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司法體制改革方案范文1
會議要求各級檢察機關切實增強做好2019年司法改革和檢察改革工作的緊迫感，把具有標志性、引領性的重點改革任務抓緊抓好，推動各項改革梯次接續、前后銜接、全面發力、多點突破。
會議指出，要繼續深入推進中央部署的完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理四項改革試點，按照中央政法委的統一部署，在全面總結試點工作經驗、深入研究解決存在問題的基礎上，適時全面推開試點工作。
要準確把握以審判為中心的訴訟制度改革精神和要求，主動適應，積極作為，全面提升自身司法能力和水平，完善健全提升檢察機關辦案質量和依法加強對刑事訴訟各環節監督的制度機制。
會議強調，要著力推進三項重大改革取得更大成效。
一是要充分發揮司法責任制在司法體制改革中的先導作用。
司法體制改革方案范文2
2013年10月開始，青島市黃島區和膠州市按照中央編辦和省編辦的部署，開展了跨部門、跨領域綜合行政執法改革試點，取得了良好的管理效果和社會效應，積累了一定的改革經驗。在此基礎上，青島市研究出臺了《關于推進區市綜合行政執法改革的意見》，決定今年起在區市全面推進綜合行政執法體制改革。
一、明確改革目標
青島市開展的綜合行政執法體制改革，以區市和鎮街為重點，以相對集中行政執法權、整合規范執法機構、推進執法重心下移、優化執法力量配置為主要內容，全面實施城鄉統籌的跨部門、跨領域綜合行政執法，按照決策、執行、監督相協調的要求，合理確定相對集中的行政執法權限，設計更加科學的執法體制，實現職責關系理順、執法資源集中、執法責任明確、執法行為規范，以加快建立權責統一、權威高效的行政執法體制，切實增強基層政府治理能力和社會管理水平。
二、創新體制設計，增強綜合執法的權威性
綜合行政執法體制改革，不僅包括行政權力、執法職責的優化配置，還包括執法機構設置、編制人員配備的調整整合，這是綜合行政執法體制改革的核心和關鍵。改革中，青島市特別注重把握綜合行政執法改革的科學內涵，圍繞改革目標，突出工作核心，明確工作任務，重點做好職能、機構、人員的整合優化等改革工作。
（一）科學整合執法權限。把認真清理政府實施的行政執法事項作為首要工作，圍繞基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜、檢驗檢測技術支持難度較小的領域進行改革，重點在市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、文化市場、土地和礦產資源、海洋漁業、畜牧獸醫、食品藥品、交通運輸、農業、商務等領域選擇相對集中的行政處罰權及相關的監督檢查、行政強制權。對暫不適宜實行綜合行政執法的行政執法事項，可以整合執法機構和執法隊伍，推進行業內綜合執法。在研究確定劃轉綜合行政執法的執法權限時，一定要堅持以優化職能配置、加強監管和執法、提升執法效能為權衡考量標準，防止行政主管部門推諉責任，有選擇地把一些監管難度高、責任大的事項推給綜合行政執法部門。
（二）建立完善執法體制。建立精簡統一、管理高效的組織架構，是開展綜合行政執法的基礎。按照改革要求，區市將整合相關執法機構和職責，組建綜合行政執法局，作為同級政府工作部門，依法獨立行使有關行政執法權，并承擔相應法律責任。對未納入綜合行政執法的領域，按照優化資源配置、提高監管效能的要求，規范行政執法機構設置。一個行政主管部門下設多支執法隊伍的，原則上歸并為一支，實行部門和領域內綜合執法。改革還要注重統籌區市和鎮街的執法管理工作，強化屬地管理，下放執法權限，將綜合行政執法向鎮街延伸，加快建立統一高效的基層行政執法體系。區市綜合行政執法局的內設機構綜合設置，按照執法責任區域范圍和相對集中、重心下移、覆蓋城鄉的原則設置基層執法隊伍，負責派駐鎮街所轄區域內的行政執法工作，以鎮街管理為主，由其負責執法隊伍的人員安排、日?？己?、執法保障等事項，執法隊伍負責人任免應當征求所在鎮街的意見。建立鎮街綜合執法平臺，完善執法聯動機制，由鎮街統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開展聯合執法。
（三）加強執法隊伍建設。人員隊伍是開展綜合行政執法的基本依托，其管理和建設事關依法行政的大局，事關黨和政府的形象。改革中，青島市一方面注重加強編制保障，根據部門行政執法職權劃轉情況，及時調整整合執法機構，精簡歸并原有執法隊伍，相應劃轉人員編制，充實加強綜合行政執法力量。綜合行政執法機構所需人員編制在各區市編制總額內調劑；執法隊伍使用事業編制原則上以整合后的原執法隊伍編制總數為限，確需增加的，在各區市事業編制總額內調劑解決。執法隊伍使用的事業編制在現有總量內實行專項管理。另一方面，強調要提高執法能力。綜合行政執法涉及幾十上百部法律法規和規章，執法人員的綜合業務素質是綜合行政執法效果的根本保障。注重選拔政治素質好、業務能力強的干部充實到綜合行政執法部門任職，建立健全執法隊伍管理制度，明確執法人員錄用標準，堅持“凡進必考”。加強對執法人員運用法律法規、履行執法程序等方面的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。推動統一執法人員的制式服裝和標志標識，加強執法經費、裝備和執法人員待遇保障，推進綜合行政執法規范化建設。
三、完善協調機制，增強綜合執法的實效性
推進綜合行政執法改革，理順體制是基礎，而改革能否取得預期效果，完善協調機制很重要。這不僅包括綜合執法流程的梳理再造，還包括與各部門的職責關系界定。實現行政主管部門與綜合行政執法部門的高效協作配合，是綜合行政執法工作效果的保證。
（一）明確行政主管部門的監管責任。行政主管部門切實落實主體責任，依法履行政策制定、審查審批、批后監管、協調指導等職責，加強對綜合行政執法部門的業務指導和監督，及時抄送涉及綜合行政執法的文件、審批信息等資料，明確執法重點和要求，收到對違法行為的舉報應當先行登記并告知綜合行政執法部門處理。執法中需要相關行政主管部門及專業技術機構提供審批資料、技術鑒定等措施的，各相關部門及專業技術機構應積極做好配合工作。
（二）明確綜合行政執法部門的執法責任。綜合行政執法部門依據省政府的批復，履行相關法律法規賦予的對違法違規行為的行政處罰權，以及與其相關的行政強制等后續監管職責，對作出的行政執法決定以及執法過程中發現的問題，應及時通報相關行政主管部門。
（三）理順綜合行政執法部門與行政主管部門的職責關系。明確部門權責邊界，及時調整完善權力清單和責任清單，在確定部門監管職責分工時，力求在“細”字上做文章，在“清”字上下功夫，明確每個環節行政主管部門和綜合行政執法部門的監管責任，確保形成部門間無縫銜接的監管機制，避免出現職責交叉重疊或真空漏洞。建立健全行政主管部門和綜合行政執法部門之間的信息通報、執法協助、業務指導、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，完善執法預警體系和突發公共事件快速反應體系，形成順暢、有效的協調配合機制。同時，切實強化行政主管部門的技術支撐責任，檢驗檢測機構應及時有效地為綜合行政執法部門開展執法活動提供技術支撐。
（四）理順綜合行政執法部門與司法機關的關系。改革不僅要處理好行業行政管理與綜合執法的關系，也要做好行政執法與司法的銜接。建立綜合執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定，實現行政執法和刑事司法無縫對接。建立綜合行政執法機關與公安機關的聯勤聯動機制，探索綜合行政執法與公安執法有效結合的模式，加強行政執法保障。
司法體制改革方案范文3
關鍵詞：法律職業精神；職業素質；人才培養；過程研究
隨著我國司法體制改革的日漸完善，司法警官職業學院也進入改革和成長的關鍵期，對這類職業院校人才培養模式的研究也比較熱門，卻缺少對于單純法律職業精神培養、提升學生整體素質、如何解決和行業有效對接問題的研究。本文根據司法警官職業學院的人才培養過程中存在的問題，圍繞其教育改革與發展的核心問題，積極探索與硏究在司法警官職業學院人才培養過程中如何融入職業精神和職業素質教育，力爭使學校和用人單位做到無縫對接，最大限度地使學生對自己未來從事的職業有深刻的認識，提早規劃，為畢業后盡快適應崗位要求奠定基礎，為司法警官職業學院不斷進行教育教學改革提供可借鑒的理論依據。
