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城鄉低保一體化范文1
［關鍵詞］ 失地農民； 社會保障； 就業安置
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041
［中圖分類號］ D422.7 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）07- 0080- 02
近些年來，隨著我國城鄉一體化進程的不斷加快，在全國各地都出現了用地需求量猛增的情況，大量城市周邊的農民成為了失地農民。這些的農民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發展的基礎，成為了城市中新的弱勢群體，失地農民的利益遭受了很大的損失。
作為的首府城市，呼和浩特這些年城市擴張進程不斷加快，城市周邊農村土地被大量征用，失地農民的總量不斷增加。據不完全統計，在呼和浩特城市建設規劃的250平方千米內，共有76個行政村，有近10萬農業人口。在近些年的城市發展中，已出現失地農民約46 000人，其中完全失去土地的農民約22 000人，并且，未來這一數字還將不斷擴大。
在土地被征用后，失地農民大多就地搬進了村民住宅小區，生活環境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴隨著失地農民身份的轉換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會保障方面，失地農民遭受了很大的利益損失。因此，重視呼和浩特地區失地農民的社會保障，使他們能夠享受到本地區改革與發展的豐碩成果，是構建和諧社會的需要，也是失地農民家庭全面實現小康的需要。
1 失地農民在享受社會保障時存在的問題
1.1 征地補償標準較低且被層層截留，失地農民利益受損
在征地過程中，各地政府都對被征地補償的標準有著較為明確的規定。在呼和浩特地區，失地農民的征地補償主要由以下3個部分組成：一是土地補償費，在征用土地時會根據每畝土地前3年平均產值的6~10倍來進行補償；二是青苗及其地上附著物的補償費，這類項目的補償是按照其成本或市場價格來進行補償；三是對勞動力安置的補償費，一般是按每畝土地前3年平均產值的4~6倍對失地農民進行補償。在執行過程中，土地補償和勞動安置補償加總的和最高不可超過前3年平均產值的30倍。
總體上來說，在呼和浩特地區執行的這個補償標準是一種政策性價格標準，具有非常濃厚的計劃色彩。在實際的征地補償過程中，被征地補償支出的費用遠低于該土地可能帶來的收益，不能夠很好地反映被征土地的位置、區域環境、人均耕地面積等影響土地價值的因素，所以失地農民也就沒有分享到土地出讓所帶來的價值增值。并且，發放給失地農民的征地補償費遠低于作為一個城市居民所需要的生活保障費用，說明這個標準是偏低的。
不僅如此，在征地補償的過程中同時顯現出來的另一個問題是，由于失地農民缺乏參與權和決策權，甚至有些時候連知情權都無法保障，這就導致在土地補償的過程中，分配混亂、暗箱操作、弄虛作假等情況時有發生，土地補償被層層盤剝截留，最后到達失地農民手中的只有很少一部分。據不完全統計，被征用土地的收益分配比例為：地方政府占20％~30％，企業占40％~50％，村級組織占25％~30％，農民僅占5％~10％。從這項統計資料中我們可以看到，被征用土地所帶來的收益大部分被開發商和地方政府所獲取，而失地農民從中所得到的收益僅占非常少的部分。
1.2 失地農民技能單一、擇業渠道狹窄，就業問題突出
隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟體系的建立，通過行政手段為失地農民在國有企業安排工作的可能性越來越小。與此同時，隨著呼和浩特外來打工人員和城市內失業人員增加，城市中的勞動力競爭必然會越來越激烈。然而，失地農民在土地被征用前，主要從事農業生產勞動，他們中絕大部分文化素質偏低，勞動技能也較為單一，很難在短時間內完成從農業向其他產業的勞動技能的轉化。所以，在失地農民的再就業過程中，擇業渠道非常狹窄，實現再就業可謂難上加難。
1.3 社會保障落后，養老、醫療保障無法滿足失地農民的基本需要
在土地被征用后，政府發放給失地農民的征地補償款基本無法滿足大多數失地農民以后的長遠生計需要。盡管呼和浩特各級政府也在積極為失地農民安排養老、醫療等各種社會保障，但針對失地農民的社保、醫保制度的完善卻依然任重道遠。2009年，呼和浩特符合條件的失地農民每月可以領到的養老金為480元，這一標準遠遠低于目前呼和浩特的最低生活水平。不僅如此，高昂的續保費用也在無形中增加了失地農民的支出負擔。
與此同時，在失去土地轉化為城市居民后，很多失地農民不能再享受農村新型合作醫療優惠政策，而城市中的醫療保障體系又沒有完全地拓展到失地農民領域，這就導致了失地農民先失土地又失醫保的情況出現。而一部分加入了醫療保障體系的失地農民表示，所參加的醫保范圍小，額度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情況在失地農民群體中并沒有得到很好的改善。
1.4 教育支出增加，失地農民子女上學負擔沉重
望子成龍是每個家庭的心愿，子女的前途問題是所有家長關心的大事。我國目前實行九年制義務教育，孩子上小學、初中免掉了學雜費、書本費等許多費用，但進入高中和大學階段，就會使許多失地農民家庭力不從心。再加上近幾年來教育支出的項目越來越多，教育支出的費用也不斷攀升，使得失地農民家庭的子女上學成為家庭生活中的重要負擔。所以，征用土地的低補償以及社會保障的不完善，不僅會影響到失地農民自身的發展，也會影響到失地農民子女未來的發展。
2 改善失地農民社會保障的建議
2.1 提高征地補償標準，規范補償發放行為
