其缺乏可操作性，難以在短期之內通過立法方式予以固定下來。而狹義上的礦產資源生態補償，是從礦產資源開發利用造成的資源消耗、生態環境損害來進行計算的，生態修復治理的成本較易確定，具有較強的可操作性。所以，狹義上的礦產資源生態補償，可以作為近期之內的目標，當前構建礦產資源生態補償法律制度體系，應以狹義上的礦產資源生態補償作為標準。
礦產資源生態補償具有顯著特點：第一，在整個礦產資源生態補償中，對礦產資源進行開發利用的一方是最大的受益者，是直接的受益者;第二，對礦產資源進行開發利用造成的生態環境損害難以確定，或者說損害的程度難以確定，并且受損主體的數量、受損的地域也較難以界定;第三，對礦產資源開發利用造成的生態環境損失是長期性的，有的損害甚至是潛在的、當前難以發現的。
構建礦產資源生態補償法律制度體系的必要性
第一，礦產資源具有稀缺性，過度開采必然導致其快速耗竭。礦產資源是一種稀缺性資源，具有不可再生性、可耗竭性。隨著經濟社會的發展，人們對礦產資源的開采力度不斷加大，礦產儲備總量日趨減少，影響了后代的繼續開發利用，對人類的后續發展帶來阻礙。礦產資源的開發利用不僅要考慮當代人類的需求，同時還需要顧及后代的需求，體現出跨代的人類之間利用共享、資源平衡配置。當前，必須牢固樹立可持續發展的科學發展的理念，在礦產資源的開發利用中不僅考慮自身的需要，同時不能對后代人的利益和資源共享產生損害，注重上代人和下代人之間資源配置與資源效益享用的公平，以此實現“代際公平”。構建礦產資源生態補償法律制度，以法律的途徑，針對稀缺礦產資源予以合理補償，鼓勵人們對礦產資源進行合理開發利用，在滿足當代人需求的同時為后代人留有適當份額。
第二，生態環境的治理與維護必須付出成本，生態效益的享受者理應承擔補償責任。生態環境是由各類有價值的自然因素共同組合而成的，生態環境具有資源性、環境性的雙重特征，屬于人類生存發展不可或缺的重要資源。如果人類過度開發利用礦產資源，就必定對生態環境造成嚴重的污染破壞，不僅造成重大的經濟損失，同時將嚴重危及人類賴以生存發展的根基。而且，按照生態環境價值理論與實踐來看，人類在開發利用礦產資源過程中造成的生態環境破壞，以及人們在享受生態效益的同時，必須投入大量的資金對生態進行維護，“先污染后治理”的模式更是得不償失，人類終究必須對所破壞的生態環境付出更多的代價。只有讓那些享受了生態效益的主體付出相應的經濟成本，而相關組織機構通過所獲得的資金對生態進行有效治理、維護，才能保障資源價值的長久延續。
第三，人類生存于一個統一有機的系統，生態系統的破壞帶來了嚴重不良后果。人們所生存的外部環境并不是孤立存在的，而是一個統一的、有機的整體。在這個人類生存的外部環境系統中，任何一個環節如果出現了問題，都會導致“鏈條故障”，對其他環節也產生相應的影響。這就是說，對生態環境的破壞，具有十分顯著的負外部性特點，生態環境這個環節遭受破壞之后，對人類生存的整個外部環境系統產生極大的負面損害?；诖?，人們理應將生態環境作為一種公共產品予以對待，按照可持續發展、和諧發展的理念去保護生態環境，人們保護生態環境獲取的利益能夠為全人類平等地共享。但是，如果未構建礦產資源生態補償法律制度體系，那些開發利用礦產資源的人們只享受資源帶來的巨大益處，卻不為此付出應有的代價，這就必將導致生態產品的枯竭，導致生態環境的最終惡化而無法進行有效治理。
礦產資源生態補償法律制度的立法現狀
20世紀80年代后，礦產資源的開發利用導致生態環境破壞的問題更加引起人們的普遍關注，政府為此采取了諸多行政措施。同時，立法機關也先后制定出臺了一些生態補償方面的法律。1986年頒行的《中華人民共和國礦產資源法》中就規定了生態補償方面的相關內容，該法第五條規定：“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費?！痹摲ǔ蔀槲覈谝徊恳幎松鷳B補償制度的法律。國務院于1994年頒行《礦產資源補償費征收管理規定》，該“規定”對《礦產資源法》中明確的“有償開采”原則進一步作出了細化規定，促進了我國礦產資源補償制度的完善。2014年2月，財政部、國家發改委、水利部、中國人民銀行印發《水土保持補償費征收使用管理辦法》，對水土保持補償費征收、繳庫、使用管理等做了具體規定，①按照礦產開采量計征補償費，對礦產資源生態補償法律制度的完善具有一定意義。
當前我國礦產資源生態補償的立法現狀體現在如下三個方面：
第一，立法規定了礦產資源稅費制度。立法規定的礦產資源稅費制度有礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦采礦權使用費、探礦采礦權價款。自1984年開始，我國開始征收礦產資源稅，新設該稅種的目的在于對開采不同礦產資源導致的收益差別進行調控，促進礦山企業的利潤水平基本平衡，力圖創造一個公平競爭的礦產資源開采環境。1994年，我國開始征收礦產資源補償費，意在對國家對礦產資源勘探投入的不足進行彌補。資源補償費是基于國家對礦產資源的所有權而取得的，具有租金的性質，是礦產資源有償使用的重要組成部分，但是我國對資源補償費的征收標準較低，僅為礦產品銷售收入總額的1%～2%，致使國家對礦產資源所有權的權益無法從資源補償費中充分體現出來。此外，我國還規定了探礦采礦權使用費、探礦采礦權價款的征收，構成了礦產資源生態補償的重要組成部分。
第二，試點生態補償費制度、環境恢復治理保證金制度。所謂生態補償費，也就是政府向礦產資源開發利用企業征收費用，用來修復礦產資源開采過程中對生態資源產生的破壞，生態補償費按照礦產資源開采的數量或者資源銷售總額的一定比例進行征收。作為試點，云南省于1983年對昆明市的磷礦開采者征收生態補償費，按照每噸0.3元的標準向開采企業征收，征收所得款項用來對磷礦及其周邊遭受破壞的生態進行恢復治理。20世紀90年代中期開始，江蘇、廣西、福建等14個?。ㄗ灾螀^）開始試點生態補償費的征收工作，許多地市級地區也開始此項工作的試點。通過試點工作的具體實踐，政府征收生態補償費，十分有利于礦區周邊遭受破壞生態資源的恢復治理。但是，由于生態補償費的征收缺乏法律依據，在2002年被取消。除了生態補償費制度的試點之外，我國還試點了礦山環境恢復治理保證金制度，該制度目前依然處于試點階段。江蘇省于2002年制定出臺了《保證金征收暫行辦法》，對礦產資源開發企業征收環境恢復治理保證金，2010年出臺的《江蘇省礦山地質環境恢復治理保證金收繳及使用管理辦法》，按照“辦法”的規定，所有企業在領取采礦許可證之前應該交一定數額的保證金。進行環境恢復治理保證金的省份還有安徽、福建、山西、海南、河北、廣東等地區，為礦產資源生態補償法律制度建設做出了積極努力。