一、司法警官職業學院人才培養現狀
我國司法警官職業學院大多是20世紀90年代由司法警察學校升格而成，主要承擔為司法行政系統輸送應用型法律人才，弘揚和培育、傳播和發展法制精神的責任。經過近30年的發展，司法警官職業學院在人才培養和專業設置等方面都取得了可喜的成就，隨著教育的改革發展，社會的進步，司法警官職業學院在人才培養過程中逐漸暴露出一些問題。1.教育管理方式單一司法警官職業學院從建校之初一直實行警務化管理，嚴格執行一日生活制度，學生可以自由支配的時間不多，和外界的聯系也少，參加社會實踐活動的機會不多，開展課余活動都需要履行嚴格的組織流程，與同類院校及其他普通高校之間的交流、溝通、互動非常有限。在這種管理方式下，學生的思想比較單純，相對保守，對前沿知識和社會上的熱點問題只能從課堂上和網絡上獲得，加上缺少及時有效的引導，造成學生準確分析和判斷問題的能力較弱，不利于他們職業精神和職業能力的養成。2.法律職業精神的培養不夠深入法律職業精神是美國終身大法官羅伯特.N.威爾金在《法律職業的精神》一書中提出的，是指“法律工作者所共同具有的堅定的法律信念、正確的法律價值觀和現代法治理念，它是一種以精良的法律業務素質為基礎、以崇高的法律職業道德為核心、以現代法治理念為指導、以實現法制現代化為目標的職業價值追求”。法律職業精神的獨特性及其重要社會功能決定了法律人才培養必須以法律職業精神的培養為目標。司法警官職業學院是為社會培養應用型法律人才，普遍比較重視在校學生的政治素養和道德品質，強調規范化管理、整齊劃一，對于法律職業精神內涵的理解和熏陶，并沒有納入教學管理。學生在學校沒有接受法律職業精神培訓，以至于畢業后不能迅速適應基層政法工作的需要。3.學生知識儲備匱乏由于司法警官職業學院是?？茖哟危ㄖ醒胨痉ň賹W院除外），學生的高考分數不高，知識面窄，學習能力較差。通過對用人單位的調查發現，司法警官職業學院的畢業生政治素質和紀律作風過硬，專業知識卻不扎實，知識體系構架缺失，導致分析問題、解決問題、處理突發事件的能力普遍較弱。4.學生人文素養先天不足職業人文素養是大學生職業素質的綜合表現，包括團隊協作意識、合作能力、交往和溝通能力及合理處置個人理智和情感的能力等。[1]現在的學生絕大多數都是獨生子女，集萬千寵愛于一身，從小學到高中，家長和學校都把分數作為唯一任務，不重視人文素養的培養。他們沒有時間和機會鍛煉自己，不會處理各種人際關系，不懂謙讓，不會溝通，不能正確處理理智與情感等問題。另外，由于入學后實施的封閉管理，課余活動有限，學生接觸外界最常用的途徑是網絡和自媒體，雖然信息量巨大，但大部分都屬于快餐文化，真正有營養的知識不多。由于這些學生沒有系統的文化知識體系做支撐，就會良莠不分，嚴重影響職業精神和素質的養成。
二、產生問題的原因
產生這些問題的原因很復雜，主要是由于以下幾個方面因素：1.教學方式方法相對落后目前，傳統的課堂講授仍然是司法警官職業學院的主要教學方式。情景式教學、討論式教學和互動式教學方式方法運用得不多，缺少形象性和實戰性；同時也存在現代化教學設備不足的問題，利用網絡和法律資源庫進行教學不廣泛。和學生息息相關的講座、論壇開展得很少，致使學生對新知識新觀點的接受不及時，創新思維不強，法律職業精神和素質的形成也受到一定的影響。2.對實踐教學重視不夠司法警官職業學院是為司法行政系統培養應用型法律人才的搖籃，要求學生畢業后應當迅速適應工作的需要。因此，在學校學習期間就應當具有一定的實戰經驗，以吉林司法警官職業學院為例，在課程設置上學院都要求有實踐教學環節，校內校外實習實訓基地有50多個，真正能夠利用的卻不多。課堂教學和實踐教學銜接不緊密，對他們在實習過程中的考核流于形式，影響了學生對實踐教學活動的興趣；另外，學生的實習時間也比較短，法律職業精神的滲透和熏陶不夠深入。即使在實習過程中發現了一些的問題，也沒有時間及時進行指導和糾正。3.“雙師型”教師隊伍不健全2019年1月24日，國務院頒布了《國家職業教育改革方案》，文件提出：“雙師型”教師占專業課教師總數要超過一半，并分專業建設一批國家級職業教育教師教學創新團隊。目前，司法警官職業學院的“雙師型”教師數量基本達標，絕大部分青年教師都是從大學校門直接進入司法警官職業學院的大門，他們雖然取得了相關行業的執業資格，因為教學任務繁重，真正參與實踐的時間很少，所以這些“雙師型”教師徒有虛名，缺少必要的理論與實踐緊密結合的能力。另外，學校沒有建起系統內立崗位標兵、行業專家、學者與學校有效溝通交流的融合機制，學生的職業精神也沒有在學校熏陶和培養出來，影響了他們適應崗位需求的速度。
三、方法和途徑
經過近30年的發展，如今的司法警官職業學院依托行業，面向政法，服務社會，已經成為以培養基層監獄、強戒所、社區矯正人民警察，法院和檢察院司法警察、書記官為主，同時積極為安全防范行業和社會相關部門培養具有高素質、應用型人才的高職法律院校，為推進我國的法治化進程做出了應有的貢獻。2018年，中央編辦、人社部、司法部、教育部、財政部、國家公務員局聯合頒布了人社部發〔2018〕20號文件，批準全國16所司法警察學校實行便捷入警機制，對司法警官職業學院人才培養模式和人才培養質量都提出了更高要求。因此，司法警官職業學院必需加強對學生的法律職業精神和職業素質教育，培養專業化和職業化程度更高的司法行政系統人民警察，這關系到我國司法行政系統人民警察隊伍的長期建設和發展。1.將法律職業精神和素質教育融入人才培養全過程人社部發〔2018〕20號文件要求：“司法行政系統所屬院校要以提高專業人才培養質量為目標，進一步更新教學理念，深化教學改革，提高教學質量，為司法行政機關培養作風過硬、業務精通、素質優良的司法行政專業人才?！备鶕募?，司法警官職業學院必須將這些職業精神和素質貫穿于人才培養的全過程。特別要突出以下四方面的培養教育：第一要突出忠誠警魂培育；第二要強化紀律作風養成；第三要加強法律職業能力塑造；第四要加強人文素質教育。2.建立教師行業實踐制度職業精神和素質的培育師資是關鍵。要培養在校生的職業精神和素質，應當建立起一支具有豐富行業經歷、能夠彰顯行業精神的師資隊伍，并在教學實踐中融入職業精神的內涵要素，營造逼真的職場環境，在學訓過程中不斷地積淀和熏陶。[2]辦好職業教育，師資是第一道關卡。職業教育尤其需要教師言傳身教，教師不能只會“紙上談兵”，也要具備較高的實操經驗和實踐能力。目前，司法警官職業學院的教師，尤其是青年教師都沒有司法行政系統內工作經歷。雖然制定了青年教師到監獄、強戒所掛職鍛煉和輪訓制度，但由于時間短，加上教學任務繁重，他們不能沉下心在監獄和強戒所學習和工作，沒有真正深入到基層，也沒有獲得相應的實踐經驗。因此，要進一步加強和完善教師實掛職鍛煉和輪訓制度，對教師在輪訓期間的工作情況進行嚴格考核，并與評優選先和職務職稱晉升掛鉤，進一步提升教師實踐活動質量和實踐教學能力，使學生法律職業精神和素養的培養達到預期的效果。3.建立行業專家、業務骨干兼職制度《國家職業教育改革方案》要求：從2019年起，職業院校、應用型本科高校相關專業教師原則上從具有3年以上企業工作經歷并從具有高職以上學歷的人員中公開招聘；建立健全職業院校自主聘任兼職教師的辦法，推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師雙向流動。根據這一規定，司法警官職業學院教師不僅要“走出去”，還要“請進來”，建立司法行政系統行業專家、業務骨干、崗位標兵兼職制度，聘請他們承擔教學任務，定期為學生作報告、開講座，現身說法，把理論知識有機結合在具體工作中，給學生更直觀、更生動的感受，不僅能優化學院的師資隊伍結構，還能對學生法律職業精神的養成起到重要的促進作用。4.完善人才培養模式隨著經濟水平的提高和文化的多元化發展，司法行政系統人民警察的工作環境更加復雜多變，社會對司法警務人才的素質和能力提出更高的要求。因此，司法警官職業學院要根據崗位要求的變化，更新完善人才培養模式，不斷增強學生的職業能力，特別要加強警務能力培養。