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城管輔助人員管理辦法范文1
――[美]羅斯福，1937
2003年6月22日，這是一個值得記取的日子。
這一天，國務院正式了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《辦法》共18條，旨在救助城市中的流浪乞討者，自2003年8月1日開始實施，屆時將同時廢止1982年5月國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。
這個《辦法》的出臺和即將實施，意味著備受譴責的實施了21年的收容遣送制度行將就木，意味著那些流浪乞討者將不再可以被隨便關押和勒令強迫勞動――他們是需要關心和救助的同胞，本應享有人人生而有之的人身自由。
該《辦法》所體現的國家慈善性質是顯而易見的，其第一條規定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法?！边@與1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的立法目的存在巨大區別：“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特制定本辦法?！?/p>
前者重在救助，主要目的是慈善性質，而后者重在所謂的“教育”、“治安”，雖然也稱救濟，但以強制收容為手段，救濟也就成了紙上談兵，倒是附帶著治安管理目的，于是在現實中變形也就在意料之中――這一切都在新《辦法》排除之列，這是一個不小的進步。
救助《辦法》雖然從頭至尾沒有出現過強調受助人員自愿受助的條文表述，但其具體條文的內涵已經基本上涵蓋了這一應有之義。
例如其第五條規定，行政公務員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助，對孤老殘病弱者還應當引導、護送到救助站；第十條規定，救助站不得向受助人員及其相關者收取費用，也不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動；其第十一條規定，救助站不得限制受助人員離開救助站，救助站對受助的孤老殘病弱者應當給予照顧，并且要求救治站做到盡快幫助受助人員找到歸家之路；第十二條要求各地方政府安置好本轄區的在外流浪乞討者。
同時，救助《辦法》也已經基本上不再使用警察力量介入受助者進入救助站之后的救助活動。這是救助《辦法》具有進步意義的最顯著變化。
鑒于本《辦法》的出臺經過比較特殊，在廢除舊制和尋求替代性方案的雙重壓力下，使得本《辦法》在某種程度上具有平息民怨的政治，同時還具有應急性質，從而不可能像許多法律法規那樣經過長期醞釀，征求各方意見才最后定稿并審議通過，于是顯得有些倉促。但《辦法》也給自身完善留下了一定空間?！掇k法》第17條規定“本辦法的實施細則由國務院民政部門制定”。正是這一思路的立法技術體現。
鑒于此，為了真正落實救助這一社會保障政策，防止本制度在具體實施執行過程中，因復雜的社會原因而發生制度異化，并且為了防止一部法規動輒修改，降低權威性和穩定性，本文認為即將出臺的實施細則也許有必要考慮下面七個問題，以更好地完善救助制度：
一、何為“城市生活無著的流浪乞討人員”需進一步明確界定
這是整部法規存在的一個明顯不足，這樣不容易界定哪些人該被救助，哪些人不該被救助，容易造成行政效率低下。所謂“生活無著”應當有一些量化的指標，而不僅僅是看上去比較窮。這種不確定也給第十五條關于救助站瀆職投訴條款帶來過于模糊的界限，同時容易造成諸多應當受助者未獲救助的矛盾與不當受助的問題。
二、各行政部門職責還需進一步明確
第四條第二款規定，“公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內做好相關工作?！贝艘幎ㄈ狈唧w可操作性，這里的“做好相關工作”到底是服務性質還是強制性質并未規定，給行政部門留下了過大的自由裁量權，在具體實施中容易導致隨意性過大而引發行政部門不自覺地超越職權或者不作為。