為了確保失地農民利益不受損失，必須結合失地農民的實際需要來制定合理的征地補償標準。在補償標準制定的過程中，應該從全局的角度、長遠的角度考慮失地農民所面臨的基本生活、就業、住房和社會保障等迫切需要解決的問題。要盡力實現農民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩定的生活來源，從而使失地農民能夠得到公正、合理的補償。
在征地過程中，不僅要制定合理的補償標準，還應該變革征用土地收益分配制度。在當前的征地補償發放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現象。被征用土地開發所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發放到了失地農民的手中，而其中的很大部分被都開發商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應該堅持向失地農民適度傾斜的原則，讓失地農民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善地解決征地過程中產生的各種矛盾，更好地保護失地農民的利益，而且能夠有效地減少弄虛作假、暗箱操作等現象，和諧社會關系。
2.2 拓寬就業途徑，促進失地農民再就業
對于失地農民來說，解決他們的再就業問題，就是從根本上解決他們的社會保障問題。政府應該針對失地農民制定相應的就業政策和措施：通過對失地農民進行宣傳教育轉變他們原有的就業觀念，積極破除失地農民頭腦中的“等、靠、要”思想；為了鼓勵失地農民自主創業，在稅收、貸款等方面出臺相應的傾斜政策；把失地農民的再就業盡快納入全市的再就業工程范疇，加強針對失地農民的再就業技能培訓，以提高其在勞動力市場的競爭能力等。
2.3 建立、完善多層次的醫療保障制度
在完善失地農民的醫療保障過程中，應該倡導國家、集體和個人共同投入、風險共擔的模式，努力建立多種形式、多個層次的醫療保障制度。首先，應該針對失地農民建立有效的醫療救助制度。加強民間與政府結合，努力引導企業、慈善機構及個人等多方面的捐助，來充實失地農民醫療救助體系的資金。其次，努力將商業保險發展成可以為失地農民提供醫療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農民在某個商業保險公司投保團體大病保險等。最后，要繼續積極建立完善新型的合作醫療保障制度。
2.4 制定、完善針對失地農民的社會養老保險制度
在完善失地農民的社會養老保險時，已經就業的失地農民，要盡快納入城鎮職工養老保險體系的范疇，而尚未找到工作的失地農民，應建立有別于城鎮的統賬結合養老保險模式。對于養老資金的籌集，應該建立多種渠道來解決，例如：政府承擔的部分可以從年度財政中提取或從被征土地出讓金中按比例提?。淮寮w所需承擔的部分可從征地補償費中提??；個人所需承擔的部分可以從征地安置補助費中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應該將其中一部分資金用來建立被征地農民的社會保障風險準備金。
主要參考文獻
［1］ 萬朝林． 失地農民權益流失與保障［J］． 經濟體制改革，2003（6）.
城鄉低保一體化范文2
2005年，成都市委、市政府出臺了《成都市關于構建城鄉一體化社會救助體系的意見》，這一文件的制定和出臺，標志著成都市社會救助工作更加制度化、規范化、程序化，城鄉社會救助工作邁上了一個新的臺階。
成都市慈善會按照市委、市政府的要求，在全市范圍內開展了聲勢浩大的幫困助學活動，先后舉行了成都市城鄉一體化社會救助體系“幫困助學”儀式；邀請市委、市人大、市政府、市政協的領導到低保家庭慰問并發放幫困助學金；組織新聞媒體對各區（市）縣的幫困助學工作進行系列報道；邀請市領導在成都火車站為上大學的低保家庭子女入學送行等活動。勉勵低保家庭大學生自強自立、勤奮學習，努力完成學業，擺脫貧困，將來回報社會和家鄉。
廣泛的宣傳喚起了全社會對城鄉一體化社會救助體系幫困助學工程的極大關注，市民踴躍參與，企業慷慨解囊，共同營造互助互愛的慈善氛圍。由于成都市今年對城鄉低保再次擴面，截至目前，救助了低保家庭大學生3131人（比去年增幅37.6％），發放幫困助學金892.4萬余元（比去年增幅50.6％），慈善會還將繼續接受最后錄取的低保家庭大學生的申請，給他們提供救助。
城鄉低保一體化范文3
城鄉公共服務與管理一體化的概念界定
城鄉公共服務與管理一體化是城鄉一體化中的重要組成部分，其可以理解為是“城鄉公共服務一體化”與“城鄉管理體制一體化”兩者結合。前者是體現以人為本、共創共享的制度性安排，后者是為城鄉統籌提供制度性保障，兩者結合最終是為了促進城鄉公共服務與管理的資源共享，增進城鄉在公共服務與管理方面的協同效應。城鄉公共服務與管理一體化的主要內容有：城鄉社會就業，城鄉社會保障服務，城鄉教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，城鄉公共信息建設和城鄉基本公共設施建設等方面的內容。
江蘇城鄉公共服務與管理一體化建設現狀
（一）城鄉分割已打破，但二元影響尚未完全消除
通過綜合配套改革，江蘇將專注于建立城鄉統一的社會保障體系、公共服務體系和行政管理體制，目標是為了有效地落實科學發展觀、實現江蘇公共服務與管理一體化。
江蘇十一屆三次全會提出了統籌城鄉發展、構建新型城鄉關系的美好愿景—“力爭到2010年左右人均地區生產總值比2000年翻兩番，基本形成城鄉經濟社會發展一體化格局、區域協調互動發展機制”。江蘇為實現一體化采取了一系列措施，如率先免除農業稅；率先實行農村義務教育；率先實現城鄉低保全覆蓋；率先實現農村合作醫療制度全覆蓋；率先啟動規劃城鄉全覆蓋等（2007年江蘇省十一屆三次全會報告）。