人社部發〔2018〕20號文件要求：堅持突出專業、貼近實戰，加強師資、教材和課程建設，完善“教、學、練、戰”一體化人才培養模式，健全與用人單位合作的協同育人機制，構建實驗、實訓實習和實戰有機結合的實踐教學體系，著力培養學生的警務實戰能力。同時，還要把隱性教育嵌入學習過程，通過“第二課堂”形式的職業活動促進學生職業精神和職業素質的培養，讓學生走出校園后能夠迅速適應崗位的需求。5.將行業文化融合在校園文化中加強校園文化與行業文化的融合是學校自身發展內在的需要。校園文化與行業文化的融合，有助于彌補校園和社會現實之間的空缺，有助于學生職業理想與職業歸屬感的培養，對于傳承行業文化，提高人才培養質量具有重要作用?！爸艺\、為民、公正、廉潔”的政法干警核心價值觀，在司法行政系統文化建設中居于核心地位，是行業文化建設的基礎和靈魂，起著主導作用。在司法警官職業學院校園文化建設中，必須緊緊抓住這個根本，把政法干警核心價值觀貫穿于校園文化建設與創新的全過程，融入學院文化和專業建設各方面，通過開展形式多樣的主題文化活動和豐富多彩的學生社團活動，廣泛地宣傳司法行政系統的行業文化，使學生在日常學習生活中耳濡目染，潛移默化，形成行業文化的校園氛圍，做到內化于心、外化于行，不斷提升校園文化對職業精神和職業素質養成的影響力。積極開展警體活動，警察體育是司法警官職業學院教育教學過程中的重要內容，是校園活動的重要載體，在培養、打造文武兼備、英勇善戰的預備警官過程中，有著無法替代的作用。精彩的警察體育活動，具有極強的集體凝聚力，如閱警式、競技比賽、拓展訓練等，強調服從命令、聽從指揮、團隊意識和公平競爭，對學生的思想和行為有著明確的價值導向，有利于在潛移默化中促進學生形成正確的人生觀和價值觀，能夠培養學生群體意識，培養重視規則、公平公正的思維方式和行為習慣，形成奮發向上、頑強拼搏的精神。這些正是政法干警必須具備的職業精神和職業素質。
四、結語
司法警官職業學院作為特殊的高職教育，同樣要把培養學生法律職業精神和職業素質作為首要任務，在加強學生的政治思想教育的同時，要強化法律職業道德、信仰和追求教育?？傊?，法律職業精神和素質的培養是一項長期的系統的工程，只有將其融入司法警官職業學院人才培養的全過程，才能全面提升學生的綜合能力。提高司法警官職業學院的社會影響力和知名度，為政法隊伍源源不斷提供合格的應用型法律人才，為進一步推進我國的法治化進程做出更大的貢獻。
參考文獻：
[1]周書霞.司法警官類院校學生職業素養教育探究[J].教育與職業，2012（8）：65-66.
司法體制改革方案范文4
關鍵詞：案件分配制度調查改革
中圖分類號：DD718.2 文獻標識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001―2397.2009.04.11
案件分配制度(分案制度)是法院案件管理流程中的一個小環節，但卻是一個十分重要的環節。在當代英美法系國家的司法改革中，人們對分案制度的改革體現出很大的熱情，甚至有人提出：“任何案件管理的主要特點是如何將案件分配給法官?！迸c之相反，國內學者卻視分案制度為一個純技術性問題而極少予以關注。然而分案制度對司法實踐的重要意義畢竟不容忽視，近年來，隨著傳統分案制度弊端的日益顯現，不少法院紛紛開始了對分案制度改革的嘗試，最高人民法院也已將其作為法院改革的內容之一。改革的成功無疑需要正確的理論支撐和深入的調查研究，有鑒于此，筆者通過對Y市兩級法院分案制度運行狀況的調研和對域外分案制度的考察，對我國法院分案制度的運行狀況作了初步的分析和透視，以期發現存在問題并為分案制度的改革提出具體的規則設計和建議。
一、對我國傳統分案方式的審視
(一)傳統分案方式運行的現狀
在我國傳統司法體制下，分配案件的任務被交給了庭長，并且逐漸成為庭長最重要的一項管理職能。目前絕大多數法院采取的都是指定分案的方式，即立案庭只根據案件的種類將其分到具體的業務庭，然后由業務庭的庭長決定案件分配給哪個法官。為了解傳統分案制度運行的基本狀況，掌握分案制度改革的現實基礎，筆者選擇了Y市中級法院及下轄的兩個基層法院發放了調查問卷，與Y市中級法院民二庭的庭長進行了座談，走訪了部分業務庭的庭長和審判人員。此次調研共收回調查問卷111份，被調查對象中有庭長19人，占17％；副庭長19人，占17％；審判長12人，占11％，審判員和助理審判員59人，占55％(見圖1)。
由于問卷中的一些問題比較敏感，因此縱然采取了匿名調查的方式，答案也不一定完全反映被調查者的真實想法，不過通過對調研結果的統計分析，仍然能夠比較準確地勾勒出法院分案制度運行的基本狀況：
1 傳統分案制度總體上運行正常。一是庭長們在指定分案時，通常會考慮一定的客觀因素，而且基本上都能出于公心。在19份由庭長回答的問卷中，對于“你指定分案時主要考慮哪些因素”這一問題，選擇A(案件的類型)的有14份，選擇B(案件疑難復雜程度)的有15份，選擇c(審判人員忙閑程度)的有16份，選擇D(審判人員的辦案水平)的有17份，選擇E(領導的示意或審判人員的要求)的僅有1份，無人選擇F(其他因素)(見圖2)。
二是審判人員比較自律，很少主動向庭長提出辦理某個案件或者不辦理某個案件。對于“你有無請求過庭長將某個案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有20份，占18％；回答“從未有過”的有89份，占80％(見圖3)。
對于“你有無請求過庭長不要將某個案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的也僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有40份，占36％；回答“從未有過”的有68份，占62％(見圖4)。而且審判人員主動向庭長提出請求一般都有正當的理由。
2 一些審判長開始享有分案職責?！耙晃甯母铩逼陂g，不少法院實行了審判長選任制，審判長成為了固定的審判職務，合議庭也相對固定，這引起了傳統的分案制度帶來一些變化。在有的法院或審判部門，庭長不再直接指定承辦人，而是將案件指定給某個合議庭，再由合議庭的審判長指定承辦人。在調查中，對現在采取的分案方式，有95份選擇“立案庭將案件移送到各業務庭，由庭長指定承辦人”的占86％；有16份選擇“立案庭將案件移送到各業務庭，由庭長指定合議庭，再由合議庭的審判長指定承辦人”，占14％(見圖5)。
3 傳統分案制度受人為因素干擾較大。盡管傳統分案制度總體上運行正常，但由于缺乏客觀的分案規則，總會有人試圖在分案環節施加影響，以便達到將案件交給“信得過”的法官審理的目的。根據統計，對于“有無人員在立案前或后明示或暗示過請你辦理某個案件”這一問題，選擇“有”的16份，占14％；選擇“有，但極少”的32份，占29％；選擇“從未有過”的63份，占57％(見圖6)。
對于“你在指定承辦人時，有無人員要求你將某個案件指定給某人審理”這一問題，選擇“有”的2份，占4％；選擇“有，但極少”的18份，占37％；選擇“從未有過”的29份，占59％(見圖7)。雖然這些人最終不一定能如愿以償，但也表明傳統的分案方式容易受到外界因素的干擾。
4 審判人員對分案制度改革的態度較為消極。按照大陸法系國家的“法定法官”原則，法官的審判權由法律賦予并且不能隨意褫奪。但長期以來，多數法院并未認識到分案制度對案件管理的重要意義，只是從宏觀的層面考慮法官獲得審判權的途徑，而忽視了法官如何取得對具體個案的審判權這一微觀層面，法官們亦很少反思現行的分案模式是否合理，聽由行政領導分配案件的制度與周圍環境的高度統一導致大家習慣性地漠視問題的存在。因此，雖然如何獲得對案件的審判權事關法官切身權益，但多數法官對分案制度改革卻缺乏熱情。在調查中，對于“你認為對現行分案制度進行改革有無必要”這一問題，選擇“有必要”僅40份，占38％；選擇“無所謂”的達52份，占50％，選擇“沒有必要”的13份，占12％(見圖8)。
在改革方式的選擇上，法官們也表現得比較保守。調查結果顯示，對“如果進行分案制度改革，你認為當前最適宜采取的方式”這一問題，同意“繼續采取指定分案方式，但應規范行使”的有49份，占44.5％；同意采取隨機分案方式的共57份，占51.8％(其中選擇“完全由立案庭隨機分案”的有15份，占26.3％；選擇“由立案庭隨機分案，但庭長有權在特定情形下調整”的有27份，占47.4％；選擇“由立案庭隨機分案，承辦人可申請立案庭調整”的有15份，占26.3％)；同意采取“其他方式”的有4份，占3.6％(見圖9)。
