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村級社會治理內容范文1
關鍵詞：村民自治村治型態村治的循環鄉土政治
中國人特別關心由誰來治理村莊，因此有“能人治村”和“惡人治村”之說。的確，不同能力和品性的人治理村莊，會有相當不同的結果。自1987《村民委員會組織法》開始試行，特別是1998年正式頒布實施以來，按法律規定，村干部應由村民選舉產生，村民選舉什么樣的人上來當村干部，就產生了什么樣的村級治理型態。因為村莊社會面對的問題及村莊社會內在性質的差異，在選舉和治村型態上，有著頗為復雜的關系。本文試圖討論這種關系。
一、村級治理的四種型態
我們習慣說“能人治村”或“惡人治村”，是以村干部個人的品性和治村能力來評論村級治理的型態。在這個意義上，我們可以區分出四種相當不同的村級治理型態，即好人型、強人型、惡人型和能人型村治。好人是從治村干部的品性上講的，一般具有良好人品和人緣，不愿隨意用粗暴的手段去懲治村中任何一個村民，也缺乏讓一般村民畏懼的個人力量。正因為好人不愿懲治村民，對于村中一些不良傾向與行為不聞不問，害怕得罪村民，而被村民稱為“老好人”。好人治村的優點在于，他一般不會化公為私，謀求私利，他也不會在村中為非作歹，他因為缺乏足夠的個人魄力而不會給村莊造成個人決斷失誤所帶來的損失。好人治村也有不足，其中最糟糕之處是好人往往遷就村中惡行，缺乏與壞人壞事作斗爭的勇氣和決心，也沒有抵制村中不良勢力的個人魄力?？傮w來講，好人治村，因為個人能力和性格上的特點，他很難為村民創造額外的公共收益，一般也不會損害村民已有的公益。好人治村，無所作為，無為而治。
與好人相對應的是強人。強人也是從品性上講的，性格強悍之人，這樣的人敢于承擔責任，敢于與村中不良傾向作斗爭，他往往具有令一般村民畏懼的健壯身體、社會關系或暴烈個性。強人治村的好處是他敢于碰硬，在大多數村民的支持下，他敢于懲罰那些有損全村公益的行為和村民，他通過減少村中少數人的收益，而創造于全體村民更多的收益。
在不能受到足夠約束的情況下，強人很容易向惡人轉化。惡人一定是強人，但與強人不同，惡人的私欲更重，治村手段往往超過法律所允許的界限，而最終引起民怨沸騰。惡人治村一方面可以通過抑制村中一些有損公共收益的行為，為村莊創造一些收益。好人辦不了的公共工程，惡人治村反而可以辦好，村民一直期待的村莊秩序（比如對付地痞的搔擾），好人可能無法提供，惡人卻可以輕易辦到。另一方面，惡人往往樂于將自己為村莊創造的公共收益據為己有，更有甚者，惡人治村時，他可能不僅不創造新的公共收益，而且為了個人私利撈取本身就不多的村中公益或損害公益。
惡人不會受到村民的歡迎，村民懷念起好人和能人來。所謂能人，是指那些有特殊經營頭腦和一技之長的人，尤其指那些已在市場經濟的大潮中，自己率先發家致富的村民。為了不辜負村民對自己的期望，這些能人在自己發家致富之后，也有參與村莊治理的熱情，希望通過自己的經營頭腦和一技之長，帶領更多村民致富。能人治村的好處很多，第一，在個人已經富裕起來的情況下，他一般不會打村中公益的主意；第二，他有帶領村民致富的能力，也有為村集體增加公共收益的辦法。不過，能人治村并非百好，其中的一大弱點，是能人治村時，他一般期望在已有個人經濟成就的基礎上，通過當村干部來獲得村民對他聲譽上的認可，他期待經濟現實變為社會聲望?；蛘哒f能人當村干部，具有強烈的聲望取向，他并不愿因為治村，而得罪村中任何一個村民，因此，他的治村與好人治村有相似之處，不同的是他不愿如好人治村一樣碌碌無為。能人治村，傾向于在不得罪任何一個村民，即不減少任何一個村民收益的情況下，額外地為村集體創造公共收益空間，他試圖通過這個額外的收益空間，來獲得他當村干部所期待的政績、面子和聲望?，F實中的村治型態往往是以上四種類型的混合。不過，現實中也很容易區分出一種主導型的治村型態。以上依據村干部個人能力和品性劃分為好人、強人、惡人和能人四種可能的村治型態，對于把握當前中國農村村級治理的現狀，特別是其間的變遷，大有益處。以上四分中，好人是品性好、能力弱的一類人，惡人是品性不好，但能力強的一類人，強人和能人都是品性好且能力強的一類人，但強人比能人更愿意和敢于得罪村中少數村民。在此類的村級治理中，決定村治型態的好人或強人，是村民選上去的，這些選上去的好人或強人在治村的實踐中，會表現出自己的優點和缺點，他們因此決定了自己在下一輪選舉中的命運。有時候，村民會不滿于好人治村時的軟弱，而選出強人來，強人治村很容易變成惡人治村，村民便又懷念起以前的好人來。這就構成了民主化村級治理型態的循環。本文試圖討論這種循環的過程與條件，并試圖構建一個理解鄉土中國的政治理論框架。
二、民主化村級治理的理想狀態
從理論上講，民主化村級治理，就是村民通過民主來獲得村莊秩序的辦法。民主作為一種方法，就是少數服從多數，由多數人決定村莊事務，決定由誰來具體承擔村務的辦理。村一級民主因為是社會民主而非國家民主，缺乏少數服從多數所需要的暴力強制工具，因此，民主化村級治理面對的最大問題是如何在獲得村莊秩序的過程中，讓少數反對者順應村民大多數人的決定，從而將村務辦理下來[1]。
構成少數反對者順應村中大多數人意愿的力量大致有三種，一是村莊輿論的壓力。出于對村莊大多數村民道德指責的恐懼，對村務決策不滿意的少數村民不愿意公開反對，而順應了村中大多數人的決定。村莊輿論壓力正是涂爾干講的構成“機械關聯”前提的集體意象。在當前迅速轉型的中國農村社會，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力越來越不能構成少數村民忍受利益損害的力量；二是村干部個人的才干、魄力或強悍。善于說理的村干部更有能力將村民大多數人作出的決定變成全村村民的決定，他會找那些在村中有影響的反對派私下交談，讓這些反對派覺得只要忍受了暫時的利益受損，立即會有更多的利益回報，或者不能忍受暫時的利益受損，不久會有更多的利益損失?！败浻布媸?，村干部的個人魄力在村務決策的實施過程中起了重要作用；三是村集體占有經濟或其他資源的數量。較多的村集體經濟資源不僅減少了舉辦村中公共工程和公益事業對村民的依賴（比如不需要事事向村民提取費用），而且增加了村干部獎懲村民的能力。正是因為村集體經濟資源的不同，民主化村級治理可以區分為“動員型村級治理”和“分配型村級治理”[2]。
在村莊公共輿論可以發揮作用的情況下，對村干部個人才干和村集體經濟資源的要求就會不滿，村莊秩序依靠村莊內聚力來獲得。在這種村莊的民主中，村民大多會選那些德高望重或一致贊同的人出來主持村政，辦理村務，民主的辦法只不過是對村莊古老慣例和傳統的承認和認同。這類村莊在當前中國已不多見。
缺乏公共輿論壓力的民主化村級治理不得不對村集體資源和村干部個人才干提出要求。其中村集體經濟資源狀況是不可選擇的，村干部個人才干的可選擇性因此顯得尤為重要。正是村干部個人才干的可選擇對于民主化村級治理的重要，構成了民主化村級治理型態變動的關鍵。
從理論上講，村集體經濟資源較少的動員型村莊，更加依賴于村干部的個人才干來發揮其對民主化村級治理從而對村莊秩序的基礎性作用，因為村干部更缺乏對付少數反對派以實現村民多數人意愿的手段。村集體較多的資源為村干部提供了較多的治村手段，村民選舉村干部時，就更多從村干部的品質方面選擇那些能人和好人上來。在農村集體經濟資源較少的村莊，好人無法對付少數反對派，村民盼望一個可以壓服少數反對者從而為村莊提供公共秩序的強人。也就是說，在民主選舉村干部的總體傾向上面，不同類型村莊會有不大相同的民主化村級治理型態出現的機率。分配型村莊傾向于好人和能人型村級治理，動員型村莊呼喚強人型村級治理。正是這種不同的總體傾向性，構成了分配型村級治理與動員型村級治理略有些不同的村治型態變動的底蘊。
三、選舉和村級治理型態的循環