根據2010年2月統計局公布的數據，2009年全年城鎮居民人均可支配收入達20552元，人均消費性支出13153元。全省農民人均純收入首次突破8000元大關，達8004元，比上年增加647元，增長8.8%。2009年江蘇實現gdp數據為34061億元，比上年增長12.4%，人均地區生產總值44232元，折合647本文由收集整理5美元。地方財政一般預算收入3229億元，增長18.2%。全社會固定資產投資增長24.5%，社會消費品零售總額增長18.9%（2009年江蘇統計年鑒）。
但是由于傳統的二元化結構的影響，江蘇各地區發展還較不平衡，從絕對量來看，蘇中、蘇北經濟總量占全省的比重總體卻呈現下降態勢，區域經濟協調發展的任務仍然嚴峻。就一體化的發展水平來看，還僅僅是處于探索階段，如江蘇將蘇州列為城鄉一體化發展改革試點區，南京、泰州等地區展開了一體化進程的探索。各地區城鄉居民享受的公共服務在范圍與政府投入上還存在著較大的差距，如農村低保與城鎮低保存在差距、農村校舍閑置、城鎮教室多數超員、鄉村醫療機構難以接受特困病員等，在城鄉就業、醫療、養老、教育資源及福利“二元化結構”未消除的當前，很難真正實現城鄉公共服務一體化的目標。
（二）相關管理政策已制定，但一體化體制仍未形成
近年來，江蘇建立城鄉一體的公共服務管理體系，工作向農村延伸，投入向農村傾斜，重心向基層下移，為廣大農民做好服務工作。此外，在進行城鄉公共服務與管理一體化試點改革的過程中，各地區也積極調整并出臺了適應試點區管理的相關政策及管理措施。但是在具體協調中，城鄉分治的格局依然存在，管城的不管鄉、管工的不管農，條塊分割的工作狀況相當嚴重，二元結構的轉化機制至今尚未形成，農村發展的內在動力機制仍然比較薄弱，未真正形成一體化局面（劉愛蓮等，2010）。同時，嚴謹的、相關的法律法規政策尚未建立，城鄉一體化制度保障尚顯乏力。
（三）政府財政支持力度擴大，但城鄉資金投入仍不均衡
雖然近幾年江蘇經濟發展速度較快，已經打破了傳統的二元化結構，江蘇對城鄉公共服務的財政力度加大明顯，就加大公共文化服務體系建設投入而言，數據顯示2005-2006年在省級宣傳文化發展專項資金中，安排510萬元用于扶持實施17個鄉鎮文化站標準化建設；2006-2007年每年安排400萬元支持經濟薄弱地區“農家書屋”建設，并從2008年起每年安排2100萬元加大對“農家書屋”建設投入力度，爭取所有行政村都建有“農家書屋”。以助困、助學為重點的十件實事，加上對困難地區職工養老金補助、農村新型合作醫療和公共衛生服務補助，省財政合計投入48.2億元，增長50.5%。此外，2007年省財政預算安排教育支出為79.7億元，比去年增長了20.1%（江蘇統計年鑒，2008）。
盡管公共財政支出不斷加大，江蘇省政府決策層將安排38.25億元專項資金用于新一輪農村五件實事的推行。這個數額相比較上年增加了17億元，增長31.8%。此外，在教育培訓、合作醫療、文化建設工程等方面，都注重向農村傾斜，但是城鄉公共服務資金投入仍然是不均衡的，城鄉的文化發展差異還是較大的。
江蘇城鄉公共服務與管理一體化存在問題的原因
（一）歷史因素造成城鄉公共服務與管理待遇差異較大
城鄉二元結構歷史造成城鄉居民享受公共服務待遇差異較大，在醫療保障及養老保險等社會保障中表現明顯，如醫療衛生資源總量不足、水平不高、資源配置分布不合理。各大中型醫院的優秀人才和高新醫療設備過度集中，資源的有效利用率其實并不高。盡管現在每年都會有很多醫科專業畢業的大學生從學校畢業，然而絕大部分人都想留在大城市的大醫院里，而不選擇社區醫院或者小城市以及鄉鎮醫院等，因而造成大醫院的人才過于集中，而社區醫院以及鄉鎮醫院人才缺乏的情況。此外，醫療費用過高，藥的問題是一個很突出的問題，最為突出的是醫生開太多的藥，而且總開貴藥，藥的價格太高的問題。同時，醫生讓病人做太多的檢查、住院費用太高、門診費用也很高這些問題都會造成病人看病需要花很多的錢，從而會導致很多人無力承擔昂貴的治療費用，因而出現了一些經濟條件困難、所獲得的保障又不到位的人，會在生病時選擇不去醫院就醫，買些對癥藥物應付過去的情況。
轉貼于
（二）城鄉公共服務與管理的財政配置不合理
盡管江蘇經濟比較發達，但是大部分勞動力還是分布在農村地區，而且農業生產還是分散化的，城鄉公共服務一體化化的資金來源是較為薄弱的。在傳統的財政配置中，城市獲得的財政支持遠遠高于農村的財政支持力度，盡管近年來政府已經加大了對農村的資金支持力度，但是“僧多粥少”的局面仍然很嚴重。政府部門應當強化財政公共服務職能，改革財政支出結構，增加政府對公共服務的投入，縮小城鄉財政支出差距，提高財政資源配置效率。
據統計，2009年江蘇省各地積極調整財政支出結構，共安排各項社會保障支出70.87億元，比上年增長8.9%，占江蘇省財政支出的比重達到10.4%，然而總人口占到80%的農民只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口20%的城市居民卻占了近90%，城鄉社會保障的差距相當驚人（江蘇省統計局，2010）。
（三）滯后的公共服務與管理機制阻礙一體化的發展
城鄉公共服務與管理一體化發展進程中存在著新的內容和新的特點，不能簡單沿用傳統管理手段，要想實現城鄉公共服務機一體化發展，必須提高科學的管理水平，建立先進的公共服務機制。一體化是現代與傳統的紐帶，在這個過程中，首先必須用科學管理模式解決一體化進程中的城鄉二元沖突。一體化是逐步從傳統向現代的轉換，城鄉公共服務一體化過程中的大量問題是與傳統的城鄉公共服務社會事務存在的共生問題，對此，政府管理存在著“控制盲區”，許多阻礙一體化發展的機制仍存在著，尚未建立新形勢下的合理的公共服務管理機制，因此，有必要加快創新與建立一體化管理模式來協調和處理具體事務中的矛盾，理順一體化轉型期的利益結構和關系。
江蘇城鄉公共服務與管理一體化建設的對策
（一）突破傳統二元束縛，創建一體化新機制