(二)傳統分案制度之弊端
誠然，傳統的分案方式具有高效、靈活的特點，能充分兼顧案件類型、案件復雜程度、審判人員辦案能力等各種因素，與當前我國法院的內部管理體制也是相適應的，但由于這種方式缺乏可以約束庭長分配權的客觀規則，分配的過程實質上僅是由絕對掌握分案權的庭長根據主觀意志最終給出一個結果而已，因此也就難免產生種種弊端。
首先，這種分案方式助長了“人情案”、“關系
案”的發生。雖然庭長在分案時也要考慮一些客觀因素，但他幾乎不可能一成不變地遵守約定，即使是最公正的庭長也不會覺得通常的分配標準是不可違背的。分案是庭長履行的一項重要管理職責，為了更好地實現管理，他至少會對自己認為不適宜某個法官審理的案件在循常例應該分給這個法官時進行調劑。何況庭長總是不斷面臨著外界對規則的變通要求，由于這種分配方式沒有嚴格的強制性，他也難以抵御領導、同事或其他熟人的外來干擾，這是人治模式無法治愈的頑癥。這種分案過程中的任意性缺陷為外界人為因素滲透到法院來，并通過分案環節影響公正審判留下了可乘之機。尤其在我們這個司法公信力還十分脆弱的社會，隱蔽而任意的分案模式無疑會增加當事人對司法公正的疑慮。
其次，這種分案方式也不能滿足法官自身對公平的要求。因為案件總是有差別的，無論庭長采用何種方式分配，即使數量上平衡了，但案件的難易繁簡也意味著法官工作量的區別，所以庭長個人作的決定幾乎不可能令所有人滿意，法官即便不“妄自猜測”庭長的公正性，也可能因為分到難案而向庭長抱怨，審判長分享分案權后更加重了這種不滿。當然，我們不可能保證法官的審判任務絕對均等，但至少應當建立一個使法官在受領審判任務機會上保持公平的制度，以消除法官對工作負擔是否平衡的疑慮，而這正是羅爾斯所述的“純粹的程序正義”發揮作用的地方。
最后，此種分案方式令行政職能僭越了司法管理的主導地位，進而影響審判獨立在法院內部的實現。庭長們通常會將分配案件作為控制和影響法官的最重要的手段。此處需明確一個前提，即中國的法官絕大多數是有辦案需求的。因為我國的法官并無身份所自然攜帶的足夠權威，因而法官只有通過辦案方能顯示出一種能人或有權人的優越感，才能得到社會的認可；何況辦案數量也一直是我們考核法官的重要指標。既然有這種需求，而權威產生的重要資源又掌握在庭長手中，這就形成了一個可茲交易的空間，法官試圖通過服從庭長而在分案時處于有利位置，庭長也可以憑這種權力的運作，形成對法官的掌控。這種隱藏而重大的影響力使得法官在審理案件時不得不考慮庭長的心思。因而在增強庭長對庭內法官管理能力的同時，也削弱了法官審判的獨立性。沒有了分案權，庭長的控制力無疑會降低，因此在調研過程中，多數庭長對分案制度改革的態度趨向消極。
二、對域外分案制度的考察
英美法系國家的法院向來比較重視案件管理，近年來對案件分配制度的改革方向是強化法官對訴訟進程的管理和控制。美國、英國、加拿大和澳大利亞等國有著相似的案件分配制度，傳統上都實行所謂“總清單制度”，所有案件在受理后并不分配給一個固定的法官，而是先分配到一個中央庫中，之后，這些案件按要求以及程序中的每一個步驟，在法官的面前列出，然后退回位于事件之間的中央庫。通常來說，案件分配給當天有時間的法官，并且只能在事出偶然的情況下多列出一次。案件可以隨機分配給任何有時間的法官或者按專業知識分配。但后來，人們意識到這種案件分配模式必然導致訴訟的遲延，因為幾乎每個程序的法官都要重復花時間了解已進行的訴訟程序；因此，這些國家開始采用新的“個人訴訟事件表制度”。該制度的實質就是每一位法官負責從開始到結束管理各自的案件清單，目的是為了推動更積極和有效的案件管理，以便簡化程序、鼓勵盡快解決和更有效率地處理案件。這一制度是建立在向各法官隨機分配案件的基礎上的，法官負責自始至終管理案件，法官有權提出自己出于工作壓力不能進行審理，但是，不能僅僅出于自己不愿意審理的原因而退出。
大陸法系國家普遍實行“法定法官”(Gesetzli-cher Richter)原則。德國法院總是在每年年終時由一個經過全院法官秘密選出的法官委員會來確定每個法官來年受理案件的類型。每個法院的工作安排都體現在一個被稱為《工作分配計劃》的文件之中，其中列出每一分庭的法官名單以及分配給該分庭的案件類型?！豆ぷ鞣峙溆媱潯酚蓪ｉT的官員負責執行，這個官員指定某一案件將被分配到哪一分庭。每一案件都有一個代表具體審理分庭的編號，然后這宗案件的全部文件被送達指定審理分庭的庭長。如果發生錯分的情況，則有相應的程序進行糾正。
在法國，不論是普通法院系統還是行政法院系統，院長及各分庭庭長在案件分配方面都扮演著重要的角色。例如高級初審法院院長有權將案件分配給獨議庭審理，此外，經訴訟方要求或者院長認為比較合理，已經分配給獨議庭審理的案件可以轉交給由3名法官組成的合議庭審理；最高上訴法院院長負責將法官分配到不同的分庭，決定每一分庭的權利，各分庭庭長則負責主持其主管分庭的司法程序，并負責將案件卷宗分發給手下的法官；國家行政法院司法分庭的庭長不僅負責將案件分配給各支分庭，而且還具有決定延期審判等單獨行使的權力。
我國臺灣地區的民事訴訟過去一直貫徹法定法官原則。原則上，所有的民事案件都按照法院預先確定的規則，通過電腦抽簽分案的方式將案件分配給具體的法官受理(在臺灣地區“高等法院”，某些案件可以不經抽簽而直接按照收案順序分案)。
我國澳門特別行政區《民事訴訟法》規定，分發的目的是遵循平均和隨機的原則分配法院工作，案件的相關文件在經過分類編號后以抽簽的方式隨機分配，并將分配結果登記并公布。
通過上述考察，我們可以發現不同法系的國家和地區分案制度的區別很大，而且由于法律制度和傳統法律文化的巨大差異。這些分案模式本身對我們并無直接的借鑒意義，但這些國家和地區無不為看似簡單的案件分配設計了嚴格的程序，將其作為確保司法公正和審判獨立的重要手段，這種對分案制度意義的認識是值得深入思考的。
三、對分案制度改革方向的思量
進行分案制度改革的目的，是克服傳統指定分案模式的弊端，盡量減少人為因素對審判過程的滲透以確保司法公正，那么，總體的改革方向當然是實現分案方式的隨機化，但在目前的司法構架下，筆者以為，還須將更多的因素納入視線之中進行考量。
隨機分案并不能從根本上防止司法不公。單從防止分案過程中出現“人情案”、“關系案”的角度考慮，采取隨機化的分案方式的確能夠起到保障“外觀公正”的作用，可以在一定程度上消除當事人的疑慮。但若刻意將隨機分案的設計拔高，讓它承擔防止司法不公的主要任務，則似乎賦予的期望值過高，不僅令其難堪重負，甚或成為法院的一廂情愿。事實上，在構建司法公正的體系中，隨機分案方式主要的功能只是提供一個更為公正的外觀，即確保形象公正，以盡可能消除公眾的猜疑，但并不能從根本上防止司法不公。在這一問題上我們一定要有一個正確的指導理念。
一個不容回避的問題是：由于長期以來我國法官的職業準入門檻太低，導致法官的素質參差不齊，有的法官只能辦一些較為簡單的案件，而無力
辦理復雜案件。實行隨機分案后，一些案件便可能分配到無法勝任的法官手里，那么審判的質量和效率如何保證?這種問題在法治完善的國家幾乎是不存在的，因為法官準入的門檻很高，基本上很少有法官辦不了的案件，但在中國這卻是一個長期無法改變的國情。另一個問題是，在我國，法官辦案必須“追求法律效果與社會效果的統一”，而一些特定的案件由某些法官承辦效果可能不太理想。譬如，讓一位20來歲的未婚法官去審理一對60多歲老夫婦的離婚案件，雖然法律問題對這位年輕法官而言沒有任何障礙，但案件處理的社會效果如何就多少有點令人擔心，而這是隨機分案無法解決的。
效率問題也是我們必須考慮的。案件有難易繁簡之分，案件審理過程中會出現不同的情況，法官辦案的節奏也有快慢，各種因素決定了法官們審理案件不可能做到“齊頭并進”。在指定分案的模式下，庭長們通常會考慮各個法官在手案件的存量和辦案進度分配案件，并適時進行調整，以提高全庭整體的審判效率，保持審判人員之間工作量的總體均衡。隨機分案則通常是在審判人員之間進行輪序分案，缺乏靈活性，對積案較多的法官，案件仍會不停地分過來；對積案少的法官，又可能無法及時分到案件，從而導致審判人員之間忙閑不均，這也會在整體上降低了司法效率。所以，在審判人員之間積存的案件數量相差較大時，有必要以指定的方式改變隨機分案的結果，對案件承辦人進行調整。