第三，當前我國礦產資源生態補償法律制度依然存在許多不足。我國目前已經初步建成了礦產資源生態補償法律制度體系，并且對相關制度正在進行積極試點。但是，目前我國礦產資源生態補償法律制度還不健全、不完善，還沒有形成一個完整的法律體系，許多法律法規的規定還非常原則，缺乏細致性、可操作性，對礦區生態自然環境的恢復和治理帶來極大的挑戰。當前我國依然缺乏配套的法律法規，各個部門法之間的規定也存在沖突現象，缺乏必要的協調性和一致性。雖然政府向礦產資源開發企業征收了相關的稅費，但存在挪用資金的現象，并未全部用于礦區生態環境的恢復與治理;資金來源渠道單一?！锻恋貜蛪ǚā奉C行之前對已經被廢棄的礦山，對礦區及其周邊生態環境的恢復治理經費全部由國家財政承擔，但我國是一個發展中國家，在推進社會主義各項事業建設的過程中，方方面面均須投入大量的資金，資金來源渠道的單一限制了礦區及其周邊生態環境的恢復治理。礦區及其周邊環境的恢復和治理資金主要源自中央財政，地方政府承擔具體的治理工作，而生態環境的受益者、破壞者卻沒有承擔相應義務，或者承擔的義務較小;礦山環境恢復保證金制度不完善。目前，該制度還處于試點階段，尚未通過立法方式予以明確。
當前我國礦產資源生態補償法律制度的完善路徑
針對當前我國礦產資源生態補償法律制度的立法現狀、存在問題，結合實際國情，應從如下幾個方面完善礦產資源生態補償法律制度：
第一，構建和完善礦產資源生態補償法律制度體系。針對目前我國雖然已經建立了生態補償法律制度，卻缺乏相關配套制度的實際，應進一步構建和完善礦產資源生態補償法律制度體系。首先，要建立對礦產資源生態補償評價機制。通過建立科學、合理的礦產資源生態補償評價機制，及時總結和推廣制度實施中的好經驗，及時發現存在的問題，針對存在問題不斷改進補償制度;其次，切實保障社會公眾的參與權，完善公眾參與制度。礦區及其周邊生態環境的恢復和治理，事關廣大人民群眾的切身利益，在健全完善礦產資源生態補償制度的過程中，要制定嚴格的公示程序、聽證程序，切實保障公眾的知情權、參與權、監督權;進一步強化生態補償激勵措施，不斷拓寬生態補償的融資路徑，以“誰復墾、誰受益”的原則健全相關的措施，有力保護生態環境。
第二，進一步拓寬生態補償資金來源渠道。目前對礦區及其周邊地區生態環境的恢復與治理資金，主要來源于中央財政，來源渠道單一。目前作為發展中國家，各項社會主義事業建設千頭萬緒，許多地方都需要投入大量的資金，資金的有限性導致生態恢復與治理的成效受到了嚴重制約。為此，必須進一步拓寬生態補償資金來源渠道。健全完善礦產資源稅費制度，適當提高探礦采礦權使用費的標準，彌補國家財政經費的不足;對現有的礦產資源稅和礦產資源補償費進行改革，將兩者合并為權利金，并提高征收的標準，否則有重復征收的嫌疑，并且缺乏法理基礎和法律依據;對收益分配關系進行適度調整，在當前國稅、地稅分稅制下，地方財政較為緊張，應該對礦產資源生態補償制度中的相關收益適當向地方傾斜，有利于更好地調動地方政府的積極性;大力發展資源性城市工業旅游產業，以旅游帶動城市經濟發展，保障生態環境恢復與治理的經費來源。
第三，以立法方式完善環境恢復保證金制度。環境恢復保證金制度是礦產資源生態補償法律制度的重要組成部分，但是，我國目前對此制度的實施并沒有相應的立法規定，而是地區各自為政，制度體系還存在許多不夠健全、不夠完善的地方，保證金制度在促進生態補償、恢復和治理生態環境方面的功能作用并未得到最大限度的發揮。當前，應通過國家立法的方式規定環境恢復保證金制度，使該制度的實施步入規范化、法制化的軌道。要區分保證金的征收類別，將其劃分為一次性保證金、階段性保證金，充分發揮不同類別保證金對防止生態環境破壞方面的作用。還要通過全國性的立法，對保證金的征收標準進行明確，并按照經濟社會發展的情況，對保證金的標準進行及時調整，使保證金處于適中水平，既能保障恢復治理環境的資金需要，同時也不因保證金標準過高而增加企業負擔。將礦產企業繳納環境恢復保證金的情況納入企業征信系統，對“失信”企業依法進行貸款限制、行政處罰等懲戒。
（作者分別為中國地質大學（武漢）教授，中國地質大學（武漢）公共管理學院碩士研究生）
【注釋】
礦山生態修復實施管理辦法范文4
關鍵詞：砂石土資源 允許開采區 集中開采區 備選開采區
中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2016）08-069-02
砂石土類礦產開發與區域發展、生態保護和民生改善息息相關。近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化快速發展，對建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進一步優化布局、規范秩序，2015年，國土資源部印發《省級礦產資源總體規劃編制技術規程和市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》（國土資廳發[2015]9號）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開采區、集中開采區和備選開采區，強化對砂石土類資源開發的統籌規劃，科學合理布局、規模有序開采。
一、砂石土資源“三區”管理的重大意義
（一）推進市縣級規劃管理改革的需要
2014年11月，國家發改委印發《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（發改規劃[2014]2477號），要求針對目前市縣各類空間管制分區數量過多、內容太雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，大力推進“多規合一”，按照主體功能區規劃要求，以行政邊界和自然邊界相結合，合理布局城鎮、農業、生態三類空間，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區、集中區、備選區，有利于實現集中開采，既有利于市縣空間開發格局優化，又有利于保障資源供應和民生改善需求。
（二）優化砂石土資源開局的需要
按照《礦產資源開采登記管理辦法》（1998年國務院令第241號）和《礦產勘查開采目錄》有關規定，對砂石土采礦權的審批發證以市、縣級主管部門為主，并且要以招標、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國共有砂石土礦采礦權約4.4萬個，登記面積約6200平方千米，登記生產規模為58.8億噸。點多面廣、環境擾動大的基本特點。劃定“三區”，通過政策引導，可以促進砂石土資源集中開發、集中治理，優化布局，同時最大限度減少對環境的擾動。