一體化要發展，制度要創新，首先要取消不合理的阻礙城鄉發展的制度，徹底取消現有的導致二元結構的各項規章制度，如醫療制度、社會保障制度、分割的教育體系、勞動就業制度等，然后探索一種適合轉型期特點的管理模式，建立和完善相關制度供給機制，實行制度創新，建立一套行之有效的適合一體化的“科學管理”方法，調整行政決策、創新管理方式及各項規章制度，從而為城鄉社會結構的一體化發展奠定了堅實的基礎。
鑒于傳統二元結構體制的影響，在一體化進程中，應當科學制定全省城鄉一體化評價考核體系，強化考核，嚴格獎懲；創新性的建立適合城鄉一體化的管理體制，并且必須使得評價標準和評價制度一體化。但是要想真正實現江蘇城鄉公共服務與管理一體化，不可能一次性實現政治、經濟、生活等眾多與民生密切相關的事項，應當循序漸進地進行探索與實踐，需要分階段、分步驟地進行?，F階段應從推進城鄉發展規劃、公共服務、就業社保等方面的一體化入手，促進先進生產要素向農村流動、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播（陳炳山，2008）。
同時應當注意城鄉公共服務與管理一體化體制的創新，尊重差異性和地方特色，不是使得城鄉一樣化或同步化，必須結合各地實際，開拓一條具有江蘇各地區特點、符合科學發展觀要求的發展道路，城鄉之間各具特色，優勢互補，分階段、分地區逐步推進城鄉公共服務與管理一體化。
（二）加大農村方面資金傾斜力度，優化政府財政配置結構
在推進城鄉公共服務與管理一體化進程中，政府應當繼續加強對農村的資金分配力度。在財政發展方面探索建立和完善多元化的投資機制，加強公共財政對城鄉一體化建設的投入和引導。從制度上加大財政支農、金融支農的力度，擴大各級財政對農村的諸如水利、道路等基礎設施建設的投入，強化農村公共服務的建設與發展，確保城鄉一體化工作順利推進（任保平，2011）。積極爭取國家、省、市對口部門上級資金支持，增加社會性關鍵項目投入和非建設性項目投入。例如，設立區級財政城鄉一體化專項資金，為推進城鄉一體化提供資金保障。
（三）完善公共服務與管理職能，構建現代服務型政府
城鄉低保一體化范文4
城鄉低保不斷規范。今年，全市以城市低保人均月補差169元位居全省第一；農村低保工作重在擴面，出臺了《××市農村低保家庭收入核算辦法》，進一步規范申請、審核和審批程序，強化民主評議和公示環節，確保將符合條件的農村困難群眾納入保障范圍，實現動態管理下的應保盡保。目前，全市在冊農村低保對象8825人，累計發放保障金422.08萬元。
城鄉困難群眾醫療救助更加高效。通過進一步簡化程序，加大醫前、醫中救助力度，繼續資助城鄉低保、農村五保、重點優撫對象參加城鄉各種保險。目前，全市共救助414人次，累計發放醫療救助金162.23萬元，較好地保障了困難群眾“病有所醫”。
困難群眾分層分類救助全面啟動。擬定了以就業、教育、醫療、住房、重大節日生活救助、臨時困難、司法等“七位一體”為主要救助制度內容的《××市低收入家庭困難群眾專項救助制度》，以此推動“低保家庭享受全部救助制度，低收入家庭享受部分專項救助”的分層分類救助，實現救助體系的全方位、多層次、全覆蓋。目前，全市已救助243人，累計發放救助金28.66萬元。
“社會救助強基工程”有序推進。按照機構、人員、經費、場地、制度和工作六到位的要求，進一步加強民政基層基礎工作，重點解決基層救助工作力量薄弱的問題。目前已制定了相關意見，正與人事等部門溝通協商，待市委、市政府研究后下發。
積極做好“大拆違”中困難群眾社會救助工作。圍繞當前我市大拆違的重點工作，及時下發《關于查處違法建設期間困難群眾最低生活保障工作的實施意見》，對符合低保條件的困難戶，不僅現場辦理，還要求在3個工作日內辦結；對不符合低保條件但生活確有困難的，按照以人為本的原則，由縣、區政府按照《××市臨時困難救助暫行辦法》給予一次性臨時救助，確保了重點工作的順利進行。
城鄉低保一體化范文5
關鍵詞： 神木縣； 基本公共服務； 均等化
中圖分類號：d625 文獻標識碼：a文章編號：1673-9973（2011）01-0051-03
theory and practice of basic public service equalization
——an empirical analysis based on shaanxi shenmu county
shi zhang-yu1 , yang wen-jun2
(1. northwest university, xi’an 710127， china；2. shenmu people’s government, yulin 719300, china)
abstract: constructing new socialist countryside in china, we must first solve the problem is the gap between urban and rural areas. through the research on the equalization of basic public service at home and abroad, the paper introduces the integration process and system innovation of shenmu county. we expect to give a case to solve the problem in shenmu grass-roots government in public services and make a good model for other areas to realize the equalization of public service.//html/jianli/