可以選擇任何一種民主化村級治理的型態作為討論的邏輯起點。我們以好人型村治為邏輯起點。因為好人缺乏說服或壓服村中少數人的能力，而可能構成對村莊秩序的損害，村民期待村中有魄力的強人出來為村莊秩序服務；強人在治村的過程中，很容易過度使用自己的強悍，當他感到村民構不成對自己的強有力監督時，他很可能會借辦理村務之機，為自己謀取私利，這種謀取私利行為被村民發現，但村民懾于強人的強悍而敢怒不敢言，這樣的強人也就變成了村中惡人。下次選舉，這樣的惡人就會落選，村民試圖選出一個能人出來；當村中能人較少或沒有能人愿意出任村干部時，村民被迫再選好人，而能人若愿意出來當村干部，他的當選似乎不成問題，但能人因為不愿意得罪村中少數人而可能造成村中公益的損失，他這時必須創造出更大一塊在每個村民之外的公共收益，當他可以創造出這種收益時，他會受到村民更多的信任與期待，若他只能創造出較少的額外公共收益時，他會感到村民的不滿，他發現當村干部并不能獲得自己所渴望的面子和社會聲望，而是“兩頭受氣”，他便會在任期屆滿時退出村干部的競爭。以上關于民主化村級治理型態的變動過程，構成了村治型態循環的一般圖景，加入更為具體的背景材料，可以將此一般圖景描畫得更為清晰一些。以下我們分別描畫動員型村莊和分配型村莊民主化村治型變動的不同側重點。
在動員型村莊，因為村集體經濟資源較少，村中舉辦公共工程和公益事業的第一步，是從村民中提取人財物資源，這個提取資源的過程是村級治理中最為艱難的過程，村干部必須有足夠說理的耐心和可靠的魄力讓每個村民相信，這種提取有益于村莊秩序從而有益于每個村民的生活。換句話說，村干部必須是能說會道、性格強悍的強人，他有能力讓村民服從村莊公益。不過，從村民手中提取出資源還只是整個治村進程的第一步，村干部必須用這些提取出來的資源為村民創造足夠多的公共收益。在當前鄉村關系條件下面，村干部很可能迫于鄉鎮收取稅費的壓力，而將本應辦理村莊公益的資源“挪用”上繳。此外，動員型村莊也往往是經濟貧困的人口流出村莊，人口流出是村中精英人物的流出，這種精英人物的流出，使村莊生活的未來預期大打折扣，村莊的歷史感難以創造。掌握著村莊資源但缺乏歷史感的強人村干部就很可能用這些資源來謀取私利。最終，強人村干部是將舉辦村莊公共工程和公益事業的資源提取上去了，他們卻一直不能創造出村民渴盼已久的公益出來。這樣的強人傷透了村民的心，村民下決心在換屆選舉中讓他落選。村民渴望好人上來。好人也許創造不出村莊公共收益，但他起碼不會象強人村干部那樣“軟硬兼施”地從村民手中提取本來不多的資源。
開始的時候，村民會滿足于無為而治的好人型村干部。不久村民卻發現，好人村干部不僅創造不了公共收益，而且沒有足夠的能力調解村民之間的糾紛，對付村里村外的地痞，以前多少還能維持下去的日常秩序，現在也舉步維艱：播種季節急需的灌溉用水無法引流過來，村中道路越來越壞，一些人更加敢于明目張膽地將村集體的樹木鋸為己有。村民深深感到了好人治村的不便，好人也發現自己在治村過程中難有作為，村莊因此陷于癱瘓狀態。這樣，動員型村莊民主化的村級治理正如那些低度關聯村莊一樣，陷于贏利型經紀和半癱瘓狀態的循環之中[3]。
分配型村莊因為村集體占有大量經濟資源，村干部不必從村民手中提取資源來創造村莊公共收益，他需要合法地使用好村集體的經濟資源來滿足村民日漸提高的對村莊秩序的期待。
與動員型村莊對強人的渴望不同，分配型村莊首先需要有能力創造村莊公共收益的能人。能人可以憑借自己的經營頭腦和在外面見過的世面，較一般人更為有效率地使用村集體經濟資源去創辦企業，建造公共工程，能人創造出了多于村民期望的村莊公益，村民更加信任能人，能人對治村也更加信心百倍。
信心百倍的能人往往期望創造更多的村集體經濟實力。他更愿積累，而不大情愿將村集體的財富分給每個村民享用。這個能人的積累傾向引起村民的反感，村民愿意一個較少主見的好人上來，將村集體的財產量化到村民個人。好人愿意順應村民將村集體財產更多量化到個人的意愿，但好人往往難以做平這個量化到人的工作。一些村民說分給自己的太少了，另一些村民說有些人分得太多。分來分去，好人累得不行，強人便出來了。
雖然分配型村莊因為村集體較多的資源，而減少了村干部對付少數反對派的困難，但村中的少數派仍然存在：舊村改造時，少數村民拒絕接受其他村民都已經接受的拆遷協議，一些村中地痞以遠高于市場的價格要求承包村集體公共工程等等，能人和好人都無法解決這些問題，因此，分配型村莊有了強人治村的空間。
比較動員型村莊和分配型村莊村治型態的變動趨向，動員型村莊是以強人治村為中心軸的，分配型村莊則以能人治村為中心軸。動員型村莊的村治型態主要在強人和好人之間循環，很容易滑向惡人治村。分配型村莊的村治型態則主要在能人和好人之間循環，強人有時成為村民期待的目標。
四、理解鄉土中國的政治理論框架
二戰以后，拉丁美洲一度成為世界現代化最為迅速的地區，但很快，隨著農民的破產，大量城市貧民窟的形成，城市化和黑惡勢力結合，造成了民主選舉的文官政府的困境，渴望秩序的國民期待軍人出面維護社會秩序，軍人便屢屢，形成了民主政府和軍政權之間的拉美式政治循環，這種政治循環加劇了拉美一些國家的政治動蕩，并影響了拉美國家的經濟發展。如前所述，恰好在中國農村的民主化村級治理中，也容易出現（事實上在很多地區也的確出現了）這種類似的循環。這種循環不是一種偶然現象，而是與民主這種治理方法，與當前村莊的實際處境，與中國特定的發展階段密切聯系的。
民主化村級治理的特殊性或說鄉土中國政治的特殊性在于：第一，國家當前的財政還無力為村莊提供足夠的公共服務，比如公共工程建設和社會治安的維護等等，而需要由村莊組織起來自我提供，即《村民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務”；第二，民主化的村級治理本質上是一種社會治理而非國家治理，但是，村級治理所提供的公共服務具有強烈外部性，是在村莊而非可選擇的村民中實現的，這樣，民主化村級治理就存在一個如何克服大多數人的決策與對少數反對者的說服的問題。前者決定了村民自治與城市居民自治完全不同，民主化村級治理是以村莊是一個相對獨立的社區共同體為基礎的，而居委會只是整個城市街道的一個分子，并非獨立的社區，更不能成為一個相對獨立的共同體。后者決定了村莊社區公共輿論，村集體資源以及村干部個人才干對村級治理具有的決定性作用。因此之故，要建立理解鄉土中國的政治理論框架，就需要在以下一些方面有所認識。
第一，村莊社會是一個相對獨立的社區社會，具有社區共同體的性質，其中的關鍵有二，一是村莊社區有相對獨立的秩序空間，二是國家也有意識地希望村莊社區獲得自我秩序。
第二，村莊社區相對獨立的特點，為村莊公共輿論發揮作用提供了空間，但因為村莊“機械關聯”大多解體，村莊公共輿論在保持村莊秩序中的作用不是很大。
第三，村集體經濟狀況和村干部的個人能力是民主化村級治理中可以調用的兩種關鍵資源，相對來說，村集體經濟狀況是穩定的，因此，構成對民主化村級治理重要的可變資源正是村干部個人能力本身。第四，正是以上三個方面的原因，民主化村級治理并不是簡單的多數人對少數人的決定機制，也缺乏某種穩定的村治型態。大多數情況下，村級治理因為其特殊的問題，而引發一輪接一輪的村級治理型態的循環，村民每一次具體的選擇，都會引起一次新的選擇可能性。這種村治型態的循環，與民主化村級治理的內在矛盾有關。
第五，村民是人而不是理論邏輯上的不變的符號，因此，在民主化村級治理的過程中，村民會從實踐別是從每種村治型態中形成他們自己的政治經驗，這種經驗積累的越多，他們就會越成熟，民主化村級治理向良性方向循環的可能性就越大。
五、結語
研究民主化村級治理型態及其循環，有助于我們認識當前鄉土中國政治的具體處境，深化我們理解鄉土中國政治的現實狀況。即便是鄉土政治，也不是一種線性的運作模式而具有十分復雜的表達方式。本文只是對鄉土政治的邏輯分析和推論，這種邏輯分析和推論的結果與我們近年較多的經驗研究是吻合的。有了這種對鄉土政治的把握，就可以封住那些一葉障目，認為民主化村級治理不過是些黑金政治和惡人治村，由此否定村民自治制度合理性的人的口，也可以防止那種對村民自治實踐可能性的簡單化認識，真正將村民自治這一民主化村級治理的研究推向深入。
[1]參見賀雪峰、何包鋼：“民主化村級治理的兩種類型”。
村級社會治理內容范文2
關鍵詞：村民自治治理社會關聯鄉村關系
Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance
HeXuefeng
Abstract
Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.