（三）優化砂石土資源審批管理改革的需要
礦業權設置方案的編制與實施，對規范砂石土資源開發秩序，優化礦山布局方面發揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號系統程序繁瑣、技術復雜等，影響了市縣砂石土審批發證審批效率。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”總體要求，有必要通過劃定“三區”管理，強化宏觀引導，減少微觀控制。
二、砂石土資源“三區”劃定思路與方法
（一）加強基礎調查，摸清砂石土資源分布情況
以市、縣為單元，組織技術力量開展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲量，二是摸清砂石土礦開發利用主要礦種、采礦權分布、礦山數量、產能產量等。三是調查研究區域市場需求情況。同時收集、研究相關資料，建立數據庫，為劃定“三區”方案夯實基礎。
（二）允許開采區劃定思路與要求
調研發現，目前正在編制的第三輪礦產資源規劃有兩種思路。一是“反規劃”思路。按照法律法規、規劃編制技術規程等要求，將自然保護區、地質公園、重要飲用水源地等具有生態環境保護功能的區域，以及在現有經濟技術條件下，不能合理利用資源，或者一旦開發會造成嚴重資源環境破壞浪費的區域劃定為禁止開采區（市縣可結合實際適當補充），明確本區域禁止開采砂石粘土的區域。按照該思路，禁止開采區以外，即是允許開采區。二是“正規劃”思路。在市縣范圍內，結合資源分布、經濟發展等要素，直接圈定允許開采砂石土資源的區域。
（三）集中開采區劃定思路與要求
根據資源分布情況，綜合考慮產業布局、城鎮化發展和基礎設施建設等因素，以及環境、林業、土地利用等要求，劃定集中開采區，促進規模集約開發。集中開采區的劃定，要多部門聯合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產開采或者資源分布區。同時應當具備一定資源基礎（靜態服務保障年限為10年或更長）、具有或可以規劃一定的深加工配套產業、具有經濟合理的運輸半徑、較強的資源環境承載能力等條件。需要說明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開采區。只要符合實際的，集中、規模開發即可。
（四）備選開采區劃定思路與要求
主要是為了保障縣級以上重大交通、水利、電力等基礎設施建設以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅等農村公益基礎建設需要，劃定的滿足項目臨時需要的備選開采區。備選區劃定中，要與其他規劃做好銜接，加強前瞻研判，提高備選開采區選址的準確性和有效性。
三、砂石土資源“三區”管理的政策措施
筆者認為，劃定“三區”，主要目的是通過制定差別化的分區管理政策，堅持“一礦一策”，逐步關停禁采區內的礦山，嚴格管理備選開采區內資源開發，積極引導礦山向集中開采區內集聚，促進布局優化，實現資源、環境、經濟、安全和社會效益相統一。
（一）逐步關閉規劃禁采區內的礦山
一是對于有意愿繼續從事砂石土開采的礦山企業，探索儲量等值置換等方式向集中開采區聚集，并按照礦山治理、生態修復、土地復墾、打造景觀“四位一體”的思路，對廢棄、關閉礦山實施生態改造，并與工礦廢棄地治理、復墾復耕等政策做好銜接。二是對于違規違法開采的礦山，要堅決予以關閉。三是對于證照齊全又不想轉移、轉產的企業，到期不再延續，提出關閉方案和補償措施。
（二）關于允許開采區內的礦山企業
有意愿向集中開采區轉移的企業，予以鼓勵，按照“宜農則農、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強原礦區的綜合整治。希望在原址繼續開展開采活動的，要加強技術改造，促進綠色開發和轉型升級。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開采區內涵不同、管理要求也不相同。一是“反規劃”劃定的允許開采區。筆者認為，這個范圍會相對比較大，允許開采的地方，按照“法無禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規劃意圖的。在此基礎上，推進集中開采區管理。允許開采區是作為“過渡期”考慮，逐步清理允許開采區，最終達到集中開采目的。二是“正規劃”劃定的允許開采區。這種思路劃定的允許開采區，筆者認為，應該類似于集中開采區，是現實條件下，布局最合理、最經濟等規劃布局。同理，這樣的話，“禁止開采區”范圍會比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業。
（三）對于備選開采區
要科學合理制定備選開采區內資源開采動用的規劃準入條件和規則。建議各地可以按照“資源開發隨著工程項目走”的思路進行管理，在建設項目批準的用地范圍內，臨時開采砂、石、土等資源用于本工程項目建設的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開采，并依法履行礦山地質環境治理恢復責任；在項目批準用地范圍以外開采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請辦理采礦許可證，同時采挖的砂石土也不能用于商業銷售或用于其他工程項目。
（四）對于集中開采區
大力推進集中開采區，是砂石土規劃管理的最高層次目標。建議參照工業園區管理模式，可將開采區域和砂石深加工產業作為整體的集中區（或產業園區），可也兩者相對獨立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設施、能源設施、通訊平臺等基礎建設，加強土地利用、投資融資、產業發展等政策支持。新設砂石土開采項目都要在集中開采區內布局。要從山體景觀保護、與交通線路、民生設施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環境保護、開采方式、安全生產等方面提出準入要求。從價款、稅費等方面提出促進砂石土開采及產業向集中開采區聚集的政策措施。可“事前”劃定開采規劃區塊，指導礦業權合理布局。同時，積極發展新型墻體材料等具有市場競爭力的下游產業，引領區域經濟發展、優化產業空間布局。
四、砂石土資源“三區”管理工作保障建議