三、自愿性質需更加明確，否則容易導致變相強制
就在上述涉及的條文中，便存在著不少模糊之處，例如第五條“行政公務員的告知義務”沒有規定，如果被救助者不愿意受助，應當如何處理。雖然按照常規解釋，應當是履行告知義務即為完成第一步行政行為，受助者若有繼續求于執法者，執法人員應當繼續相助；如果流浪乞討者不愿意受助，那么流浪乞討就是他們的自由，他人無權干涉。但《辦法》未明確這一點，可能會造成行政行為與相對人之間的扯皮。而第十一條的規定則尤其容易被理解為，流浪乞討者的原籍地方政府有強行接引流浪乞討者回本鄉的權力。因此，這是實施細則需要著力防范的。
四、受助者在救助站受救助尚需期間和頻率限制
以我國現有的經濟實力，在缺乏其他經濟政策輔助以及缺乏社會慈善組織的現狀下，要大規模地長期救助流浪乞討者恐怕還有很大壓力，甚至是根本不可能的事情，因此雖然第二條規定，本《辦法》是一項臨時性的社會救助政策，但還須具體的可操作性規范來支持。
目前本《辦法》的條文中沒有規定受助者在救助站的受助期限以及受助頻率，可能會帶來一些弊病。
從立法目的來講，如果有些受助者不愿意回本鄉本土，而愿意一直生活在救助站，這絕非《辦法》鼓勵之事，但并無勸其離開的合法理由。而且，沒有受助居留的期限和頻率限制規定還會導致某些人懶于改變自己，那么救急不救窮的制度目的就會被歪曲，救助站也不能使用第六條第二款拒絕救助。
尤其是在救助站長期居住的人員一旦復雜眾多起來，救濟條件必然下降，救助站與受助者之間、受助者與受助者之間也都可能產生矛盾，這樣救助可能又得需要警力維持，那么接下來會不會走回收容遣送制度的老路就很難說了。如果救助站滿員，而求助者還絡繹不絕，如何解決？
按照該《辦法》規定，只要符合在城市流浪乞討、生活無著的條件就有權獲得救助，但權利無法實現，民政部門的工作就會再呈焦頭爛額之勢，無法解決。因此，限制受助期限和頻率是十分重要的技術性方案，不能缺失。
五、經濟關系也需進一步明確理清，防止行政不作為和產生假冒求助者
《辦法》第七條第三項規定：“（三）對在站內突發急病的，及時送醫院救治”；第五項規定：“（五）對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證?！边@兩項涉及到醫療衛生系統和交通部門的利益，在目前這個市場化的大潮中，民營性質的經營方式越來越受青睞，如何將上述費用的承擔變成行政部門自愿接受的義務并不是一件容易的事情。
尤其是目前全社會配套的醫療保險制度尚未有效建立，倘若本《辦法》真的都能夠兌現，有些患病的窮人缺乏醫療費用，是否會借用本《辦法》的規定，假冒流浪乞討者而享受免費醫療呢？――而他們的情況本該由其他社會保障制度來救濟?；蛘吡碛胁恍杈戎娜说骄戎净旖煌☉{證？
以目前全社會的社會保障制度現狀以及社會信用的低劣，本《辦法》會不會使得民政部成為不堪重負的部門，同時使得救助費用在缺乏信用的社會中變成一個巨大的財政黑洞，從而又使得救助走向反面？
六、需要完善有效的雙向監督機制
本《辦法》雖然規定了對救助站的監督機制，但主要手段是受助者向民政部門投訴，這種方式早已被證明因為缺乏中立性而容易淪為，可謂成本高、效果差，不值得推廣，因此《辦法》的實施細則有必要建立相應的其他監督機制。
另外，細則有必要設立對受助者是否應當受助的監督機制，不然難以防止社會上一些懶漢利用救助制度謀取私利，破壞救助的本意，導致該受助者難以受助，而不該受助者則不當獲利。本文認為《辦法》實施細則不妨委托一些中立的社會組織、義工人員，介入對救助站救助質量的監督和對求助者、受助者是否符合受助條件的考察，一旦發現救助站存在嚴重不到位的瀆職現象，或者發現求助者、受助者屬于欺詐行為，即提交司法部門裁決。這需要一整套細致的制度設計來實現。
七、需要加強提倡社會救助的基礎
《辦法》第三條第二款“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”過于綱要性，缺乏配套的制度保證。例如，對于向救助站捐款的人應該有何種特殊的稅收優惠政策，或是按照一般的稅收優惠政策對待，應當有更加具體的規定。