KeyWords
Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage
一、引論
學術界對村民自治的關注，存在著兩種分野，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治；一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力，這是從農村內部來關注村民自治?？傮w來講，當前學術界對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。
因為已有太多關于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎如何以及在當下中國特定國家與社會關系狀況下的適宜性如何。
當前關于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調查中，這些實證調查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當然的信念中，缺乏扎實的實證調查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學術界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數時候都是恰恰相反的。
就學術界對民主化村級治理的信念而言，大多數學者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權益，起碼不會損害村民的權益；又如，人們相信，由村民選舉產生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式決策村務，監督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協商妥協，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。
考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內在關系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉村關系前提。
二、民主化村級治理的鄉村關系前提
當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務和政務。1998年通過實施的《村民委員會組織法》不僅規定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協助鄉鎮完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發外生型現代化對農村社會的強制要求。中國現代化本質上是一種外在強加于農村的任務，在轉型時期，國家通過鄉鎮行政施加于村一級的政務，正體現了這種強加法則。不是村一級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，源自國家現化要求的政務可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權即鄉鎮行政施達于村，比如由鄉鎮行政直接向農戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當前分田到戶造成的事實上小農經濟分散經營的特征，鄉鎮行政無力直接面對千家萬戶的農戶，其中的核心是鄉鎮直接面對農戶的交易費用太高，監督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉鎮行政設置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構以外設立鄉鎮行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中將政務和村務集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉鎮行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。以上三種解決村務與政務的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當前中國轉型期的現代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務又可以解決好政務的辦法。當前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務和政務的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們如何直面這種缺陷。換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務和村務合一為表征的鄉村關系前提。無論鄉村關系在名義上是領導關系還是指導關系，鄉村之間都存在關系，這種關系一般以鄉鎮行政掌握著較村委會多得多的經濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉村關系中，鄉鎮行政為主動的占據優勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。
在村民自治制度安排中，鄉村關系中鄉鎮行政的優勢并不是以傳統人事上的任免權為依據的。村委會由村民選舉并對村民負責，因此，理論上，村委會與鄉鎮行政是兩個對等的法人實體，鄉鎮行政無權要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉鎮行政政務的組織制度上的理由。這種情況下，鄉村關系中政務與村務合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉鎮行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實現的，這一點已為絕大多數農村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實施以后，法律的嚴肅性和執法力度的加大，提高了鄉鎮行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現鄉對村控制的成本，而當前農村經濟普遍不景氣，農民負擔過重所造成的鄉村關系的緊張，進一步增強了村對鄉鎮的抵制決心。這種情況下，鄉村關系便存有兩種可能前途，一是鄉鎮行政利用資源優勢來控制村干部，并逐步與村干部結成利益聯盟，村干部為鄉鎮辦理政務，鄉鎮干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉鎮不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉鎮合理不合理的政務要求，抵制鄉鎮行政向村一級的滲透。當然，鄉村關系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉村關系的緊張，借村民的不滿抵制鄉鎮，借鄉鎮的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉村關系中，即處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉鎮滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉村關系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。
三、社會關聯度：村級治理的村莊基礎
從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎相聯系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開它的村莊基礎。
我們在另一項研究中，將構成村民自治制度基礎的村莊性質以傳統文化和社會分化兩個維度進行了區分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構（賀雪峰，2001A）。我們認為，關注村莊社會分層和社區記憶之所以重要，是因為社會分層和社區記憶構成了村莊中人與人之間聯系的性質與程度。社區記憶強烈的村莊不僅構成了村民對村莊的認同，而且構成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經濟社會資源優勢者，他們較一般村民掌握更多經濟社會資源，這種經濟社會資源的優勢很容易轉而成為人際關系上的優勢，從而具有建立強人際關系的潛力。一般地，在那些社區記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統的社區認同和現代的社區精英，而使村民的聯系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴重問題，諸如經濟的協作難以達成，無力抵御鄉村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。