再有，我們須注意“案件分配應與法院資源配置保持平衡”。例如，原本可以合并審理的案件，若拘泥于隨機分案方式則可能由不同的法官審理，這顯然是一種司法資源的浪費。此外，我們必須承認各個法官之間肯定存在差別，無論是整體業務素質還是業務的專精領域都會有所差別，如果不正確利用這種差別也會造成資源的浪費。人的精力畢竟有限，每個法官都不大可能成為浩如煙海的法律的全能專家，只可能在一個或幾個小的領域內相對更精通，當他所精通的領域恰恰是大多數其他法官所不擅長的時，將這類案件分配給他是合適的，這會有助于效率的提高，所以專業化的分配應當作為隨機分配的有益補充。這種方式是許多西方發達國家共同的選擇，我國也有很多法院將特定類型的案件指定由專人或專門審判組織審理，并作為培養專業人才的一個途徑或法院的工作特色。但我們必須注意要在更大的法官范圍內擴大專家名單，若專家是準一的，此種狀況長期持續將對司法公正和資源的公平分配產生潛在的威脅，而且，這種指定須控制在必要的范圍內，如果不是明顯會對多數法官造成困難的案件不應指定專家法官。
最后，庭長通過行政手段進行分案管理也并非一無是處。在實踐中，人們已經充分認識到不能忽視行政手段在分案管理中的作用，即使在英美法系國家的司法改革中，人們也認為：“案件流程管理機制的關鍵在于法院首席法官和行政主管的支持和參與。”在美國，州低級法院首席法官的一項重要職責便是“負責將案件分配給恰當的法庭或法官?！被谖覀兊膫鹘y和司法體制的整體現狀，通過行政化的手段可以使分案制度的意義得到更大的延伸。事實上，即便實行隨機分案的法院也依舊選擇了運用行政手段管理案件分配的過程，只是換了個方式，因為分得案件的結果最終會通過行政運作，表現為法官年底獎金的多少、能力的風向標以及職務遷升等籌碼。
綜合分析上述因素，筆者的結論是：在當前的國情下，分案制度改革的價值取向應當兼顧公正、效率和秩序，程序的設計既要約束分案主體以防止恣意，又要合理平衡法官的工作負擔并促進審判效率的提高，同時必須符合現行司法環境的要求。總體方案應當是建立以隨機分案為主、指定分案為輔的分案模式，即原則上，案件按照隨機的原則分配，但在特定情形下，可以對隨機分配的結果進行變更，仍通過指定分配確定案件承辦人。
四、分案制度改革方案的設計
(一)是否對法官進行分類管理的問題
為了解決分案制度改革中面臨的部分法官素質不高的問題，有一種觀點認為可以在案件繁簡分流的基礎上對法官實行分類管理：一部分法官只審理簡單案件，一部分法官專門審理復雜案件。筆者認為，法官的分類管理是一種趨勢，亦贊同在具備相應條件時予以引入，但就目前總體的形勢而言，實行法官分類管理的條件還不成熟：第一，對法官進行分類管理勢必牽涉到法院人事管理體制改革，而現在進行體制方面的改革不僅阻力較大，也缺少必要的法律支撐。第二，在當前環境下，法官的待遇不會有大的提高，法官的收入也主要是依行政級別而不是工作崗位來體現差異，那么辦理復雜案件的法官付出的心血更多，承受著更大的壓力和負擔，獲得的卻與審理簡單案件的法官相差無幾甚至更少，這肯定是不公平的。筆者在走訪過程中。不少法官對此就頗有微詞。第三，案件的繁簡難易是相對的，要準確進行劃分非常困難，在司法實踐中，“1元錢官司”審理了幾年的也并不鮮見。第四，如何對法官分類目前也缺乏科學的標準和依據。例如前面提及的，理論水平很高的年輕法官能夠審理復雜的侵權糾紛，卻可能處理不好簡單的離婚案件，那么對這位法官當歸入哪一類管理?第五，在無法大量淘汰的前提下，盡力提高法官的整體素質恐怕比區分法官的優劣更為重要。假若對法官分類管理，能力較高的法官總審理較復雜的案件，能力較低的法官始終辦理簡單的案件，將人為地進一步拉大法官之間水平的差異。
筆者認為，目前解決法官水平參差不齊問題的理想途徑是有限制的指定分案。部分法官確實無力承辦復雜案件的，可以通過庭長以指定分案的方式進行調整，前提是該法官必須向庭長提出書面申請并且申請書要歸人卷宗，同時在案件數量上要設定限制，超過此限制將進行離崗培訓。相信絕大多數法官寧可想方設法提高自己能力也不愿頻繁要求庭長更換承辦人。而且，如果真有法官總以自己無力審理為由申請重新分案，就已表明他無力勝任法官職位，淘汰他不僅理所當然，還有事實依據。
(二)具體規則的設想
首先，要合理配置分案職責。應當有一個專門機構或專人來組織實施案件的分配，并確保制度得到嚴格的遵守。在我國現有“立審分離”的結構下，由立案庭統一按照隨機原則分配案件是完全可行的，并且可以保證效率，若交給各個庭長組織實施，會增加監督的難度和管理的成本。特定情形下的指定分案職責則仍然應由各業務庭的庭長保留，因為庭長最了解各個業務庭的情況，而且如若將指定分案的職能也交給立案庭，會導致權力過分集中，容易滋生新的問題。在調研中，這種改革方式亦得到多數支持實行隨機分案的法官認可。需要特別注意的是，依分案程序公正之要求，院長、庭長也不得有意選擇案件辦理，院長、庭長審理案件原則上仍隨機確定，確因履行監督指導職責之需而選擇某一案件審理的，必須書面說明理由并附卷，且案件限于重大、疑難復雜或有典型意義者，以防在分案上搞特殊化，影響分案制度整體上的公正。當然，
我們還要加強對隨機分案過程操作者的監督，比如定期統計公布各人分得案件的數值和組成，以監督分配是否嚴格依照規則進行。
其次，要實現分案方式的隨機化。法院可以通過分析本院各類崗位人均收結案水平來確定每個法官的基本辦案指標，同一崗位同一指標，同一崗位的法官按姓氏筆劃排序后進行論序分案，并且案件應優先分配給辦案指標高的法官。考慮到庭長需要履行其他行政管理職能，為合理減少其審判任務，庭長的辦案指標應當適當降低。立案庭首先應當確定待分配的案件應由哪個業務庭審理，然后將該業務庭待分配的所有案件依立案案號重新順序編號，每一編號對應一個案件，再從編號中以抽簽的方法隨機確定法官將要承辦的案件。確定承辦人后由各庭內勤領取案件材料，并交庭長分發給各承辦人。為防止立案人員有意將某一案件推遲立案以達到將該案分配給特定人員的問題發生，應規定立案人員在接收材料時必須在專門的登記簿上記載接收時間(要準確到分)，立案案號必須根據接收材料的先后順序編號，且立案人員與分案人員不能是同一人。條件許可的情況下，以確定的電腦程序來自動完成上述隨機的分配過程效果會更好，因為在防止舞弊方面，機械的電腦永遠比人腦更值得信賴?？梢钥紤]與軟件公司合作，通過對目前使用的“法院綜合信息系統”進行改造的方法實現隨機分案的自動化。筆者建議由最高法院統一組織開發電腦隨機分配程序，要求全國法院統一安裝使用，這樣成本將會大大降低，絕大多數法院都會有能力實施新的分案制度。
最后，特定情形下仍應采取指定分案方式。在下述情形下，庭長可以對隨機分案的結果進行調整，另行指定承辦人，但庭長須書面敘明理由并附卷以備查：1 審判人員之間積存的案件數量相差較大且影響到全庭的審判效率，具體標準可由各個法院根據收案數量等實際情況自行確定；2 特定類型的案件需由專人或專門審判組織審理，具體的案件類型及人員名單由各法院自行確定并在本院進行公示；3 依法應當或者可以合并審理的案件；4 兩個以上的案件相互之間存在牽連關系，指定給一人審理更能保證公正與效率的?；谙率鲈颍瑢徟腥藛T可以向庭長書面申請更換承辦人，是否同意由庭長審查決定：1 案件疑難復雜，本人難以勝任；2 案件由本人審理可能影響實際效果且確有正當理由；3 本人依據法律及有關規定應當回避。對于前述第一、二種原因申請更換承辦人的案件數量必須有所限制。為保證案件流程管理信息的準確，通過指定方式變更后的分案結果應當及時報立案庭備案。
司法體制改革方案范文5
1會計委派制述評
會計委派制并沒有進行嚴格的學術定義,一般是指由政府有關部門,包括財政部門、國有資產管理部門和經貿委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責人和一般會計人員,經考核錄用后,派到需要進行監控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內推廣。從我國社會主義市場經濟發展和建立現代企業制度的長遠戰略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:
1.1會計委派制違背了現代企業制度的基礎和根本要求[1]