主要是注重加強組織領導，擴大公眾參與，實現多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國土、規劃、公安、安監、環保、農業、林業、水利等部門及鄉（鎮）政府共同參與的領導小組，統籌指導相關工作。二是深入宣傳砂石土類資源開發空間布局優化的重要意義和政策措施，使相關利益主體主動參與、積極配合，營造良好輿論和工作環境。三是建立目標責任制，明確分工，嚴格考核。
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[6] 董延濤等.自然保護區等禁采區內礦業權處置問題研究[J].礦產保護與利用，2016（4）
礦山生態修復實施管理辦法范文5
損害的修復是個靈活的概念。換句話說，資源損害之后最合適的修復方式只能在特定情況下進行確認，需要考慮最完全地滿足受害者的利益，同時最大程度的消除資源損害行為所導致的損害后果。但是我們必須知道，人類生命健康的損傷、風景的破壞、稀有物種的滅絕、不可再生資源的揮霍，這些資源的恢復原狀通常是不可能的、不可行的，在經濟上也是不合理的。事先預防和控制成為最現實的選擇，而損害賠償的局限性也必然強烈要求加入預先救濟機制并擴充行政性修復機制，從而保證自然資源環境的功能實現。在自然資源損害的救濟手段中，損害賠償是民事責任體系下之首選，也是阻止損害的最后手段，除此之外，事先預防和抑制性質的保證金、賠償基金以及分擔風險的責任保險都是可行的選擇，而對于恢復原狀的目標而言，補償基金這種形式也可使用。本文將從自然資源修復的目標出發，分個體、市場和政府三個層次對這個完整的法律修復路徑進行分析，希冀為環境資源保護中廣泛的利益平衡提供更加靈活的應對方案。
一、個體責任的承擔———損害賠償與恢復原狀
自然資源首先是作為一個經濟學概念出現，在進入法律的規制范圍后，其內涵不斷得到界定和擴充，而環境作為自然資源的提供者，同時也包含有廢品的吸收者、效益的直接來源功能，這三個功能共同構成了循環經濟體系中環境的生命支持功能。作為環境損害的內容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國受到關注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預防和補救環境損害的環境責任指令》將此“損害”明確進行界定，表述為“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現的可測量的自然資源服務功能的損傷”。［1］這表明環境資源的損害事實，正不斷刺激和推動著法律對資源損害修復及其市場化的反應和關注。
（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據其國內立法“在其環境受到損害或惡化時應能獲得救濟”。《二十一世紀議程》要求政府和立法機關建立司法或行政程序對那些可能不合法或根據法律侵害權利、影響環境的行為予以合法的賠償和補償，并為個人、團體和組織訴諸司法提供獲得承認的合法權益。2010年2月《關于有害環境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償的國內法的編制準則》，是聯合國環境規劃署根據1992年《里約宣言》的要求和2001年《關于制訂和定期審查環境法的蒙得維的亞方案》而制定的關于環境損害的責任和賠償問題的準則，旨在幫助發展中國家和經濟轉型國家制定關于環境損害的責任和賠償相關國內法律和程序。我國環境資源損害的個人責任承擔規則，主要是基于民事侵權中的環境污染致損規則建立，其中最核心的法律即《侵權責任法》，該法的實施推動了我國在環境領域的侵權救濟規則，其65條規定：因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。而侵權損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟方式也被立法所肯定。實踐中，環境資源的損害主要是源于經濟建設和資源開發，也可被稱為“環境侵權”，這在各國有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統的民事侵權相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對人類社會的損害已遠超一般民事侵權法的規制范圍，必須通過預防原則來進行制度上的妥善修正。環境資源損害多屬生產經營活動的產物，除少數事故性污染，均具有一定的社會必要性和合理性，而且也具有連續性和反復性特點。資源損害行為和損害結果之間的因果關系往往難以認定，因為行為和結果之間有著廣闊的時間和空間距離，而行為卻具有累積效應、潛在效應和滯后效應，其后果并不能明確的認定，這對于傳統的一般民事侵權理論而言是難以解決的。因此“以無過失責任制取代過失責任制，實行因果關系推定、舉證責任轉移或倒置，實行預防性及社會化救濟制度等，為其關鍵問題及總的發展趨勢?！保?］我國《侵權責任法》的實施就正在推動著環境損害民事責任規則的發展與進步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對的難題將集中在訴訟規則上。［4］公共自然資源的損害往往導致的是集體利益的損害，不涉及具體個人利益的損失，因而在訴訟主體規則方面需慎重考量。在我國，根據憲法和自然資源法的有關規定，自然資源權屬是國家所有和集體所有的二元所有制結構，但實踐中資源的國家和集體所有權卻被不同程度的架空或濫用，在資源的開發利用過程中，資源的需求和供給沒有強有力的利益約束和平衡機制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發和利用，浪費和破壞嚴重。目前，我國僅《海洋環境保護法》賦予了行使海洋監督管理權的部門對海洋污染損害的索賠權。這也正是資源損害嚴重的原因之一，我們需要將政府部門實施自然資源損害索賠的領域從海洋環境領域擴大到其他環境資源領域。在環境資源損害賠償的層次上，由于私法救濟扮演了主要角色，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實現的基礎性支持工作，為環境資源的保護提供一個基礎平臺。具體包括鼓勵環境保護書籍的出版發行，推廣環境保護知識，提高公民的環境意識，支持環境保護相關的教育和培訓工作；推動相關的環境科學研究和技術開發，特別是有利于防止、降低和減少環境影響的技術開發和應用；改進環境數據，將環境影響評價制度納入公共事務執行，包括建立環境統計網絡，從事環境數據的收集和分析工作，制定環境評估規則與方法，促進公共環境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。