key words: shenmu county; basic public service; equalization
基層政府特別是縣級政府是基本公共服務均等化提供的直接主體，由于我國現行的財政體制，縣級政府的財權與事權不對稱，這就對基層政府提供公共服務的能力提出了考驗。筆者文旨在對紛雜的公共服務均等化理論問題進行梳理，提出有待深入研究的問題，進而為陜西神木縣實現公共服務均等化的探索提供理論支持和經驗借鑒。
一、基本公共服務均等化實現過程中出現的問題
縣富民窮、城鄉差距是神木縣踐行基本公共服務均等化的直接動因。通過對神木縣相關數據的統計分析，可以發現近年來神木縣正在積極推進基本公共服務均等化進程以彌補資源開發和經濟增長的欠賬。但目前神木縣的城鄉一體化還有如下問題需要注意。
（一）城鄉居民收入增長較快，但明顯落后于地方財政收入的增長
神木縣進入新世紀后，經濟有了高速發展，城鎮居民可支配收入、農民人均純收入的絕對水平逐年提高。2008年城鎮居民可支配收入16，075元，是2002年4612元的3.5倍；農民人均純收入6028元，是2002年1625元的3.7倍。但是地方財政收入卻由2002年的2.2億元猛增到2008年的16.7億元，增至原來的7.6倍。6年來神木縣gdp平均增速為20.7%。地方財政收入的平均增速分別比城鎮居民可支配收入、農民人均純收入高23和21.7個百分點，見表1。/
由此可見，經濟總量增長的大部分并沒能有效轉化為居民收入的增長，存在嚴重的“縣富民窮”的問題，這是西部資源型城市的通病。在每年gdp以平均20%以上的速度增長的同時，經濟的發展水平有限，當地居民是經濟增長的主要參與者，而經濟的增長如果只為少數人帶來了利益，就不能認為實現了經濟發展。[1]如何將財政收入用于“富民”，成為考驗神木縣政府執政能力的一個問題。
（二）城鄉收入同步增長，但差距仍然很大
近年來，神木縣居民收入總體增長較快，城鄉收入差距有緩慢縮小趨勢。但是，城鄉間高達60%以上的收入差距足以顯示出農民同城鎮居民生活質量上的巨大差異，這是產生很多社會問題的根源，見表2。
2004年在陜西省群眾安全感調查中，神木縣居全省倒數第二，2005年居全省倒數第一[2]。縮小城鄉收入差距成為神木縣政府今后工作中的主要課題。
二、神木縣提升公共服務供給能力的實踐和成效
神木縣在經濟高速發展的同時，出現了城鄉公共服務之間的矛盾，城市居民高質量的公共服務與農村居民的生活水平低下形成了鮮明對比。為此神木縣政府以新農村建設為著力點，大力推進城鄉一體化，進而解決城鄉之間、工農業之間發展不平衡的矛盾。神木縣在推行城鄉一體化，提升公共服務的供給能力方面政策實施幅度較大，取得了良好的效果，值得深入研究。/
自2005年以來，神木縣先后在社會保障、教育、住房、就業等方面加大投入，解決民生領域的城鄉差距問題。向老有所養，病有所醫，學有所教，住有所居齊頭并進，建立全覆蓋大社保體系，讓公共財政陽光普照百姓。
（一）社會保障力度逐年加大
從2006年起神木縣用于構建惠及全民的社會保障體系投入逐年加大。2007年神木縣于全省率先高標準啟動城鄉居民養老保險。2009年神木縣本級財政年度投入7135萬元，用于農民低保、城市居民低保和“五保”供養三項社會保障，這三項社會保障標準均屬于全省最高水平。農民最低保障人均差補標準為798元/年、人，比省標準的600元高198元/年、人，高出省標準33%；城市居民低保人均差額補助標準為236元/月、人，比省標準的187元高49元/月、人，高出省標準26%；“五保”供養標準為2000元/年、人，比省標準1856元高144元/年、人，高出省標準7.8%。
（二）教育事業優先發展
神木縣堅持優先發展教育，2001年神木縣開始實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，大大提高了縣級政府對縣域教育的規劃、整合作用。2007年該縣在國家義務教育“兩免一補”（免雜費、課本費，補助困難寄宿學生生活費）政策基礎上，擴大范圍和內容實行了“五免一補”政策，確保全縣適齡青少年學有所教。2008年，神木縣投資建設了一所特殊教育學校，并在全縣范圍內同步推進真正意義上的小學到高中12年的免費教育，投資2億多元建設神木職業技術學院，打造神木本土的技術“藍領”隊伍。形成了基礎教育、職業教育、成人教育、學前教育快速發展的格局。/
城鄉低保一體化范文6
關鍵詞：東錢湖旅游度假區；城鄉一體化；發展思路
Abstract：Dongqianhu Lake is the major tourist holiday resort around the southeast outskirts of Ningbo city， as well as the "back garden" of Ningbo and even the urban agglomeration of Yangtze River Delta. Breaking the traditional binary segmentation system， propelling the urban-rural integration of Dongqianhu Lake， and giving full play to the ligament function of connecting with Ningbo center zone， is an important way to achieve coordinated economic development and promote the urbanization process of Dongqianhu Lake， which also has important theoretical and practical significance to enhance tourism image of Dongqianhu Lake.