從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關聯度的高低。村莊社會關聯度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種低度社會關聯的村莊。在這種低度社會關聯村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關聯的村莊，社區記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯。強的社區記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構造出一些掌握優勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關聯這一村民與村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，時期，公社幾乎控制著農村所有經濟和組織資源的情況下，南方一些農村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內的利益庇護關系，以消極的方式對抗著的強制力量；而在河南這樣的北方農村，一統到底。直至今天，河南農村仍然經常處于一種自上而下“超常規、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農村與以河南為代表的北方農村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農村傳統的宗族意識一直存在，村干部在時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關聯度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。
四、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯村莊為例
《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會大有進展。
現實是否會如以上設想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論低度社會關聯村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理的村莊基礎這一重要問題。
從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務決策管理和監督方面權力的情況下，村干部的行為會具有典型保護型經紀的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護型經紀的行為并不是憑白無故產生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體意識。經濟上的理由是村干部在與鄉鎮行政據理力爭時，他們認為在經濟上是合算的。在低度社會關聯型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護村民利益的動機就必須從當村干部的經濟收入方面考慮。事實上，在低度社會關聯村莊，是否出任村干部，的確大多是有經濟收益上考慮的。對于一些優秀的鄉村能人，他們出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在與掌握優勢資源的鄉鎮等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉村能人出任村干部（選舉或任命本質上并無不同），他們缺乏與鄉鎮對立的積極性。
在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯村莊出任村干部的鄉村能人便不僅不愿意與鄉鎮對立，而且期望在與鄉鎮行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉鎮行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。
好人干部不能讓鄉鎮滿意，因為鄉鎮行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉村能人便選了上來。
新上來的強人干部當然不滿足于好人干部樂于維持現狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉村關系中抵制鄉鎮行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉鎮行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉鎮維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉鎮掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉鎮的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發現，憑借當前村務與政務合一的鄉村關系前提，他可以在為鄉鎮辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉鎮行政對他的贊賞和經濟上的獎勵，而且鄉鎮行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉鎮行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經紀。
這些贏利型經紀往往做過頭了，以至于引起村民的強烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強人的強悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強力支持，因此，縱使他有著抵制鄉鎮行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關村務的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實質所在。他無所作為造成的村務政務的癱瘓狀態，再次引起鄉鎮行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。
這樣一來，在低度社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可能出現的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態與贏利經紀的交替循環。細心觀察當前中國農村的村級治理，若干地區已有了這種循環的苗頭（賀雪峰，2001B）。
五、結語
以上考察了低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯村莊，特別是在那些社區記憶和社會分層均可以產生相互塑造的高度社會關聯的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區內部就會產生一種秩序，這種秩序依賴于傳統和習慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發揮作用，不是因為外來的制度真正起了多么重大的作用，而是外來制度碰巧合乎了過去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統。
這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當然不是事實。以上所列舉的低度社會關聯村莊和高度社會關聯村莊制度安排效能的結果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性?，F實的農村較以上理論可能性要復雜得多。同時，在當前中國處于轉型期的復雜情景下，所有對農村性質及其關于村莊社會關聯度的討論，都具有暫時性。
這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關注。良好的制度安排可以創造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎，不是要得出關于村民自治的悲觀結論，而是希望關注農村秩序的學者注意到村民自治制度對村莊性質的依賴。不具體考察到村莊性質這一層面，也許我們得不出多少關于村民自治實踐效能的有用結論。
如何考察村莊性質或如何理解民主化村級治理的村莊基礎？我相信，沒有對實踐的深入了解，沒有對村民自治實踐深入廣泛的田野調查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應該具有的效果，總會發現邏輯考察環節的不足。沒有一門實踐的學問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實踐的全部細節，也無法把握實踐中不同細節不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實踐的結果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學術研究中，更多一些實證的研究，對學術和實踐都會好處多多。
而關于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農村基層政治實踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應該是于農民的生活，于農村的發展和于當前中國特定的現代化有益的好。脫離農村實際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當然的信仰為基礎來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。
最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎的，考察村民自治發生作用的村莊基礎，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實踐更多一些機會。
參考文獻：