（二）恢復原狀及保證金條款作為環境資源法的基本原則，“污染者付費，利用者補償，開發者保護，破壞者恢復”是傳統理論中環境資源保護最為核心的表述，它表明已經或者可能造成環境污染或資源損害的人應當承擔賠償、補償、保護和恢復的全部費用，原則上至少應該包括三種費用：應急及清污費用、私人財產損害賠償費用、公共自然資源損害賠償費用。換句話說，這表明當時已經存在環境資源損害，而且可能繼續發生損害。以民事法律中的環境污染責任為例，污染者就應該賠償與污染有關的損害，不論這種損害是產生于個人、企業及其產品還是產生于被污染的環境本身。但實踐中，環境資源損害是難以測量的。工業產品的生態影響是累積性逐步發生的，眾多因素介入并最終導致環境資源損害，準確認定環境責任的范圍十分困難，企業主會認為錯誤操作的工人和不當使用的消費者也應承擔一定的責任。而對于特定行為是否造成損害的認定也同樣十分困難，我們無法準確認識現有活動對未來環境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉鎮城市化、高鐵磁懸浮建設等，而且，我們也不能準確認識現有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時間的滯后性、起因的復雜性、損害范圍的不確定性，我們對環境資源損害應該賠償到什么程度，根本無法進行準確的把握，難以實現所謂最終的公平。由此，在實踐層面而言，除了依據現有法律的判斷來直接賠償損失，我們還可以采納以恢復原狀為目標的保證金制度，有力填補環境資源損害救濟制度中的操作縫隙，將責任的承擔能力預先予以保證。作為民事損害的救濟方式，恢復原狀具有明確的法律依據和淵源。2000年歐盟的關于環境民事責任白皮書就指出，當環境被嚴重污染或遭受重大損害時，必須確保被損害的環境資源得到恢復。擬議中的損害不僅包括了對人、財產和場所污染的損害，而且也包括對自然的損害，特別是對那些位于共同體內、從生物多樣性保護觀點看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經損失的而我們又應該用什么措施來恢復它？這是一個法律適用的事實問題。實際上，環境資源損害后的恢復原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復受損環境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復原狀，僅適用于特定義務或法律規則未被遵守時應該是比較合適的，最典型的就是適用生態資源恢復保證金條款來進行把握。保證金主要用來確定當事人的法律義務，從而防止當事人無法或者拒絕履行先前的承諾而導致對環境資源產生重大影響所造成的損失。國外代表性立法是美國的《露天開采治理與復墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場的地點治理和重新開墾的費用。除非該地點恢復到開墾前的狀態，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場沒有按照要求復植原生植被，那么這筆保證金就由規制機構沒收，用于資助第三方進行復墾，保證金的具體形式可以有履約擔保、不可撤銷信用證、信托基金或現金等多種形式。英國、德國、加拿大、澳大利亞、馬來群島等國家和地區都建立了類似的礦區保證金制度，要求采礦企業在取得生產許可證之前就做出生態重建的金融安排。國內代表性范例是自治區2003年出臺的《黃金礦山地質環境恢復保證金制度》，規定凡在自治區行政區域內開采黃金者必須承擔因采礦而破壞的礦山地質環境的恢復與治理責任，預繳礦山環境恢復保證金。礦山環境恢復保證金用作采礦權人對礦山環境恢復承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環境恢復保證金標準劃分為五個等級。一級植被的保證金達每平方公里1000萬元，以下等級依次遞減200萬元，最低者為每平方公里200萬元。采礦權申請人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數額的礦山環境恢復保證金后，方能領取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環境恢復治理責任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復資金不足部分的追繳權，極大防止了采礦權人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺《云南省礦產地質環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺了《黑龍江省礦山地質環境恢復保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國已經有30個省份建立了礦山環境保證金制度。相比而言，盡管我國的《礦產資源法》對礦產資源開采的恢復機制也有明文規定，③但其規定仍過于簡單，既未規定保證金制度，操作性也不強。
二、個體責任承擔的補充性措施———賠償基金與責任保險
（一）預防性原則及賠償基金基于損害賠償的局限性以及基本的預防性原則，賠償基金機制應成為彌補環境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預防性原則，是指應當優先考慮和采取不產生環境破壞的措施。其根據在于有些環境破壞和資源損害是不可能修復的，況且，預防環境資源損害的費用一般要小于修復費用。我們應從末端控制轉變到對資源利用的全過程管理，使得預防性原則成為污染者付費原則的必要補充。在國外，環境資源損害的賠償基金制度已有不短的發展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關監督和控制有害廢物越界運輸的第84／631指令④嘗試建立環境責任體系后，委員會就在1993年3月提出了有關建立環境損害責任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無過錯責任和聯合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償的經營者繳納或者以捐助為基礎，作為補充手段或者緊急救濟工具，適用于不能查明責任人、責任人沒有能力履行賠償責任、因果關系不能充分證實等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對于因為突發性事故或不能從污染者得到賠償的環境損害可以從空氣污染基金處得到補償。