Key words：Dongqianhu Lake Tourism Holiday Resort；Urban-rural Integration；Development Research
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-03-36（5）
東錢湖旅游度假區位于浙江省寧波市，中國大陸海岸線中段，緊鄰國際大都會上海，是華東國際港口城市，長江三角洲南翼的經濟中心，毗鄰“黃金水道”長江入?？诤蛧H遠洋運輸的主航線，是政府開放開發的戰略重點區域之一。作為旅游度假區，東錢湖旅游度假區的產業結構調整為以第二產業和第三產業為主，三次產業結構從2002年的13：66：21調整為2008年的6.28：66.17：27.55，第三產業成為經濟發展的重要組成部分，其中旅游業是主要的經濟增長點，旅游經濟呈現良好的運行態勢，為城鄉一體化打下了良好的基礎。經過近十年的快速發展，東錢湖區城鄉一體化建設取得了顯著的成效。但是東錢湖區尤其是郊區農村仍然存在土地流轉制度障礙城鎮布點分散、集聚效應弱、城鄉建設不盡合理、農村剩余勞動力轉移困難和生態、文化環境保護滯后以及旅游市場與農民、農村存在一定矛盾等諸多制約因素。因此，如何打破傳統的二元分割體制、加快東錢湖旅游度假區的農民的生活水平和生活方式向現代化方向轉變、加速提高整個旅游度假區的城鎮化水平和推進小康社會建設進程、充分發揮其聯接寧波市中心城區的紐帶作用，對提升其旅游形象具有重要的理論意義與現實意義。
1 打破城鄉分割的二元體制，推進城鄉一體化進程
1.1 制定階段性的城鄉一體化目標
（1）初期目標（2011-2013年）：基本消除城鄉對立和工農對立，構筑城鄉一體化發展的“村改居” 制度架構，實現城鄉互補和協調發展。
（2）中期目標（2013-2016年）：加大東錢湖中心鎮經濟對郊區經濟的扶持力度，提高城市與郊區的經濟關聯度，帶動村鎮經濟的轉型與升級。
（3）遠景目標（2016-2020年）：推進城鄉融合，實現城鄉經濟、社會、文化和生態協調發展，形成城鄉一體化的網絡型經濟。
1.2 以旅游業為主導的第三產業帶動型城鄉一體化發展模式
縱觀浙江城鄉一體化的實踐，目前已經形成了幾個具有特色的成功發展模式：義烏模式——以城促鄉的城鄉一體化、龍港模式——以鄉鎮企業發展帶動的城鄉一體化、嘉興模式——整體規劃的城鄉一體化[1，2，3]。根據東錢湖旅游度假區的優越地理位置和豐富的旅游文化資源，以及東錢湖風景區內各村莊的區位分布（其中15個村莊位于沿湖地帶），東錢湖旅游度假區的城鄉一體化也可以形成自己獨特的發展模式，即以發展旅游業為主導的第三產業帶動的發展模式，以“水”為靈魂，以沿湖居民點為輻射點、以沿湖景觀水軸為連接帶、以四大功能區（商務區、休閑區、居住區、移民安置區）為輻射面，形成點軸開發的方式逐步推進，最終實現“以點帶面、以面促帶、彼此呼應、聯動發展”的城鄉一體化新跨越。
1.3 以城市化帶動工業化，逐步消除城鄉二元體制
消除城鄉分割的二元結構與城鄉分支的二元體制，應轉變經濟發展方式，以農村經濟與農村人口城市化同步為推進戰略，推動農村經濟由粗放型向集約型轉變，把促進城市的建設發展與加快農村的建設發展結合起來。同時，著力改變目前東錢湖鄉鎮工業布局分散、集聚度不夠的局面，把城市建設作為拉動經濟發展、加快工業化進程的火車頭，培育環保產業、醫藥產業、電子產業等與現代城市相適應的戰略新興產業，工業的發展可適度推進工業園區和產業集群的建設，逐步實現鄉鎮工業向城市化、現代化的轉型，逐步形成以“村改居”為著眼點、以城鄉一體為落腳點、以經濟社會環境相互協調和可持續發展為目標的城鄉融合新格局。
2 科學規劃空間布局，加強城鄉基礎設施建設
2.1 因地制宜，以非均衡整體發展為城鄉一體化戰略
從世界城市化發展經驗看，結合東錢湖農村居民點布局較為分散，經濟、文化發展水平極不均衡的實際，在推進城鄉一體化進程中，應該實際出發，注重因地制宜，以非均衡整體發展為東錢湖城鄉一體化的戰略，分類指導，有序推進，優先發展一批示范村莊（如高錢等），由此帶動發展以示范村或工業區為聚核的中心村，實現城鄉一體化[4，5]。
根據東錢湖旅游度假區各自然村和行政單位經濟發展水平的差異性，東錢湖旅游度假區應以東錢湖旅游度假區中心鎮為依托，充分發揮中心城鎮的集聚和輻射作用，帶動周邊自然村的逐步發展。并從以下兩方面著手，一是要在規劃上與東錢湖中心城鎮建設相匹配，明確幾個有優勢產業或特色產業的中心工業區；二是要對進入規劃園區（中心工業區）的企業給予土地、稅收等多方面優惠，園內園外應該有明顯的政策差別。要從根本上解決村莊聚落分散、產業空間集聚度低、農業集約發展滯后等諸多深層次問題。
2.2 推進與寧波市相適應的城鎮網絡體系的建設