曹錦清，2000，《黃河邊的中國》，上海文藝出版社。
杜贊奇，1995《文化、權力與國家》，江蘇人民出版。
賀雪峰，2001A，“缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構”，《社會學研究》第2期。
賀雪峰，2001B，《遭遇選舉的鄉村社會——荊門市第四屆村委會選舉觀察》，即出版。
賀雪峰、仝志輝，2000，“論村莊社會關聯”（未發表）。
景躍進，2001，“村民自治的意義闡釋和理論化償試”，第二屆中國大陸村級組織建設學術研討會論文，香港中文大學。
村級社會治理內容范文3
為嚴格落實村級民主議事決策制度，確保村級事務規范運行，村兩委積極響應上級號召，開展村級民主議事決策制度落實專項自查工作。村兩委首先回顧過去一段時間的工作，尤其是自“村村通”“戶戶通”修路工程以來，重點圍繞落實“四議兩公開”“三務”公開村級議事協商制度等情況展開自查。
一、“四議兩公開”自查情況
村兩委明白“四議兩公開”的具體內容，針對村里的議事項目，修路工程，召開黨員及村民代表商議決定，決議及修路方案，在村務公開欄張貼公示，接受黨員、村民代表社會輿論監督?！八淖h兩公開”工作制度，調動了廣大村民參與修路建設的積極性，提升了村級重大事項的決策制度化、民主化規范化水平，全面提升了村級治理水平，得到全村黨員和村民的普遍認可。
二、“三務公開”自查情況
我村“三務”公開欄設置在村委大院門口，村民們可隨時看到“三務”公開的內容。
三、村級議事協商自查情況
村級社會治理內容范文4
關鍵詞：村級不良債務；新公共管理；鄉村治理
中圖分類號：F306 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2006)08―0050―07
鄉村兩級不良債務的大量存在成為我國目前鄉村治理中存在的突出問題。大量鄉村不良債務影響了社會穩定，阻礙了農村各項改革穩步推進，制約了農村社會經濟發展。積極探索化解和防范鄉村不良債務之策，在上世紀90年代末就已成為學術界和各級政府共同關注的話題。從2004年起連續三年來的“中央一號”文件中都能看到政府對化解鄉村債務的重視。
一般認為，鄉村兩級不良債務大量出現在上世紀90年代。對于化解前鄉村兩級不良債務的規模，不少政府部門、國內學者分別作過測算。不同的統計口徑得到不同的統計結果，但鄉村不良債務總規模以千億計，村均不良債務以十萬計，已是共識。
很多學者、政策工作者都研究過鄉村不良債務。各級政府從上世紀90年代后期開始高度重視鄉村不良債務，1999年國務院辦公廳下發了《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，在調研基礎上對鄉村兩級不良債務的形成原因、化解方法作了政策綱領性的論述。國內學者們所作的諸多研究沒有超過國務院辦公廳下發的通知中所總結出的內容。而且各級政府部門、大部分學者很少區分鄉鎮級債務和村級組織債務，常把二者混同一體，統稱為鄉村債務。的確鄉鎮、村兩級債務有諸多共同之處，如債務規模、負債面等。但鄉鎮政府與行政村所掌握的不同資源、不同權力來源以及由此決定的不同權限和職能等決定了二者的債務有很多相異之處，突出表現在債務結構方面。筆者把本文所研究的對象限于村級債務。
從1999年各級政府開始高度重視鄉村債務至今，農村先后經歷了稅費改革、農業稅全面取消等重大改革，村級債務面臨著新的形勢。如何在新形勢下，因地制宜制定相關政策化解村級不良債務，并防范新的債務產生?以上世紀80年代開始英、美等國家的“政府再造運動”為標志的新公共管理模式，為我們提供了一個有參考價值的視角。
一、債務現狀
筆者于2005年6月底至7月底，深入安徽省鄉鎮基層作了為期一個月的對于村級債務狀況的調研。筆者的調研對象是安徽省A鎮。該鎮下轄29個行政村和2個街道社區，目前有人口近8萬，在上世紀90年代，曾一度因為其農業發展迅速、上繳農業稅收數額大而小有名氣。但從上世紀90年代后期至今，沉重的不良債務負擔也讓該鎮聲名遠揚。A鎮的債務負擔，是中國廣大農村債務負擔的一個縮影。雖然，其債務負擔之重在農村較為少見，但對A鎮債務的解剖能深刻反映出債務形成、化解過程中的許多方方面面，這對于我們在農業稅取消之后，如何進一步化解老債、抑制新債不無啟發意義。
在2000年村級債務化解前，A鎮村級總債務為2800萬元，村均負債為90萬元；到2004年底，仍有24個行政村有村級負債，總負債金額為1789萬元，村均負債為57萬元，目前負債率為77％。對A鎮有不良債務的24個行政村作簡單分組統計(見附件1)，繪制頻率直方圖如圖1所示。在A鎮有不良負債的24個行政村中，債務數超過100萬元的行政村有6個，其中最多者達262萬元，大部分村的負債在80萬元以下，平均負債為57萬元。
(一)債務結構分析
對債務的結構分析，可以從負債用途和資金來源兩個角度進行分析。
筆者以A鎮負債不為零的24個行政村為樣本，計算得到各村各種用途的負債占總負債的比重各村平均值如表1所示。對于債務超過100萬的6個行政村，統計得到各種用途的負債占總負債的平均比重如表2所示。
從表1、表2中可以看出：稅費尾欠、公益性負債、生產性負債成為村級債務的主要原因；稅費尾欠是形成村級債務的首要原因，其次為公益性負債(主要是教育達標建設)和生產性負債(主要是興辦企業)。對于債務負擔沉重的行政村，公益性負債和生產性負債超過總債務的一半。
統計各村債務資金來源(見附件2)，對樣本進行簡單計算即可得到各村負債資金來源占總負債的平均百分比如表3所示。對于債務超過100萬元的6個行政村，統計得到各種來源的負債占總負債的平均比重如表4所示。
從表3、4中可以看出，個人借款(包括本金和利息)構成了村級債務的絕大部分資金來源，對于債務沉重的村尤其如此。銀行信用社借款也構成了村級債務的重要資金來源。在個人借款中，有25％的份額是利息組成部分。
以上所分析的是截至2004年底時的村級不良債務構成狀況，其中剔除了相當比重的“利滾利”部分，這在后文中將進一步分析。為了方便比較鄉鎮、村兩級不良債務異同，筆者同樣收集了A鎮鎮級債務狀況，與村級債務的對比情況如表5所示。
從表5中可以看出：
(1)A鎮鎮級不良債務與村級不良債務規模相當，前者稍大。
(2)鎮級債務中，超過66％的負債為生產性負債(以興辦企業導致的負債為主)，超過50％的村級債務為稅費尾欠導致的負債。
(3)69％的鎮級負債資金來源于銀行貸款，而70％的村級負債來源于個人借款。這可以理解為行政級別所決定的信用差異所導致，但這種信用差異在累累負債面前都已消耗殆盡。
從上述比較中可看出鄉鎮、村兩級不良債務存在結構差異。本文所討論內容雖限于村級不良債務，但對于分析鄉鎮級不良債務仍不乏借鑒意義。
二、債務形成制度原因
何以形成如此龐大的村級不良債務?國務院辦公廳在1999年下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，分析鄉村不良債務的形成原因為如下幾點：政企不分，政府或村組織盲目興辦企業舉債；地方搞“達標”、講“政績”；機構龐雜，支出過大等。從前文中對債務資金用途的分析過程中，大致可以印證國務院辦公廳下達的通知中所分析出的結論。但是，這僅僅是表面現象，其根源在于傳統行政管理模式和由此導致的制度設計。
筆者就債務狀況按照債務規模大小，選取了四個行政村――A鎮的套南、鵬飛兩村，和同屬一縣B鎮的文興、飛雁兩村，對此作了深入調查。這四個行政村在化解前的債務主要構成、形成原因如表6所示。
通過對4個樣本的債務狀況進一步分析，基層不良負債的根源在于傳統行政管理模式。
首先，傳統行政管理模式下各級政府或組織的“顧客”錯位?！邦櫩汀笔切鹿补芾淼暮诵母拍钪?。顧客意味著服務，而不是管制或行使權威。在新公共管理框架下，各級政府的顧客都為下一級政府、
組織與公民；對自治基層村組織而言，其顧客主要為村民。而傳統行政管理模式下，各級政府缺乏顧客意識，他們所服務的主體是上一級政府，而非下一級政府或民眾。在農業稅費征繳時，體現為每級政府都會把上級政府規定的稅費足額完成，而把缺口留給了下級政府或組織。鄉鎮級及其以上級政府不會以下級村組織需求為導向，從而考慮到農村實際稅費完成能力而相應調整村級稅費任務。而有的自治村組織名不副實，人事權由鎮級政府所控制，村兩委直接對鄉鎮級政府負責；有真正自治的部分村級組織即使有意以村民為導向，但也有心無力，沒有能力去實踐。農業稅費缺口層層下壓，村級組織成了農業稅費缺口的最后負擔者。于是，越是積極地以上級政府為“顧客”，而努力完成了上級稅費任務的行政村，稅費墊交部分越大，由此形成的債務負擔也越重。
其次，在傳統行政管理下，各級政府責權分離每級政府都強調自身對于下級政府或組織的權力，而規避了對于下級政府或組織的責任，這在財政體制上體現十分明顯。各級政府或組織的事權與財權往往不對等，直接導致了村級組織的絕大部分公益性負債一不切實際的農村教育“雙基” (基本掃除文肓、基本普及九年義務教育)達標、計生達標、村兩委達標等由上級政府所規定的各種各樣的達標活動遠遠超出村級財力所及。
再次，傳統的行政管理模式過分強調政府的招商引資、生產經營等經濟職能。在筆者所調研的鄉鎮，突出表現為政府直接創辦和管理企業。在村級不良債務中很大一部分是生產性債務，而生產性債務中絕大部分是響應上級政府“村村辦企業”的號召而匆忙上馬的集體企業虧損所致。在所調研鄉鎮，沒有一家村辦集體企業幸存至今。集體企業虧損，最終倒閉破產，形成不良債務，除了村級組織經營管理不善外，主要原因是決策失誤。在上世紀90年代末，過熱的宏觀經濟形勢下，上級政府“越俎代庖”，過度強調村組織的經濟職能，為集體企業審批、融資等大開綠燈，創辦企業之初短視、跟風，為最終轉化為村級不良債務埋下了禍根。
最后，傳統的行政管理模式不注重政府管理績效分析。各級政府很少有管理成本的概念。在不良債務構成中，體現為無節制膨脹的管理費用所帶來的負債。財務管理松懈、監督制度不健全等，一定程度上導致了此項費用的增長。管理費用中，占主要部分的是招待費用，但是在筆者所調查的行政村中，招待費用絕大部分是因為上級部門的工作人員來村辦事所導致，此項負債的主要原因仍在上級政府，并非是村級干部自身素質不高