［5］2009年聯合國環境規劃署制定的《關于有害環境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償的國內法的編制準則》第10條就明確規定：國內法應該通過特別資助或集體賠償框架來填補賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國的《超級基金法》［3］，其全稱是《綜合環境反應、賠償和責任法》，該法規定了超級基金與有關補救責任，其體現的核心就是反應、賠償與責任，“反應”就是指針對自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟和救助行動，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應基金或超級基金（Superfund）的“有害物質反應信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來源于兩個渠道：一是來自對生產石油產品和某些無機化學制品的行業征收的專門稅，共有13．8億元，二是來自聯邦財政撥款，共有2．2億美元。針對受害者個體，該基金的規則是：受害者必須首先向責任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對責任者的追索權，如責任者不明則由基金承擔該費用。在責任部分，該法還允許政府向“潛在的責任人”獲取恢復環境的費用，這是對傳統民事責任侵權法的延伸，適用于自然資源和環境的損害，“潛在責任人”的典型代表是企業承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質處理或有關管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質疑，但作為工業化初級階段的規則，它對我國將資源損害成本有效內部化的制度設計非常有借鑒意義?？傮w上說，賠償基金是由向潛在的義務主體直接或間接征收的經費組成，基金從本質上講是潛在義務主體的責任共同體。如果致損方無力承擔賠償責任，應由作為責任共同體的基金承擔。這盡管符合受損者受償的社會公正要求，但由作為責任共同體的基金對個別單位或個人的特定受償負責，畢竟損害了其他潛在義務主體的權利———他們最終分擔了別人應該承擔的責任，日本立法的最終措辭稱之為“補償”而非“賠償”應該也是考慮了這個邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴格的限定：根據該基金具有的高度輔和補充性，只能將該基金的使用限于填補漏洞，即賠償義務主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險而又無力承擔責任的情形。
（二）個體風險的市場分擔及責任保險在資源開發利用過程中，近些年的環境事件所帶來的后果均呈現受害地域廣、受害人數多、賠償數額大、治理費用高昂的特點。這對于企業本身及被動承擔最終責任的政府而言，都是難以回避的經濟壓力。顯然，一般的民事損害賠償機制根本難以支撐這種環境資源的保護、救濟和修復體系。而考慮到環境資源損害屬于社會性權益侵害范疇，而環境資源的修復又具有社會性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會性問題。這意味著，除了最終的政府救濟，我們還可以通過市場機制分擔損害風險，建立社會化的損害賠償和資源修復制度來救濟受害人和修復環境資源。損害賠償和資源修復的社會化，是把環境資源發生的損害視為社會性的損害，由社會分擔公害損失，使受害人得到救濟，環境資源得到修復，注重實現補償和修復功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國建立的社會化保障制度中，環境責任保險是最為典型的制度，利用社會保險制度的保險功能轉移和分散風險，實現救濟受害者和修復環境資源的目標。1．保險模式的選擇。作為風險社會化的重要手段之一，環境污染責任保險是目前最常見的形式，它通過投保人向保險人繳納保險費的形式，將突發、意外的惡性污染風險或累積性環境責任風險轉嫁給保險公司，它是以被保險人因污染環境而應承擔的損害賠償和治理責任為標的的責任保險。相對于傳統的環境民事侵權責任賠償機制而言，環境污染責任保險借助保險分攤風險這一特點，使得環境資源損害的責任社會化，具有很強的社會公益性。為此，多數國家都通過立法提供有力的制度保障，如法國就在其綜合性的《環境法》中明確規定環境責任保險制度，芬蘭環境損害賠償的法律依據則是《環境損害賠償法》和《環境損害保險法》。由于各國處于不同的經濟發展階段，面臨的環境問題也有不同特點，環境污染責任保險的投保模式基本可以強制模式和自愿模式進行區分。采取強制責任保險模式的典型國家是美國和芬蘭。就美國而言，從上世紀70年代開始就開展了環境責任保險，其《資源保全與恢復法》授權國家環保局局長可以在其依法的行政命令中，要求業主就日后對第三人的損害賠償責任、關閉估算費用以及關閉后30年內所可能引發的檢測和維護費用進行投保；其《清潔水法》規定，所有進入美國的船只必須投保責任險，以保障可能因污染海洋所導致的責任承擔；而且，美國在1988年還成立專門的環境保護保險公司，承保被保險人漸發、突發、意外的污染事故及第三者責任，政府出資的股權結構使得受害人能夠從保險公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環境損害保險法》明確提出要對因責任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償的環境受害人，提供全面的補償，不僅針對因環境污染遭受的人身傷害、財產損害和經濟損失，而且包括因采取預防和限制措施、清除污染和恢復環境的措施而產生的合理費用。環境損害保險金由保險公司專門設立的環境保險中心支付，凡其經營活動可能造成有害環境影響的人，都必須投保；凡申請環境許可的企業或者個人，都必須先行辦理環境損害保險手續。［5］法國和英國皆是自愿險為主、強制險為輔的模式［6］。法國規定，除油污損害賠償須采用責任保險制度，其他一般情況下由企業自主決定是否投保環境污染責任險，保險公司自愿承保，英國要求的環境強制責任保險主要有油污損害責任保險、核反應堆事故責任保險以及聲震保險等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責任，所有的責任保險都由現有的財產保險公司自愿承保。