建立現代企業制度是我國企業改革的價值取向,獨立的法人財產是建立現代企業制度的基礎和根本要求?，F代企業依靠獨立的法人財產具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現代企業不服從行政權威,而服從于市場權威,使現代企業對行政命令產生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權益,進而在現代企業內部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F代企業制度最根本的要求是現代企業必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展的法人實體。因此,不能將產生于企業內部管理需要,服務于企業管理,企業有機組成部分之一的職能機構———企業會計與會計機構獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業之間天然的血緣關系,與現代企業制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。
1.2會計委派制違背了現代企業制度責任與權利的統一關系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地
衡量一種企業制度是否是現代企業制度,是否符合市場經濟體制的要求,關鍵的一點是看這種企業制度是否體現了現代市場經濟體制責任與權利相統一的本質要求?，F代企業管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠實現的前提條件必須是國家與企業的雙重領導機制能夠協調一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節,導致了企業會計人員責任與權利的脫節,在現代企業制度下,企業與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾,當國家與企業存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。
1.3會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監督的誤解
提出會計委派制的一個重要原因是會計監督乏力導致會計信息失真嚴重。根據《會計法》,企業內部會計監督作為一種經濟監督形式,主要是衡量和評價企業內部其它管理控制行為的有效性。企業內部會計監督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構對會計的認識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構對會計合理化建議的采用率。根據《會計法》,我國會計監督體系是由司法監督、行政監督、社會監督和企業內部會計監督四部分組成。司法監督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。[2]行政監督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規范會計行為,這主要體現在對注冊會計師的管理監督上。社會監督主要是會計職業人員和自律性組織通過業務活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務經濟活動進行監督控制,對授權“管理層”負責。《會計法》突出了內部控制的要求,體現了單位負責人對法律負責、單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。形成我國目前會計監督不力的根源在于企業內部監督承擔了部分行政監督和社會監督職責,這是一種“錯位監督”,這種“錯位監督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監督力度進行會計委派是對《會計法》會計監督體系的誤解,沒有抓住問題的關鍵和本質。只是一種權宜之計,而非定國安邦的長久戰略之策。
1.4會計委派制實際操作問題
1.4.1企業會計人員的身份問題
會計委派制意味著會計機構中的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業,而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業財會人員就由企業的“內當家”變成了企業的“外管家”,其工作范疇屬企業財務,身份卻變成了準國家干部或委派的監督人員。實際工作中,企業的高層管理人員(諸如董事、監事、經理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。
1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題
企業經濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應有差異。如果委派人員按原標準執行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標準進行,則原經濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預算,統一收取,勢必倒退回到以財政代替財務的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統一的標準執行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現“效率優先,兼顧公平”的市場分配原則。
1.4.3機構設置龐大的問題
會計委派制后,財政部門對會計工作管理變為直接管理,會計人員的考核、提拔、培訓、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責,原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經濟學理念。
1.4.4委派會計人員業績考核和考評問題
委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學的方法與措施。
1.5會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監督體系的作用
現代企業制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監控服務體系。注冊會計師作為市場經濟條件下不拿薪水的“經濟警察”發揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業會計報表質量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]
1.6會計委派制與轉變政府職能相矛盾
在市場經濟條件下,政府對經濟的管理由直接管理轉變為間接管理。為實現財政監督方式的轉變,國務院決定取消在全國范圍內連續開展13年的財稅物價大檢查這種直接監督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監督,而是調整財政監督的方式,更好地履行財政監督職能?！盵4]有些人認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經濟條件下,政府對會計的管理已經轉變為間接管理(主要是通過制定會計法規,頒布會計準則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)
1.7“會計委派制”存在的其它問題
1)割裂了會計核算和會計監督兩項基本職能的內在關系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據;反之,沒有控制,核算就沒有真實性。
2)為加強會計監督對會計人員進行委派,那么,為加強統計監督是否需要對統計人員進行委派呢?為加強國有資產管理與監督是否需要對廠長、經理們進行委派呢?