沉重的村級不良債務，帶來的消極影響很明顯，成為了鄉村治理面臨的重要問題。首先，沉重債務嚴重透支了基層政府的信用，成為危害基層穩定的毒瘤，成為推進農村綜合改革、建設社會主義新農村的巨大障礙。如前所述，村級債務的顯著特點之一在于其絕大部分債務對應的債權人是個人――一般為本村村民。筆者所調研的套南村，其債權戶就有180戶左右，占全村村戶近1／3。在農業稅取消之前，大量村級債務的債權戶成為稅費收繳的重要阻力。稅費收繳困難更進一步加劇了村級自治組織的財政收支狀況，讓村一級組織職能難以實施。在農業稅取消之后，村級“一事一議”資金的收取等同樣面臨著困難。干群關系嚴重受到影響，村級組織乃至上級政府的形象大大受損，債權人與債務人(村兩委)之間的矛盾時有激發。其次，債務負擔沉重，制約了村級組織提供公共品的能力。財力不足，使得農村基礎設施建設滯后，嚴重影響了產業結構的調整和農村經濟的長遠發展。此外，沉重債務也影響到農村稅收系列改革成果鞏固。稅費改革、農業稅取消，減輕了農民負擔，調動了農民生產積極性，但是這些改革同時使村級收入減少了。在此情況下，沉重的債務負擔容易導致將債務以更隱蔽的方式轉嫁到農民身上，造成農民負擔反彈，從而使改革效果打折扣。
三、目前債務化解措施
面對沉重的鄉村不良債務，從中央到基層出臺了不少文件、采取了不少措施積極化解不良債務。在1999年國務院辦公廳下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，對如何化解老債、防止新債增加有系列政策建議。具體而言，一方面通過收欠還款、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務化解老債。另一方面，為防止新債增加，要求：1．鄉村舉辦公益事業，量人為出；2．規范鄉鎮政府行為，不準辦企業；3．精簡超編人員，控制各項開支；4．整頓農村金融秩序，打擊非法金融活動，不保護違反國家規定的高息借貸行為；5．規范稅收征管，不得借債、墊款。
筆者在調查中了解到，除“清欠還款”外，地方基層采取的不同于中央的政策建議的措施主要有：清收尾欠、回收債權還債，調息、降息還債，節支還債，上級補助還債等等。
(一)清收尾欠、回收債權還債
村級債務中相當比例的不良債務是單位或個人所欠村級款項一一其中主要是指農業稅費尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相當比例的債務，但隨著大部分有能力繳納欠款的農戶大部分已經繳清欠款，進一步清收尾欠的潛力減小。尤其是在2003年，國務院《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》出臺后，尾欠清收工作叫停。國務院下發的這份文件中，要求：“各地區要暫停向農民收繳農村稅費改革前的稅費尾欠。對改革前農民的稅費尾欠，要進行核實、登記、歸類；對不符合有關政策規定的，要予以核銷，不得再向農民追繳；對符合減免規定的稅費尾欠，要給予減免；對農民歷年形成的農業稅及符合政策規定的鄉統籌和村提留費尾欠，采取先掛賬的辦法，待農村經濟進一步發展、農民承受能力明顯增強后再作處理?！边@就變相宣布了再繼續征繳尾欠是違規的。而事實上，在一些經濟狀況較好的行政村仍有大量尾欠尚未收繳成功。
通過統計A鎮24個有不良債務的行政村的債權情況(見附件3)，平均每個村的債權為21．8萬元，其中稅費尾欠占到了債權總數的84％?？梢?，有的村組仍有潛力通過尾欠回收來清償債務，但鑒于回收成本、政策規定等，這部分尾欠很難為進一步化解債務而作出貢獻。在實際操作中，對于村級債權的實施，除了回收債權外，還采取了債權債務沖抵銷債的方式。對于村欠農戶款、農戶欠村款，在雙方當事人同意的前提下，重新立據，相互沖抵。
(二)調息、降息
村級不良債務中個人欠款中利息所占比例很高，即使在實施調息、降息后的2004年底，個人欠款中利息所占比例仍高達1／3。個人借款絕大部分是在高息民間借款，月利息從2分到3分不等。高額利息讓民間借款本金迅速膨脹，在化解之前利息額遠遠超過了本金額。不少鄉鎮采取了降低利息，以已付利息沖抵本金的做法。安徽省農村工作領導小組辦公室在2002年下發的《關于化解村級債務的實施方案》也作出了如下指導性政策建議：“從借款之日起，按照金融部門規定點同期同檔貸款利率計算，由鄉鎮經管站確認，統一換算清據，已經付息的高出部分，用于沖抵本
金”。筆者所調研的B鎮統一規定2000年前的民間借款利率最高不超過14．4％，2000年后利率最高不超過8％，超過部分一律從債務總額中剝離，沖抵本金，并逐漸過渡到停息掛賬。對涉及的1244戶債權人(主要是村干部經手)，472萬元個人借款本金和200多萬元利息，逐筆登記、審查，對723戶進行了降息沖本，重新簽據入賬，未領取利息的，一律按新利率計算暫掛。B鎮此舉化解債務262萬元，占原有民間借款總額的40％。
(三)節支還債
在A鎮所在縣，普遍推行了村級資金、賬務由鄉鎮一級代管(簡稱為“雙代管”制度)的做法。通過規范村級財務管理，限制非生產性開支，實施村干部交叉任職，在一定程度上壓縮了村組級開支，不僅可以節約資金還債，還改善了干部形象，融洽了干群關系，有利于基層的穩定。
(四)盤活存量資產、發展經濟還債
對于“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑置廠房、多余公房、機電設備、排灌設施等以公開方式拍賣、招租、承包等獲取資金還債。以鄉村名義為企業借款或擔保形成的債務，而又不易從村債總額中剝離出來的，通過拍賣、轉讓、租賃、承包、改制等形式搞活企業，變現還債。此外對于低產田和“四荒”資源，還可以通過開發挖掘其優勢，創收還債。在A鎮所在縣，不少鄉鎮依靠國家退耕還林和長江大堤加固工程等優惠政策，增加集體收入，化解鄉村債務。該縣通過開發低產田和閑置水面近5萬畝，發展水產養殖和多種經營，年均減債100萬元。
(五)上級補助資金還債
在一些經濟狀況較好的鄉鎮，鄉鎮級財力加大對村級財力支持，在一定程度上緩解了村級債務壓力。在該縣不少鄉鎮，或將村主任、支書、計生專干和會計(報賬員)等主要村干部的工資，村廣播維修等費用納入鎮財政支出，或在農業稅取消前按農業稅實征的一定比例補助給村，用于化解村債。
目前化解村級債務在筆者所調查的基層實際采取了上述措施。這些措施有很多是基層的創新，與中央文件不盡相同，地方基層存在對民眾的債權保護不夠的問題，但是歷經四五年的化解工作后，基層采取的上述措施取得了一定成效。A鎮目前化解了村級總債務的36％，債務化解任務仍然很艱巨。在農業稅全面取消之后，按照傳統行政管理的思想框架，化解村級不良債務將面臨更多的挑戰。
四、下一步化解和防范不良債務之道
如何化解剩下的超過總額一半的債務?在2006年農業稅全面取消之后，債務化解將面臨更艱巨的挑戰。債權回收難度加大，降息、免息基本已經達到預期水平，債務化轉、核銷等空間有限，因此傳統的化解債務措施正漸漸失去效力。目前村級收入基本固定為兩項：稅費改革時給農村的補貼和取消農業稅附加后的轉移支付；在財力固定有限的情況下，村級財力滿足目前各項支出尚捉襟見肘，難有余力償還老債。通過發展集體經濟、壯大集體經濟實力，從長遠來說是治本之策，但在目前不太現實，不少村組里集體經濟已經萎縮為零。在村本級組織有所作為的空間非常有限時，上級政府的注資是化解老債的重要力量。如前所述，在傳統行政管理機制下的上級政府是累積村級不良債務的重要原因，因此上級政府幫助村級組織化解剩余老債責無旁貸。上級政府應考慮按原實收稅款金額的一定比例逐年轉移支付到鄉、村，以解決原墊付資金償還來源問題。
在努力化解已有的不良債務的同時，更應警惕新的不良債務的產生。如何杜絕新的不良債務的產生?前文分析中指出，傳統的行政管理模式導致了如下四個問題：1．各級政府的“顧客”錯位，以致稅費缺口下壓到基層形成負債；2．各級政府責權分離，財權、事權不對等，導致村級組織的公益性負債；3．政府職能定位錯誤，過分強調經濟職能，導致形成巨額企業負債；4．不注重政府績效分析，無節制膨脹的管理費用轉化為負債。要從根本上杜絕新的不良債務的產生，就必須改變傳統的行政管理模式，西方新公共管理思想給我們提供了借鑒，有利于探索從源頭上消除產生不良債務的因素。
新公共管理是一種為“以市場為基礎，以顧客為導向，以管理和參與為動力，以績效為目標”的政府管理新模式。盡管由于特殊的政治體制決定了中國不可能完全照搬西方制度設計，但完全可以借鑒新公共管理的思想，防范不良債務的產生，從而進一步完善政府治理。傳統的行政管理模式，讓村級組織幾乎變為了一級基層政權單位，成為了鄉鎮級政府機構在基層的延伸。要完善村級組織的治理，關鍵在于完善鎮級及其以上級政府的管理，借鑒新公共管理思想來改造鎮級及其以上級政府。
首先，通過制度創新，引入有效的制衡機制，改變干部考核機制，改變各級政府或組織對上負責而不是對下負責的情況，以下級政府或組織為真正的“顧客”。具體到村級組織而言，考慮建立一種民主制衡的機制，讓村委會成為切實對村民負責的自治機構，而不是變成為鄉鎮級政府的派出機構。如有的地區，將村民代表會變成行政村的議決機關，讓原來的權力機關村委會變成具體的執行機構，避免了過去村級組織行政化的傾向。
其次，理順各級政府間的關系，明確各級政府間的責任與權利。在此基礎上，規范各級政府直至鄉鎮級政府和村級組織的財政轉移支付制度。具體而言，首先要界定各級政府和組織的功能，劃分各級政府和組織的事權，根據事權確定財權，核定其財力需求，杜絕不切實際的“配套資金”、“達標”要求；再通過建立規范、透明、公正的財政轉移制度，切實讓各級政府和組織的責任、職權與財力相匹配。政府或組織還可以通過積極推進公共事務管理改革，吸引社會資金的參與，緩解基層公共事業投入帶來的財政壓力。
第三，明確各級政府和組織的核心職能?，F實中，村級組織還承擔著“辦理各級人民政府交辦的其他事項”，包括“普九”、收稅、發展經濟等。按照現代政府理論，政府的職能是公共管理、社會服務、市場監管和經濟調節。政府不應直接干預經濟活動，而應為市場優化配置資源創造理想的制度環境。就村級基層自治組織而言，村民委員會主要辦理本村的公共事務和公益事業，營造發展環境，提供政策服務，以及向鄉鎮級政府反映村民的意見和要求等。