與強制性保險的明確性相比，自愿險為主的模式中責任保險的訂立與否，顯然要取決于保險公司和企業各自訂立保險合同的意愿和積極性。2．我國的現實情況及問題。2007年12月，我國國家環?？偩趾捅１O會聯合下發了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等九個省市開展了試點工作，至目前為止，該項保險業務進展迅速①；保險覆蓋面不斷擴大，保險產品也在不斷豐富②；相關條例意見相繼出臺③。但是我們也要看到國內的環境污染責任保險實際上依然推動緩慢，問題突出：企業參保率低，業務量小，保險公司主觀能動性不強，目前的產品大多保費過高、保險責任范圍過窄、除外責任過多、理賠責任難以確定。以中國大地財產保險的環境污染責任保險條款為例，保險責任包括人身傷亡和財產損壞賠償責任以及場所外清理費用賠償責任，但其第6條的責任免除卻詳細列舉了二十七種免責情形。目前國內報道投保額最大的環境污染責任保險項目，其投保主體是蘇州66家高危風險型企業，但投保額卻僅1．36億元。《防治船舶污染海洋環境管理條例》在其第53條明確規定，在中華人民共和國管轄海域內航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。而與此相對應，我國《海洋環境保護法》規定，對造成海洋環境污染事故的單位，罰款數額按照直接損失的30％計算，但最高不得超過30萬元。這個罰款金額幾乎可以被利潤驚人的石油公司忽略不計，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國的ExxonValdez案，該案的清污費為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達50億［7］。而且，我國目前總體缺少污染賠償和損害評估方面的法律法規，訴訟機制也不明確，難以及時合理的確定環境資源損害責任，再加上企業主體環保意識和投保意識淡薄，保險公司面對高風險也望而卻步，最為現實和可行的還是應由政府推動環境責任保險制度的發展，確立適合我國的投保模式，包括設立共同承保機構、明確再保險機制，在條件成熟后，推動責任保險法律的制定，確立保險費率等基本標準，并修訂《海洋環境保護法》等相關法律。
三、公共產品損害的政府干預———行政修復措施
（一）基本原理在分析環境資源損害修復的基本行政措施之前，我們不能回避對其必要性和可行性的討論。西方經濟學家最典型的論證理論就是“外部性”理論，這個理論源自新古典經濟學家馬歇爾首次提出的“外部經濟”。此后，福利經濟學創始人庇古提出，新古典經濟學認為完全依靠市場機制可以形成資源的最優配置從而實現帕累托最優是不可能的，現實中的私人邊際成本和私人邊際收益并非任何時候都等于社會邊際成本和社會邊際收益，因此要依靠政府征稅或補貼來解決經濟活動中廣泛存在的外部性問題?！氨庸攀蕉愂铡背蔀橛糜谙洕顒又型獠啃?、政府干預經濟的有力措施。以庇古為代表的經濟學家認為，通過國家干預，采取稅收和津貼等方法解決外部性問題是比較好的途徑，征稅可以使負外部性的制造者承擔外部成本，津貼則能對正外部進行鼓勵。這種政府干預的理論同樣也能用來解釋對環境資源損害采取行政性修復的理由，因為環境資源問題正是外部不經濟的典型表現，如礦產資源的開采就不可避免會造成不同程度的生態破壞和環境污染，這些外部不經濟的克服，都需要將資源成本和環境成本納入資源開發的成本核算。［8］換言之，應將資源開發活動的外部成本內部化，從而將環境恢復和污染治理費用以及資源損耗價值納入核算，進一步突出對資源耗竭和環境損害的補償。實踐的發展也印證了這個路徑。1972年世界經濟合作與發展組織（OECD）環境委員會首次提出了“污染者負擔原則”，環境稅作為該原則的一個重要內容正式出現。1992年，聯合國制定了《里約環境與發展宣言》和《二十一世紀議程》，體現出利用經濟手段來調整經濟社會發展與生態保護關系的思想，即在環境保護政策上，市場、政府財政及經濟政策應發揮互補性作用，表現為環境費用應該體現在生產者和消費者的決策上，價格應反映出資源的稀缺性和全部價值，并有助于防止環境惡化。在1992年后，經合組織國家進一步認識到環境稅費等經濟手段保護環境資源的重要作用，加快了健全環境保護稅費的步伐，還系統地研究了環境稅的設計與實施、環境稅的國際意義與分配效應、補償措施和收入使用等政策問題，為環境稅的推廣和實施提供了系統的指導性框架。①我國憲法規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草地、灘涂等自然資源都歸國家所有，因此，我國政府也完全可以對資源公共物品強制性地收費或者稅收，既明確了國家對環境資源產權的權益，通過提供環境資源的使用權獲取一定的收益和補償，又能通過財政投資、補貼等手段將收益用于環境資源保護產業。
礦山生態修復實施管理辦法范文6
一、建立生態補償機制的指導思想和基本原則
堅持以“三個代表”重要思想為指導,認真落實科學發展觀，以推進生態市建設、統籌區域發展為主線,以保護和改善生態環境質量為根本出發點,以體制創新、政策創新、科技創新和管理創新為動力,不斷完善政府對生態補償的調控手段和政策措施,促進社會參與和市場運作,逐步建立公平公正、權責統一、積極有效的生態補償機制。在實際工作中，應當遵循以下原則：
堅持保護者受益、損害者付費、受益者補償的原則。生態環境是公共資源,環境保護者有權利得到投資回報,使生態效益與經濟效益、社會效益相統一;環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價;環境損害者要對所造成的生態破壞和環境污染損失作出賠償;環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。
堅持統籌協調、共同發展的原則。按照統籌區域協調發展的要求，依據生態補償原理，多渠道多形式支持江河水系源頭地區、重要生態功能區和欠發達地區經濟社會發展，促進保護地區與受益地區共同發展，努力實現經濟社會發展與生態環境保護的雙贏。
堅持循序漸進、重點突出的原則。建立生態補償機制既要立足當前，突出重點，解決實際問題，充分總結現有生態補償實踐經驗的基礎上,形成適合當前的補償模式進行推廣；又要著眼將來,循序漸進、先易后難地逐步解決理論支撐和制度設計的問題,深入探索和研究生態補償的內在發展規律，使生態補償機制發揮出最佳的整體效益。