目前，東錢湖區各村莊的經濟發展水平、城市化水平等都不均衡，應逐步按照城鄉一體化的規劃目標，自然生態和人文環境相融共生的設計思想[6]，規劃建設“一中心，多社區”的市郊城鎮網絡體系，開辟“一廊、二軸”（ 一廊：生態廊道，優化自然環境，界定城市功能。二軸：景觀水軸，連結新城入口與新城中心），形成四大功能區（商務區、休閑區、居住區、移民安置區），引導東錢湖農居在居住區和移民安置區向集中化、別墅化和城鎮化方向發展。
3 合理調整城鄉產業結構，提高郊區農業效益
3.1 優化城鄉產業布局
東錢湖地區工業用地布局分散，主要集中在東錢湖旅游度假區錢湖南路一帶及錢湖北路以東一帶和一些零星地分散在居民區里，產業類型也較為單一，主要以電子、電器、機械、儀表、紡織等為主體。農村主要以第一產業為主，鄉鎮企業發展較為滯后。因此，為有效地統籌城鄉發展，推進城鄉產業一體化進程，應優化城鄉產業布局，構建專業化的城鎮產業和特色化的鄉鎮企業。
3.1.1 以新城為集聚點，引導和促進產業集群發展
東錢湖中心鎮應在新城核心區優先引入廣告會展企業和旅游休閑娛樂類企業，以此為集聚點，合理引導和促進產業集群的發展。工業企業應在已有電子、電器、機械、儀表等產業的基礎上，強化專業化分工、發揮協作配套效應、優化生產要素配置等，進而優化城鄉經濟結構，轉變經濟發展方式。同時，應從中優選2～3個行業作為第一批優勢產業和新興產業，從土地優先供給、“一廠一策”、政策延伸、以及鼓勵鼓勵企業“接二連三”和“退二進三”方面加以重點扶持[7]，以更好地帶動鄉鎮中小企業的發展，提升區域和產業競爭力；統籌區域和城鄉發展，加快工業化和城鎮化進程，將中心鎮的培育與產業競爭優勢的培育有機銜接起來。
3.1.2 推動東錢湖中心鎮產業特色的多樣化
發展以商貿、物流、旅游、文化服務業等新興產業，培育和建設文化休閑區、旅游度假區、農產品生產加工區等類型特色村鎮。
3.2 發展特色休閑農業
東錢湖作為旅游度假區，其主導產業應是圍繞旅游業發展的第三產業，因此，沿湖分布的各村莊應根據各自的具體情況，圍繞東錢湖的旅游發展戰略，以新農村建設為依托（以錢湖人家、隱學山莊、清泉山莊、高錢生態村、梅湖新村、光輝新村等高品質的安置社區為示范），以打造生態休閑農業、精品特色農業、品牌效益農業為產業導向，全面推進城鄉一體化的進程。根據各村莊的旅游資源特色及地理區位，環湖的15個村莊除了配合旅游的6大基本要素建立和完善相關旅游基礎設施外，還應根據各自的特點，有重點的推出自己的獨特旅游產品，以通過旅游業來推進城鄉一體化的實現。其他以工業為主的村莊，如紅林、紅舒、黃隘、沙家墊、鄭隘等，應著力引導農民進入工業企業，逐步實現從“村民”到“市民”的轉變。
4 加快體制創新，推進城鄉一體化
4.1 推進城鄉公共服務均等化，統籌城鄉社會事業規劃建設
城鄉二元體制的長期存在，導致農村在教育、衛生、科技、文化、體育、就業、社保等滯后于城市的發展，因此，要努力改變這種局面，重點建設“兩中心”（公共衛生中心、公共文化中心）、一超市（多功能連鎖超市），逐步實現城鄉社會事業均衡發展，加快現代文明向農村輻射、擴散和城鄉融合步伐，不斷提高農村居民生活質量。
4.1.1 籌建公共衛生中心，建立集預防、醫療、保健、康復、健康教育、計劃生育指導等“六位一體”的服務體系
目前，整個東錢湖旅游度假區只有東錢湖醫院一家綜合性的醫院，37個行政村已規劃的只有11個社區服務中心（已建7個），而且都只是服務本社區及內部村民，村衛生服務室基本上都是私立，缺乏統一的規劃與管理。因此，在推進東錢湖城鄉一體化的進程中，應通過公共財政支持對現有的村衛生室進行升級改造，以東錢湖醫院為示范，建立公共衛生中心，實施“農村社區醫療衛生”工程，建立集預防、醫療、保健、康復、健康教育、計劃生育指導等“六位一體”的服務體系，以服務半徑1.5km、步行15～20分鐘、農村每300～500服務人口為標準設置社區衛生服務機構，大力推進大病統籌、小額補助、困難群眾大病救助的“三條醫療保障線”，使農村人口的醫療衛生保障能夠與城市人口享受同等的服務。
4.1.2 建立公共文化中心，繁榮城鄉文化體育事業
實現城鄉一體化的發展，首先應從精神、文化層面上提升，提高文化公共服務能力，通過建立包括圖書館、影劇院、體育館等公共服務設施在內的公共文化中心，統籌各村（居）的文化娛樂活動。圖書館的借閱應面向整個東錢湖旅游度假區的各個村莊，可以由各個村（居）委會建立分圖書室，全區定時或不定時的進行流動性的借閱，或構建統一的借閱信息平臺，使村民能跨村、跨居借閱。影劇院和體育館可以根據旅游區劃的需要，在各旅游示范村或旅游特色村建立自己的影劇院和體育室，一方面解決農民基本文化娛樂需求，另一方面也有利于旅游娛樂的拓展。
4.1.3 配置多功能的連鎖超市，方便群眾的生產生活消費
東錢湖各個村莊分布較為分散，不利于村民日常的生產生活購物等消費活動。因此，應積極發揮村（居）委會以及城鄉規劃小組的統籌作用，為每個中心村配置一個多功能的連鎖超市，除供應日常用品外，還應具備諸如付費、郵政、快遞、維修等多功能服務性質的小型商業服務中心。
4.2 構建城鄉一體化社會保障體系，引導農村人口向城鎮轉移