村級社會治理內容范文5
關鍵詞：村級會計委托制；經管水平；穩定。
農村經濟管理工作是農業、農村工作的重要內容，無論是大集體時期，還是實行家庭聯產承包經營責任制以來的今天，加強農村經濟管理工作都具有非常重要的意義。特別是在新的歷史時期，隨著統籌城鄉發展實施力度的不斷加大和社會主義新農村建設的全面啟動，加強農村經濟管理工作顯得尤為重要。各單位各部門務必要從構筑"和諧安仁"的戰略高度上充分認識其積極意義。
農村集體財務管理涉及農民切身利益，關系農村改革、發展和社會穩定，涉及農村基層組織管理體制和機制創新，是加強農村基層黨風廉政建設的重要內容。近年來，各地立足當地實際，在加強農村集體財務規范化管理方面進行了積極探索，取得了較為成功的經驗。實踐證明，在尊重農民群眾意愿和民利的基礎上，實行村級會計委托制，把村級財務委托鄉鎮(街道)統一核算和監督，是新形勢下規范村級財務管理的有效方式，對于加強農村集體財務管理與監督、防止集體資產流失和村級債務增加、維護農村集體經濟組織及農民群眾的合法權益，改善黨群干群關系發揮了重要作用。各地鄉鎮（街道）財經統計站要以高度的責任心和使命感，明確工作思路和工作任務，采取有效措施，提高經管水平，促進村級財務管理步入制度化、規范化、科學化軌道，進一步維護農村改革、發展和穩定的大局，促進農村經濟社會和諧發展。
一、提高農村經濟管理水平的總體思路
農村經濟管理必須圍繞落實黨在農村的基本政策，以農村經營體制創新為突破口，實施"轉變、拓展、提升"①三大戰略，增加農民收入，提高農業綜合效益；堅持與時俱進，創新集體資產與財務管理新機制，推進農業產業化經營和農民專業合作社組織化程度，力爭在農經工作"三大管理"（農村集體資產財務管理、農村土地承包管理、農民負擔監督管理）和"三項指導"（指導農業產業化經營、農民專業合作經濟組織和農業社會化服務體系建設）方面實現新突破。
二、農村經濟管理工作應承擔的任務
（一）創新集體資產和財務管理新機制，實現農村集體資產保值增值。一是創新農村財務管理制度。要進一步完善農村財務管理考核辦法及財務管理規定，進一步創新規范財務管理程序。我街辦針對農村財務管理中存在的問題和薄弱環節，制訂并完善了一整套以財務公開為基礎、財務審計為主體、民主理財為依托、"雙代管、雙監督"為保證的制度和措施，在從嚴控制備用金限額、嚴格控制非生產性開支、嚴格開支審批手續等方面進行了有效審計監督。二是創新農村財務管理模式。為加強集體資產管理，確保集體財產安全和集體資產保值增值，我們探索創新了農村財務管理模式，積極推行了農村會計聘任制，進行了電算化試點嘗試，使農村財務管理模式更加科學可行。三是狠抓農村財會隊伍建設。要堅持以人為本，嚴格落實持證上崗制度，把財務人員的定期培訓與日常管理結合起來，不斷提高財務人員的綜合素質和業務能力。四是實行重點清理。我們對財務管理混亂村實行了嚴格的"三清三查三改"。"三清"是：清理收支往來帳據，清理集體資金、存款、有價證券，清理集體財物；"三查"是：查非生產性開支，查村干部報酬和補貼，查專項資金使用和項目招投標；"三改"是：改變農村財務工作無人管理、無章可循、無人監督的狀況。在清理工作中，我們把專業清理與群眾監督結合起來，通過設立舉報箱、公布舉報電話等方式，最大限度地聽取群眾意見，確保清理整頓工作落到了實處。對于那些群眾反映十分強烈的上訪村，必須深入清理，深挖根源。清理之后，要針對存在的問題，建立健全相關財務管理制度，嚴格監管，促進村級財務管理規范化、制度化。
（二）穩定完善農村土地承包合同，扎實搞好土地承包專項治理。要積極宣傳貫徹《農村土地承包法》和《山東省農村土地承包實施辦法》，并印成明白紙，以片為單位，逐村進行張貼、廣播、宣傳，進一步維護和完善土地承包制度。以規范引導為重點，保護農戶權益，規范土地流轉行為，禁止反租倒包。要以換補發經營權證為契機，切實搞好土地承包專項治理工作。
1、建立土地臺帳，實行微機化管理。2007年我街辦全面實行農村土地承包規范化管理,規范和完善了家庭承包土地臺帳、機動地承包土地臺帳和其他承包土地臺帳。土地臺帳附有各戶家庭成員情況、地名、土地四至、長寬、實際及折實畝數。通過建立臺賬，確保責任田的實際面積、地塊、承包合同、經營權證書四者相符。土地臺帳輸入完畢后由市經管局統一打印，以鄉鎮（街辦）為單位分發到各村，由各村文書負責核對后由村文書、支部書記、微機錄入員共同簽字后分發到各家各戶。全面實現土地臺帳微機化管理，開展土地仲裁工作，使農民因土地承包管理不善而引起的上訪明顯減少，也為土地承包經營權證的換發補發做好了充分準備。
2、搞好土地規范流轉。土地延包之后，隨著農村新的土地承包政策的建立和農業結構調整，加強土地流轉管理已成為當前土地承包管理的重要內容。各村土地流轉要堅持依法、自愿、有償的原則，必須經過村委簽訂土地流轉合同，流轉時間不超過10年，必須報經管站備案，以確保各村土地流轉規范、有序進行。
3、健全規范化檔案，加強調查研究。土地延包后，鄉鎮（街辦）、村兩級按照分級分類管理的要求都建立了規范的土地延包檔案。但當前土地流轉、機動地承包建檔工作還比較薄弱。財經統計部門要深入各村，幫助指導村流轉土地戶雙方簽訂規范合同，處理好雙方及村的權利和義務關系；掌握當前土地承包及流轉的動態，履行職責，為黨工委、街道辦提出建議和措施。做好農村土地承包及流轉的指導和管理工作，妥善調解處理土地承包及流轉糾紛。
（三）健全落實規章制度，切實減輕農民負擔。近年來，國家支農惠農政策力度不斷加大，但城鄉發展差距依然明顯。1985年到2006年，城鄉居民的收入差距從1.86：1擴大到了3.28：1。建立健全減輕農民負擔的長效機制，防止農民負擔反彈，成為檢驗農村經濟管理水平的一項重要內容。要積極開展農民負擔專項治理，要重點整治好諸如農民建房、農村義務教育、修建道路、農業結構調整等方面存在的亂收費、亂集資、亂罰款、亂攤派現象。要全面落實四項制度，強化農民負擔專項治理。即：涉農稅收、價格和收費"公示制"，向群眾公示的內容要全面、準確、合法，公示形式要貼近群眾，切實做到經?；?、規范化；農村義務教育收費"一費制"，要規范農村義務教育收費管理，在義務教育階段要全面推行"一費制"收費辦法，在嚴格核定學雜費、課本和作業本費標準的基礎上，一次性統一向學生收取費用；公費訂閱報刊"限額制"，村級報刊雜志的征定費每年不得超過當年村級管理費的10％；農民負擔案件"追究制"，要嚴肅查處涉及農民負擔案件和違規違紀行為，建立預防和查處涉及農民負擔案件的長效機制。要嚴把支農惠農政策落實關，保證糧食直補、柴油化肥補貼及市街辦兩級轉移支付資金款能夠及時足額撥付。要突出抓好"一事一議"籌資籌勞管理，完善村級"一事一議"管理辦法，明確"一事一議"工作流程。做好宣傳教育工作，積極引導農民開展自己直接受益的基礎設施建設，達到資金"取之于民、用之于民"的目的。
三、提高農村經濟管理水平的主要措施和經驗
（一）加強財經隊伍建設，全面提高農經人員素質。我街辦針對新形勢下農村經營管理的特點，轉變思維方式、管理方法和工作作風，結合目前街辦村兩級財經隊伍現狀，把對街道村兩級財經人員的業務培訓作為農經管理工作的重點，貫穿于整個農經管理工作的全過程。2007年在市經管局的精心安排下，我街辦78個村及財經統計站6名干部全部進行了系統培訓，內容包括新農村建設、陽光村務"星期一集中辦公制度"、村級事務契約化管理、村級"一事一議"管理、農村土地承包管理與仲裁、農村會計學基礎及會計電算化操作規程等。通過培訓，參訓人員不僅提高了專業知識水平，也都學會了熟練操作微機。財經統計站工作人員能夠熟練運用電算化軟件處理財務，村會計能夠通過遠程教育設施開展農業病蟲害咨詢、大棚菜價格查詢等，為廣大村民、蒜薹貯存戶及時了解市場行情提供了方便，為農業信息化的順利開展打下了良好基礎。通過培訓，提高了街辦村兩級經管人員的政策水平和業務能力，提高了農經人員綜合素質，培養了一支工作責任心強、勇于開拓進取的農經干部隊伍，適應了新形勢下農經管理工作的需要。
（二）建立健全規章制度，提高農經執法水平。為提高農經執法水平，應緊緊圍繞貫徹落實《中華人民共和國土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《山東省村集體財務管理條例》、《山東省農村集體經濟審計規定》等法律、法規，在規范化、制度化和經?；舷鹿し?，建立起四項工作制度。一是建立農經崗位責任制度。要制定農村經濟經營管理崗位和執法責任制，明確崗位執法責任。二是建立日常工作規章制度。制定一整套落實農村土地承包、減輕農民負擔和農村財務管理的執法管理制度和措施，確保國家各項政策的落實。三是建立準確及時的信息反饋制度。根據涉及農經工作中的熱點難點問題，及時到事發第一線進行調查研究，快速預測和發現問題苗頭，及早向黨工委、街道辦提出解決問題的建議和措施，使問題得到妥善解決。四是實施"陽光星期一"集中辦公制度和村級事務契約化，提高政務透明度。我街辦實行"陽光村務星期一"集中辦公制度，每逢星期一，各村村兩委成員、兩個議事會成員都按時在村委辦公室集中辦公議事，把各村應該公開的事項如村務收支、土地承包、集體經濟項目承包等納入議事日程，擴大了村級民主，深化了村務公開，提高了村干部的辦事效率，能夠及時化解有關農經不安定因素的各類社會矛盾，維護了社會穩定，促進了社會主義新農村建設。村級制訂并規范實施了村級所有重要事務必須實行民主決策的契約化制度：即所有招標項目和村級承包合同、土地調整和經營活動必須簽訂正式合同，并在合同簽訂后三日內報街道財經統計站備案存檔。通過村級事務契約化，我街辦把大量可能誘發干群矛盾和糾紛的村級事務，用契約化形式約定下來，增強了干部群眾的法制觀念和依法辦事的自覺性。
（三）加快專業合作經濟組織建設，推進農業產業化經營。繼續做大做強龍頭企業生產基地建設，逐步完善利益聯結機制。把引進發展龍頭企業作為調整優化農業結構、提升標準化生產、促進農民增收的有效手段，依托區位交通、農業基礎等優勢，吸引了瑞士先正達、荷蘭安莎、以色列澤文、北京歐閣等20多家國內外知名農業公司紛紛落戶。大力發展訂單農業，鼓勵龍頭企業通過設立風險資金、保護價收購、利潤返還等，與農戶建立緊密合理的利益聯結機制。引導農民以土地承包經營權、資金、技術、勞動力等生產要素入股，實行多種形式的聯合與合作。扶持龍頭企業發展，以蔬菜、種子、食用菌等農業一條龍型經濟為重點，摸清農產品加工龍頭企業的發展現狀，積極謀劃項目，加大扶持力度。抓好專業合作經濟組織試點。專業合作經濟組織是農戶聯接龍頭企業、市場的紐帶，是提高農民組織化程度的載體，也是加快龍型經濟發展壯大的重要組織形式，今年要重點抓好我省確定的2個農民專業合作經濟組織，發揮典型帶動作用。