3)會計委派制缺乏法律依據,與《公司法》等法律矛盾。
4)與國際慣例不協調,其他國家政府沒有介入對企業會計人員的管理,會計人員的聘用、職務、待遇、升遷等由企業自行確定。[5]
誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業、事業單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業單位、中小型國有企業、鄉鎮企業和村級單位和企業集團對下屬企業,不適用于現代企業制度的代表———股份有限公司和有限責任公司以及私營企業、外商投資企業。
值得指出的是:向國有企業委派財務總監,根據《公司法》等相應法律法規應屬于投資者委派監事,屬于公司治理結構中的監事會范疇,不應屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關委派財務總監的問題將在審計運行機制中進行研究。
綜上所述,會計委派制是高風險的改革方案,不符合我國經濟體制改革目標,與建立現代企業制度背道而馳,不應成為會計人員管理體制改革的主流目標,我國會計人員管理體制必須從我國國情出發,根據《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。
2“立法主導型”會計人員管理體制運行機制新模式
“立法主導型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內容:
2.1宏觀措施國務院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統一會計制度和會計準則體系,認定會計人員從業資格等,政府部門與會計職業團體相結合的宏觀會計運行機制?！?/p>
會計法》第七條規定:“國務院財政部門主管全國的會計工作?！泵鞔_了全國會計工作的主管部門是國務院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經濟條件下,應是以間接管理為主的“立法主導型”模式。在這種模式下,國務院財政部會計司的主要職責是:
1)負責制訂、完善國家統一的會計制度和會計準則體系,為社會主義市場經濟體制下會計系統的協調運行創造條件?！稌嫹ā返诎藯l規定:“國家實行統一的會計制度?！睂嵭薪y一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統一會計制度進行企業會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業;會計準則體系是按會計要素、分經濟事項制定,對某個會計要素或經濟業務所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復雜,經營規模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟紤]上市公司采用會計準則形式,中小企業采用會計制度形式;”[7]
2)積極與立法部門合作,完善會計法律、法規體系。社會主義市場經濟本質上是一種法治經濟,為此必須加快會計法律、法規的制定和完善。國務院財政部門應為會計法律、法規以及相關法律法規(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等)涉及會計內容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規范,強化對會計工作的宏觀指導,依法懲處違法行為,為會計行業的發展提供服務;
3)負責我國會計發展的戰略性研究,預測我國會計發展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統一會計制度和會計準則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節的矛盾問題;
4)負責國際會計發展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發展有機地結合起來,協調好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業和會計行業參與世界分工與合作創造條件。
社會主義市場經濟體系客觀上要求建立司法監督、行政監督、社會監督和企業內部會計監督相結合的監督管理體系。以注冊會計師和會計師事務所為主體的社會監督體系,依據《注冊會計師法》和獨立審計準則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執行查帳、審計和咨詢服務業務;財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門應當依照法律、行政法規規定的職責,對有關單位的會計資料實施監督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度(《會計法》第二十七條)。3種監督管理體系相互結合,形成強有力的監督機制。同時,建立司法監督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規范化水平的不斷提高。
在社會主義市場經濟體制條件下,應大力發揮會計職業團體的作用。國務院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應大力發揮會計職業團體的積極作用。我國會計職業團體(如中國會計學會、中國注冊會計師協會等)應是非營利組織,其主要作用是負責會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業技術資格考試;組織實施會計專業繼續教育;制訂頒布實施會計人員職業道德標準;對違反職業道德標準的會員進行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協調會計行業、會員之間的矛盾等。與國外發達國家的會計職業團體相比,我國的會計職業團體數量比較少、規模比較小,應大力發展諸如高級會計師協會、管理會計師協會等民間會計職業團體。
2.2微觀上:會計人員和會計機構是企業管理人員和職能部門
會計人員須取得相應會計資格認證后,由企業根據客觀需要聘請?！皢挝粡氖聲嫻ぷ鞯娜藛T,必須取得會計從業資格,持有會計從業資格證書。”[8]被聘請的會計人員依法為單位服務,向單位相應經理層負責。被聘請會計人員的工資關系、人事關系以及組織關系等屬單位權限范疇。會計人員在國家統一會計制度、會計準則體系的約束下,遵守會計職業道德規范,在不違反國家法律、法規的前提條件下,有權根據單位相關利益者的偏好,進行資金、財產、成本、費用和利潤等的會計核算,有權根據單位內部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務報告經注冊會計師審計后,應作為單位納稅、貸款等的依據。會計責任應分為兩類:有意過失責任和無意過失責任。前者指會計人員及單位負責人由于獲利動機驅使,有意違反會計法律、法規的規定造成的會計責任。根據《會計法》,單位負責人是會計行為的第一責任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業務不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責任,此類責任會計人員為第一責任主體。若分不清責任主體,單位負責人是會計行為的第一責任主體。
“立法主導型”會計管理體制框架以社會主義市場經濟體制為背景,基于如下考慮:
1)體現市場經濟體制宏觀調控和微觀搞活的基本指導思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務的宏觀調控,又有利于單位會計工作為單位經營管理服務,實現政府職能轉變,為建立現代企業制度服務;
2)理順企業會計與國家財政的關系。建立“立法主導型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調控的角度出發,運用財政杠桿和財政政策,優化資源配置,提高資源使用的經濟效益和社會效益,更有利于企業會計在國家的宏觀調控下實現自我管理和自我發展,更好的為企業生產經營管理服務;
3)與國際慣例協調。大多數國家對會計事務的管理,也采用“立法主導型”管理模式;
4)有利于“抓大放小”;[9]
5)建立“立法主導型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風險都較小,而且與我國社會主義市場經濟發展和建立現代企業制度大方向一致,是現實和理性的必然選擇。