引導農村人口向城鎮轉移的內在驅動力是實現城鄉一體化的社會保障體系。城鄉一體化是社會發展的必然趨勢[8]。目前，東錢湖在弱勢群體、老年人低保、貧困戶低保等方面的農村保障問題上已經基本實現了與鄞州區統一的標準，接近了城鎮低保和救助體系的要求。但從總體上講，農村社會保障水平還是比較低、實施范圍和覆蓋面比較窄，與城鎮水平存在一定的差距。從東錢湖的實際出發，應構建由覆蓋整個東錢湖的城鄉統一的法定的基本保障（由城鄉社會福利、城鄉社會救助、城鄉優撫安置、城鄉最低生活保障等組成）、區（東錢湖區）級統籌的補充保險與以商業保險為主的附加保險等組成的城鄉一體化社會保障體系（圖1）。
5 協同城鄉統一領導，加大城鄉統籌力度
5.1 協同領導，盡決建立城鄉一體化統籌機制
東錢湖區域發展不平衡，要在新形勢下加快統籌城鄉發展，建立社會主義新農村，推進城鄉一體化的責任感和使命感，宏觀層面上，盡快成立東錢湖城鄉一體化統籌領導小組，下設常設辦公室，明確思想，切實加強統一領導，逐步縮小城鄉勞動力就業、教育和社會保障等方面的差距。微觀層面上，加強“村（居委會）級”的統籌力度。城鄉一體化的推進重點應是“村（居委會）級”的實施方式和實施力度，東錢湖各行政村的特色多樣，因此，應按照社會主義市場經濟體制的要求，進一步理順東錢湖中心城區與各村（居）的管理體制，堅持市場取向，管理重心下移，弱化“條”的直接管理，強化“塊”的綜合功能，具體可在各村（居）建立相應的城鄉一體化特別工作組，建立健全推進城鄉一體化的工作機制（圖2），同時可建立負責各種具體事務的城鄉一體化協調委員會，分管各項具體工作，著眼于城鄉一體化發展，賦予各村（居）更多的經濟和社會管理權限，使各村（居）有更大的自主發展權，以全面增強東錢湖推進城鄉一體化發展的活力。
5.2 建立“以城促鄉、以工補農”的推進機制
城鄉一體化往往是從城鄉的經濟一體化開始的，一般可分為3個階段：一是農業商品化階段。重點提高勞動生產率，為農村剩余勞動力轉移創造條件。二是農村工業化階段。重點是以農村工業化帶動農村城市化。三是完善基礎設施階段。重點是按現代化城市要求，構筑現代化城市框架[9]。
根據東錢湖旅游度假區的功能定位和區位特點，經過十幾年的發展，東錢湖地區主要通過土地流轉、鼓勵農民創業、產業帶動等途徑初步形成了形成度假村、商業區、居民點、工業區、新城為一體的新格局。因此，東錢湖應在現有成果的基礎上，創新發展模式，盡快建立“以城促鄉、以工補農”的推進機制，切切實實現城鄉共同發展。從發展模式上看，可以選擇以下路徑進行：一是加塊農村產業化進程，重點建設集聚型、特色型現代農業。重點依托東錢湖的天然湖泊資源和生態旅游資源，打造現代化體驗農業基地，與工業相結合，走農業工業化道路；同時利用東錢湖水資源優勢，在進行河湖、水塘、水庫（重點為三溪水庫）等基礎設施建設及港道壩子的水環境綜合治理的基礎上，著力發展休閑漁業和漁文化產業。二是以工業新城和工業集聚點為基礎，加強農村服務業發展。重點對紅林、紅舒、黃隘、沙家墊、鄭隘等以工業為主的村莊進行資源和要素的整合，通過工業園區、工業新城的建設，形成工業園區的集聚與產業集群，加強傳統與先進現代工業相結合，最大限度地發揮工業的輻射帶動作用。鼓勵農村居民開展工業服務業、餐飲、工業勞務等行業的服務，加速農業、農村、農民的生產方式現代化和生產意識現代化，從而不斷拓寬以工促農、以城帶鄉的通道，推動農村一二三產業加快升級換代。三是提高農民的“造血功能”。從根本上加快城鄉一體化的融合，應逐漸從以對投資為主的“輸血”轉向以全面提升農民素質的“造血”，尤其對洋山等農村經濟較為突出、鄉鎮企業不發達的村莊，應通過技術培訓、專題講座、現場指導和問題咨詢等多種形式來提升農民的現代意識、文化素質、技術素養和經營技能，增強應對市場經濟的能力。
6 統籌城鄉生態建設，實現生態經濟的統一
6.1 做好環境綜合整治工程，推進城鄉結合型社區的生態轉型
在推進東錢湖城鄉一體化的進程中，應以和諧的、綠色的、生態的自然環境為目標，尤其是推進城鄉結合部社區的生態建設，以鄭隘、下王、梅湖3個市級綠化村為示范，重點治理環湖各村及環湖道路沿線污染；鞏固殷灣、莫枝、紅林、鄭隘、方水、郭家峙等6個市級整治村環境整治成果，實現人與自然共生、開發商和置業者的雙贏目標。
6.2 建立城鄉之間的生態補償機制
在城鄉一體化的過程中，環境的綜合治理可能涉及到多方、多部門的利益。因此，可通過財政引導、加征環保稅、補貼轉移等手段來構建城鄉之間的生態補償機制。協調城鄉的生態建設。一是建立專門的生態補償基金。針對郊區因環境建設而造成的經濟損失，應通過建立郊區生態補償基金等相關財政政策手段對給予補償。二是對工業企業中有害郊區環境的各種經濟活動征收環保稅。如對燒煤、重金屬排放、填埋、購車、過分用水、耕地非農化、砍伐樹木等經濟活動征稅。
參考文獻：
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