（四）深入基層，搞好調查研究。針對現階段農村經濟發展中遇到的新情況、新問題，農經管理要轉變思維方式、工作方法和作風，深入到群眾中去，加強調查研究，特別是對涉及農業經濟發展和農村穩定的重大問題，要進行深層次、系統的調查研究，為黨工委、街道辦制定農村政策提供參考依據。
參考文獻：
"三大戰略"是2005年12月農業部部長杜青林代表農業部黨組在全國農業工作會議上提出。詳見2006年第3期《求是》雜志《加快發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設》"轉變、拓展、提升"三大戰略，即：
(1)"轉變"戰略，重點是加快農業和農村經濟增長方式轉變，推進傳統農業向現代農業轉變，發展節約型、環保型農業，提高農業經濟效益，不斷增強農業和農村經濟發展的可持續性。
村級社會治理內容范文6
對村級計劃生育管理工作的思考
如何強化村級管理，進一步健全經?；ぷ鳈C制，充分發揮村級組織網絡作用，真正實現以村為主，工作重心下移，解決計劃生育“梗阻”在村問題，提高計生工作整體水平，是新形勢下急需認真思考的問題。一、目前村級管理的現狀與問題為了認真貫徹落實中央《決定》和“一法、一條例”，各級黨委政府發揚與時俱進，銳意創新的精神，注重加強村級隊伍建設，減員增效，提高村級計生人員待遇，尊重群眾民主權利，注重調動群眾參與的積極性，努力探索實現工作重心下移，推動村級管理步入經?；壍赖男侣纷?，使計劃生育村級管理工作取得了明顯成效。但同時也應看到隨著計生形勢的發展，目前村級管理中存在的問題仍不可忽視。1、有的村領導基本不管。一些村支部書記、村主任對親自抓，負責總責認識模糊，認為計劃生育是專干的事，所謂親自抓，就是抓專干；部分村班子軟弱，管不起來，所謂負總責，就是看考核，很少俯下身去抓重點解難題；另有一些村支書、村主任有個人副業，無暇顧及，加之市、鄉約束乏力，某種程度上成了抓自己（個人副業），不負責。2、有的村專干管不過來。多數村專干一人對鄉計生辦布置的十余項基礎工作心有余而力不足，加之報酬不足以成為個人主要收入，導致專干不“專”，被動維持、應付。3、有的育齡婦女小組長不會管。相當一部分小組長素質不高，其中一部分是只出于利益動機的村干部親屬，加之待遇偏低，只能跑腿兒，送信兒，開會兒，己遠遠不能滿足育齡群眾的服務需求，不能適應當前計生工作的新形勢、新任務。4、育齡群眾不愿讓鄉計生人員代管。由于村主要工作指標和上級考核前的準備工作多數由鄉鎮包辦代替，且宣傳形式呆板，內容空洞，實用性差，考核形式教條，內容要求與群眾文化素質差距較大，加之季節、時間不定，與群眾的生產、生活時有沖突，多有擾民之嫌，容易在群眾中造成逆反心理，甚至產生對立情緒。5、約束機制弱化。依法管理機制不健全，綜合治理不完善，村級工作運行缺乏有力保障，導致約束乏力，管理工作出現斷層。6、計生人員待遇偏低，激勵機制不能有效落實。稅費改革后，市、鄉經費普遍吃緊，投入相對不足，全市657個行政村，500人以下的村253個。農業稅返還為20％，減去村“兩委”工資，經費所剩無幾，也就是說最少近40％的村計生人員開支已難以保障，提高待遇，落實優惠更無從談起。因此在那些經濟基礎薄弱，村無積累的鄉鎮，問題尤為突出。目前的報酬難以充分調動村級計生人員的工作主動性和積極性，優待獎勵激不起群眾實行計劃生育的自覺性。二、對策及建議針對村級管理現狀及存在的問題，必須采取相應的對策，否則，勢必影響全市計劃生育工作順利健康的開展。我們認為應該從以下六個方面大力探索，形成一套適應新形勢、新任務的管理新機制。1、加強村級組織建設，提高管理水平。要做好村級計生工作，組織是保證，隊伍是關鍵。因此，首先要選配好村“兩委”班子，增強其凝聚力和戰斗力，同時加強其對人口理論、政策、法規的學習，提高認識，真正做到親自抓，負總責。二是健全村計生辦組織。采取公開招聘，競爭上崗的方式，擇優錄用有一定文化水平，政治素質高，責任心強，熱愛計生事業的專干、小組長，優化其年齡結構和文化結構，提高村級計生人員整體素質。三是完善協會組織，充分發揮其人多、面廣，能人匯集，貼近群眾，靈活多樣的優勢，真正起到宣傳、帶動和“橋梁”、“紐帶”作用，使村級網絡能夠真正發揮應有的作用，為形成計生工作縣級宏觀調控，鄉級具體指導，村為主、戶落實的管理格局，建立起堅強有力的組織載體。2、完善合同化管理機制，強化計劃生育民主管理?！度丝诜ā返念C布實施，要求計劃生育工作必須實現“兩個轉變”，文明執法，依法行政。體現在村級管理上，可以《人口與計劃生育法》為框架，規范村規民約，實行合同化管理，即經民主商議，以村民共同認可的形式，制定《計劃生育協議書》，明確村干部（包括專干、小組長）和村民在計劃生育工作中應享有的權利和應承擔的責任，把法律、法規所賦予村民的權利和義務，更加具體化的融入《計劃生育協議》，使其具有合法性、民主性、互約性，使村組干部行使管理職責有明確標準，群眾監督有實在內容，權利與義務對等，使每一個村民在參與管理的同時，也無形中管理自己，使村級計劃生育工作秩序進一步規范，形成管理、監督、責任、義務的良性循環，以有效實施民主管理和民主監督。3、完善激勵約束機制，增強村干部（含專干、小組長）職責和村民責任。明確責任，嚴格獎懲，是調動積極性，促進工作的有效手段。為了確保村級計生工作納入經?；壍?，可采取鄉鎮黨委、政府與各村“兩委”簽訂任務明確、獎懲嚴明、要求具體的計劃生育責任書，村“兩委”與村專干、小組長簽訂年度目標管理責任書。同時村“兩委”與已婚育齡夫婦家庭簽訂計劃生育協議書。在此基礎上，健全完善村務公開、村民監督、定期評議等制度，做到有責任，有義務，有管理，有監督，并且嚴格獎懲，嚴格“一票否決”， 對村級計劃生育管理工作的思考第2頁
以增強村級主動承擔計劃生育工作的責任，調動村民參與計生工作的積極性，建立起鄉、村、戶之間有責任，有義務，互相制約，相互監督的運行機制，形成齊抓共管的格局。4、加強指導，建立工作運行保障機制。村級管理離不開鄉級指導，更需要行之有效的運行保障機制。一是把農村法制建設、精神文明建設、發展經濟等融入計劃生育工作，置鄉、村職責于計生工作中，置計生工作于日常各項工作中，擴大計劃生育輻射面，以避免工作斷檔，防止鄉、村脫節，出現斷層。二是加強鄉級對村級計劃生育工作的指導?？蓪嵭邪逯?、例會制（村支書、村主任、村專干），以便經常面對面地了解工作進展情況和存在的問題，及時掌握計生工作的動態信息，及時給予指導，幫助他們提高工作水平，使村干部始終保持工作熱情不減，工作力度不減，使他們想干、會干、能干。村級也實行專干、小組長例會制，及時溝通信息，增強凝聚力，激發他們抓計生工作的積極性和主動性，確保村級管理健康運行。5、完善利益導向機制，優化社會環境。生育的經濟效益是夫婦和家庭決定生育子女數量的一個基本動因，而實踐也進一步證明，通過利益調整和經濟杠桿的作用，調節農民的生育行為，把來自外部的約束力轉化為發自內在的驅動力，以此刺激農民實行計劃生育的積極性，這既是引導和補償農民的需要，也是新形勢下政府實施人口宏觀調控的一個有效途徑。因此，進一步完善市級利益導向機制，切實落實優先優惠政策就顯得尤為重要。具體而言，一是制定落實與群眾生產、生活密切相關的優先優惠經濟政策，使他們能夠獲得直接的經濟實惠。二是落實獨生子女獎勵，對計劃生育困難家庭實施救助。三是制定落實母嬰保健、社會化養老等社會政策，使其在整個社會中都能體會到優越感，充分體現獎勵性和導向性，形成一個鼓勵少生優生，促使轉變婚育觀念的整體社會環境，充分調動群眾實行計劃生育的自覺性。6、強化綜合治理，優化村級工作環境。計生工作是一項社會系統工程，僅靠一村、一鄉、一部門孤軍奮戰難以奏效。尤其是新形勢下，各級黨委、政府主要領導必須有付諸實際的真抓真重視（如開會必說，調研必談，見面必問），真正形成協調聯動，齊抓共管的格局，為確保計生工作重心下移，村級管理納入經?；壍?，從方方面面創造條件，形成一種上面重視，周圍協助，下面配合的良好的村級工作環境。①經費保障。計生經費不足是影響當前農村計生工作上水平的重要因素。待遇偏低、報酬落實不及時，服務設施跟不上，獎懲不能兌現等，都將嚴重影響村級計生人員的工作積極性，阻礙計生工作的正常開展。因此，目前急需解決的是經費投入問題。一是大力發展農村經濟，增加村級積累。二是暢通市、鄉經費投入渠道，明確管理體制，建立行之有效的經費保障機制，三是發展計生協會實體、開展社會募捐等形式，增加投入渠道，解決農村稅費改革后縣鄉計劃生育經費投入不足問題。目前情況下，可本著突出重點，計生優先的原則，年初將村級經費按比例上交鄉鎮，不足部分鄉鎮無條件的予以補足，一次性到位，設立專門帳戶，?？顚Ｓ?，以確保村級計生人員報酬及時兌現，獎懲落到實處，最大限度地發揮約束激勵作用，并逐步提高村級計生人員待遇，充分調動其工作主動性和積極性。②法制保障。加強法院、民政、司法等部門的協調、配合，完善、規范行政執法程序，加大行政執法力度，及時解決村級管理中出現的違約糾紛，為村級工作排憂解難，保駕護航，全方位提供法制保障。③服務保障。一是對市鄉有關部門強化行風建設，切實轉變工作作風，深入村戶，搞好服務，提高群眾滿意度。二是以文件的形式明確市、鄉各有關部門支持、配合、指導村級開展工作中的具體職責、任務，并納入對部門的目標考核，同時賦予村計生管理人員有直接要求、爭取縣級有關部門提供必要幫助和支持的權力，以約束各部門必須積極參與計生工作，進而提高村級管理的服務功能。④輿論保障。市、鄉兩級黨委政府以責任制的形式調動有關部門積極配合，充分發揮其自身優勢，進一步加大宣傳力度。報刊、電臺、電視臺開辟固定專欄，設置固定專題節目，堅持長期宣傳計劃生育。文化、宣傳部門采取通俗易懂，群眾喜聞樂見的形式，廣泛宣傳婚育新風，造成濃厚的宣傳氛圍，形成廣泛深入的宣傳環境，為轉變群眾生育觀念，建設新型生育文化，推動村級管理工作提供輿論保障。