堅持政府主導、市場參與的原則。要充分發揮各級政府在生態補償機制建立過程中的主導作用,努力增加公共財政投入,完善政策調控措施;同時又要積極引導社會各方參與,逐步建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。
堅持公平公開、權責一致的原則。生態補償機制必須在公平公開的層面上運行,科學核算生態補償的標準體系,建立陽光運作的補償程序和監督機制,同時又要建立責、權、利相統一的行政激勵機制和責任追究制度,形成“應補則補,該補則補,公眾監督,獎懲分明”的有效運轉體系。
二、建立健全生態補償的公共財政制度
整合優化財政補助結構。今后要整合現有財政補助資金,將生態建設和環保補助的相關專項資金逐步納入生態補償資金之中,形成聚合效應。納入生態補償資金的各類補助資金在資金安排使用過程中,各部門應按原資金使用渠道并結合生態補償的理念、循環經濟的要求制定或調整資金使用管理政策,結合年度環境保護和生態建設目標責任制考核結果安排項目。今后在財政體制分成和財政轉移支付中，要清晰地體現對欠發達地區和重要生態功能區的扶持以及對區域、流域生態環境作用明顯的鄉鎮給予支持。
加大生態補償投入。充分發揮各級財政資金在現階段生態補償機制建立過程中的主導地位,逐步加大財政補助資金的投入力度。
加強地方專項資金配套。各區應當根據生態補償的要求和本意見精神,加快建立配套的生態補償專項資金并制定使用管理辦法。配套資金應優先扶持生態補償資金投向的重點領域和項目,并在促進本地區的重要生態功能區和欠發達地區的共同發展方面發揮積極作用。
積極爭取國債等資金支持。多渠道積極爭取國債資金以及國家、省級各類專項補助資金,提高政府各項資源性收費中用于生態補償的比重,強化資源使用補償。爭取各種社會資金(包括捐助)參與生態環境建設。
三、明確生態補償標準
制定科學的生態補償標準體系。根據我市環境保護和生態建設目標責任制考核內容,結合流域生態環境質量指標體系、萬元GDP能耗、萬元GDP水耗、萬元GDP排污強度、交接斷面水質達標率和群眾滿意度等指標,逐步建立科學的生態補償標準體系。
公平合理安排生態補償專項資金。把環境保護和生態建設目標責任制考核結果作為區域生態補償的重要依據,根據考核結果公平合理地安排生態補償專項資金。對生態環境保護好的區域給予重點獎勵和補助,對生態環境保護欠好但考核結果比上年有進步的區域給予適當補助,對生態環境保護不力的區域則相應減少補助。
四、制定生態補償的產業扶持政策
構筑生態功能地區發展的政策平臺。重視改善欠發達地區和重要生態功能區的投資環境,努力提高欠發達地區的自我發展能力。以產業梯度轉移和要素合理配置為主線,從體制上、政策上為欠發達的重要生態功能地區發展創造有利條件和良好環境,推進全市范圍內生產力合理布局,統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然的協調發展。在全市范圍內,總結推廣安吉縣生態開發的實踐經驗,在招商引資、企業搬遷過程中給予政策優惠。
實施財政分類補助政策。進一步加大對生態脫貧的政策扶持力度。各區應從生態功能、產業發展等方面對轄區內各鄉鎮進行分類,針對不同功能定位的鄉鎮分別采取不同的財政補助政策。對江河源頭區、飲用水源涵養地區、自然保護區、森林和生物多樣性保護地區等以重要生態功能區為主的欠發達鄉鎮應適當傾斜,同時實行基本財政保障制度和生態保護財政專項補助政策。各區財政除保證這類鄉鎮必要的基本財政經費外,每年應再列支專項經費,專門用于該地區的生態環境保護和建設。
調整區域產業結構。各區要根據環境功能區劃、區域環境容量和污染物排放總量控制要求,確定符合自身實際的產業發展方向,完善產業發展政策,大力發展循環經濟,加快構建生態產業體系。要繼續加大區域產業結構調整力度,通過淘汰取締落后產業、改造提升傳統產業、優先扶持生態產業,改善現有不合理的區域產業結構。要繼續大力推行清潔生產,強化環境污染整治,實施污染物排放總量控制。
五、生態補償、環境管理制度及生態補償的市場化機制
進一步加大環境與資源費征收力度。各級政府及國土資源、水利、建設、環保等相關職能部門要進一步完善各種環境與資源費的征收使用管理制度。進一步完善水資源有償使用制度,加強水資源費的征收和管理;加快推進水價改革,合理提高城鎮污水處理費征收標準,確保城鎮污水處理費征收標準不低于污水處理廠的正常運行成本;加大礦山生態環境治理力度,合理調整礦山生態環境治理備用金征收標準,確保治理備用金的征收標準不低于礦山生態修復的治理成本;加強采砂等資源開發利用過程中的管理,逐步加大資源有償使用過程中生態補償費的征收力度;進一步加強和規范排污費資金的收繳、使用和管理,全面實施主要污染物排放總量控制計劃,切實加大各類環境違法和生態破壞行為的查處力度。
積極探索排污權交易、水權轉讓機制。根據環境功能要求,在科學核算區域環境容量的基礎上,在市域范圍內建立污染物排放總量控制、污染物排放指標有償分配和排污權有償交易制度,探索在市場經濟條件下,運用經濟杠桿的作用,充分調動政府、企業主動削減污染物排放總量的積極性。開展以區級行政區域為單位,進行企業之間排污權交易的試點。通過實踐探索,力爭從2008年開始,在**市域全流域范圍內實現污染物排放指標的有償分配、排污權的有償交易。在不影響流域整體功能的前提下,鼓勵上下游之間探索水資源有償使用的市場轉換機制,逐步使我市的水資源以有價的形態通過市場調節和政府引導得到更加合理的配置和更為有效的保護。
六、明確生態補償資金的重點投向領域
加強環境污染整治工作,重點實施以太湖流域水污染防治、五個市級環境重點監管區域和印染、造紙、制革等大重點行業污染整治為主要內容的環境污染整治工程,大力推進以“生態鄉鎮、村創建”、“百村示范、千村整治”和“生態公益林建設”等為代表的生態市建設重點工程,并將其作為當前生態補償資金投向的重點領域,在城鎮環境基礎設施建設和運營、飲用水源保護工程、流域交接斷面水質自動監測系統建設、重點污染源自動監測(控)系統建設、生態產業示范園區建設等方面給予重點傾斜。加強生態重點工程項目管理,實施重點項目重點管理,積極制定生態重點工程項目在用地、財政等方面的優惠政策,充分發揮生態補償在生態環境保護和建設中的整體效益。
七、建立生態補償的行政責任機制
建立生態補償的行政激勵機制,積極啟動綠色GDP國民經濟核算研究,將資源和環境成本納入國民經濟發展評價體系,作為衡量區域經濟發展水平的重要指標。改革和完善現行黨政領導干部政績考核機制,將萬元GDP能耗、萬元GDP水耗、萬元GDP排污強度、交接斷面水質達標率和群眾滿意度等指標納入考核指標并逐步增加其在考核體系中的權重,建立健全特殊生態價值地區領導干部政績考核的指標體系。
八、加快構建有效的生態補償機制保障體系