需要指出的是:此運行模式將游戲規則制定權賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業的會計人員的管理權限賦予微觀會計運行機制,使企業會計人員回歸企業,使會計機構和財務機構等一樣,成為企業管理中的一個職能部門,體現企業行為,維護企業利益,這符合現代企業制度運行機制中的游戲規則。
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司法體制改革方案范文6
論文摘要：在司法實踐中，偵查程序一直備受重視。從某種層面上講，真正決定犯罪嫌疑人、被告人命運的程序不是審判，而是偵查。然而，在刑事司法實踐中，犯罪嫌疑人因偵查機關的違法行為遭受侵害的現象卻屢禁不止，筆者試圖從保障犯罪嫌疑人權利的視角出發，通過對我國偵查制度中出現的若干問題進行分析，認為建立法院對偵查行為的司法審查制度才是真正實現司法公正，建構一個使犯罪嫌疑人等利害關系人有效、平等對抗國家權力空間的有效途徑。
在司法實踐中，偵查程序一直備受重視。我國《刑事訴訟法》規定，偵查權只能由依法具有偵查權的機關即法定偵查機關行使；依法不具有偵查權的其他任何機關、團體和個人都被禁止行使偵查權。而且“只有通過犯罪偵查，才能查明案情，查獲犯罪分子，對其追究刑事責任，并為人民法院的審判提供充分的材料租根據”。從某種層面上講，真正決定犯罪嫌疑人、被告人命運的程序不是審判，而是偵查。由此，偵查機關便享有了進行專門的調查工作和針對犯罪嫌疑人實行強制措施的權力，如搜查、拘傳、拘留、逮捕、扣押等一系列的處分權。然而，從刑事司法實踐中的實際運作效果來看，卻存在許多不足和缺憾。無論是之：甫沸沸揚揚的“孫志剛案件”，或是時下網絡熱詞“躲貓貓”，偵查機關隨意施暴，超期羈押，甚至還有嫌疑人慘死在審訊室里或者被訊刑后跳樓自殺的情況卻是屢禁不止，這就不能不讓人去反思我國的偵查程序制度是否存在著缺陷?筆者試圖從保障犯罪嫌疑人權利的視角出發，通過對我國偵查制度中出現的若干問題進行分析，認為建立法院對偵查行為的司法審查制度才是真正實現司法公正，建構一個使犯罪嫌疑人等利害關系人有效、平等對抗國家權力空間的有效途徑。
一、偵查行為司法審查制度的理論——實踐視角
目前，不同層面的理論界對偵查行為的審查制度的主要觀點有以下幾種：1．由法院行使司法審查權，不僅逮捕的權力應當劃歸法院，而且搜查、扣押等強制偵查措施，原則上也應當經過法院批準，偵查機關只享有緊急情況下的拘捕權和采取強制性偵查措施的權力，且事后也必須經過法院的審查確認。2．將公安機關適用的搜查、扣押和拘留等交由檢察機關批準；對于逮捕的決定，應當賦予當事人申請法院審查的權利。3．將部分案件強制性措施的審批權由檢察院行使，只是檢察院批準實施的偵查措施最終仍需接受法院的司法審查。筆者認為，由于檢察監督自身的局限和法院司法審查的合理性，決定了隨著我國司法體制改革的不斷完善，由法院行使對偵查行為的司法審查權將是一個從理論視野逐步納入到司法實踐的合理路徑。
(一)檢察監督的局限性。
立法層面上，從我國《刑事訴訟法》第76條、第87條等條文中不難看出，對該類問題的規定都過于原則，如對監督的權利、責任、義務等，都沒有做出明確規定。與此同時，人民檢察院使用的《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、口頭糾正意見等糾正違法的方式，也并沒有在《刑事訴訟法》或相關司法解釋中對其適用范圍、法律效力、保障措施等作出具體的規定。由于法律沒有明確偵查活動監督的法律效力和保障措施，監督制度往往因缺乏嚴肅性、權威性和實效性而難以有效地落實。
司法實踐層面上，目前，檢察監督主要是事后監督，即通過查偵查機關報送的刑事案件材料來獲取偵查活動監督線索，而且檢查工作也只是對卷宗材料進行書面審查。但在實際工作中，由于犯罪嫌疑人的法律觀念淡薄，或懼怕心理等諸多原因，偵查機關對犯罪嫌疑人進行的刑訊逼供、引供、誘供等違法行為，檢察機關是難以發現的，即使開展調查，也喪失了最佳查證的時機。另外，從結構上看，偵查是控訴的準備階段，偵查職能實際上是控訴職能的一部分，兩者在性質上都屬于刑事訴訟控、辯、審“三方組合”中的控訴方，因此，站在辯方立場上看，檢察監督本質上是一種同體監督機制。由于缺乏有效的外部制約，公安隨意拘留、非法搜查、扣押等違法偵查行為得以普遍存在。
(二)司法審查的正當性。
首先，在我國，涉訟公民在偵查中的地位本就極其脆弱，而司法救濟是其最可以信賴的、但又極為有限的權利救濟途徑之一，如果連這為數不多的救濟途徑也被切斷，那么公民在偵查中的地位就會更加無助。由于缺乏法官介入偵查、控制偵查的司法審查機制，偵查程序的結構呈現出了一種偵查機關及其相對人的兩方組合形態，偵查機關(公安機關、檢察機關)完全控制著偵查程序的運行，而嫌疑人在偵查中的地位相對化、客體化。
其次，我國法律上對逮捕的理解上，不僅包含了強制到案的含義，更重要的是有較長時間剝奪自由的狀態，實質上類似于西方國家的“羈押”。而決定羈押的權力，既不屬于法律監督權，也不屬于偵查權，而屬于一種程序性裁判權，如果在賦予了檢察機關崇高憲法地位的中國，再把拘留、搜查、扣押、逮捕等強制偵查行為的司法審查權全部交由檢察機關行使，那不僅個人的人身自由難以獲得有效的保障，而且整個社會的權益也將面臨新的威脅!另外，即便法院在目前條件下并不比檢察機關具有更高的社會信任度，但法院畢竟是公認的裁判機關，由法院行使司法審查權更加符合正當程序的精神。
二、偵查行為司法審查制度的現實圖景
隨著國際交流的加強和訴訟民主化的發展，兩大法系在偵查程序的設計上牙始不斷借鑒與吸收對方的有益經驗，并在一定程度上走向了融合。在偵察行為司法審查制度上，主要表現出下列發展趨勢：
1．普遍通過司法裁判程序對偵查活動進行制約。即法院通過當庭的直接、言詞、辯論、集中的證據調查完成對事實的認定，作出獨立自主的裁判，對偵查活動進行最終的司法審查。通過這種司法審查，使得偵查活動在法庭審判乃至司法救濟階段仍能受到司法機構的繼續制約和控制。
2．將逮捕行為與逮捕后的羈押予以區分，前者被設計成保證嫌疑人到場或到庭的行為手段；而后者被作為一種羈押狀態，且兩者在適用條件和程序上嚴格分離，對審前羈押實施嚴格的司法控制，并確立了一系列旨在替代羈押的強制措施，如保釋制度。
3．辯護律師在偵查中的參與范圍不斷擴大。除個別國家外，大多國家都允許和通知辯護律師在警察或檢察官訊問嫌疑人時可以直接參與。而且，辯護律師有權與在押的嫌疑人進行秘密的會見與通訊、有權閱覽案卷材料、有權獨立開展一系列調查取證活動。
三、偵察行為司法審查制度的理想圖景之重構
我們正處于一個以多元化、全球化為特征的高度復雜性與開放性的世界。在多元開放的社會，市場經濟制度與法治國家體系的確立，表明全權國家正逐漸退出在非常時期掌控本應屬于市民社會生活的領域，對話將取代對抗，和諧共存原則將取代你死我活的復仇法則。法律并非一系列強加于所有法律客體之上的專制而橫蠻的實體規則，而是為解決各種沖突的過程。事實上，生硬而嚴厲的刑事懲罰并不必然是消除危險行為、維護公共秩序的一種合適、有效方法，更好地考慮那些受影響的社會利益，重建社會關系才是最理想的維護良好公共秩序的主要手段。由此，法律也必須應加強對公民合法權利的保障。通過對我國構建偵查行為司法審查制度的必要性和可行性進行分析后，筆者認為，應該在結合中國司法實際，借鑒外國經驗的基礎上，針對性的進行改革。具體包括以下幾個方面的內容：
(一)真正樹立司法中立理念。
即使在社會體制轉型的今天，政治意志仍然在一定程度上統攝司法主體的理念，司法仍然難以與政治相區隔，總體上難有中立可言。另外，受傳統文化、倫理等因素的影響，法官作為“官員”，往往還具有父母官的情結，對富人與貧民、集體與個人之間的訴訟，往往采取偏倚的態度，司法中立往往被邊緣化。然而，“司法權作為裁判權是在兩造間裁決的權力，它本身不能為兩造中的任何一造所用，不應當成為兩造中任何一造的工具，它應當是兩造的‘公具’，而不應成為任何一造的‘私器’。因此，無論是糾紛的解決還是公正的實現，都必須存在一個基本的前提，即具有一個中立的裁判者。
因此，筆者認為，當司法獨立被賦予過于濃厚的政治色彩而顯得格外神秘、敏感之際，進一步將司法中立的理念制度落到實處，對于構建偵查程序中的司法審查制度無疑是個有效的路徑。如在構建偵查行為的司法審查機制時，明確偵查行為司法審查的范圍和程序，不僅要把涉及限制和剝奪人身自由的強制偵查措施納入審查的范圍，也要把涉及對物和對公民隱私權的強制偵查措施納入審查的范圍；偵查機關采取任何涉及公民權利的強制偵查行為，都必須有偵查機關事先向法院提出申請，由法院簽發許可令狀，才可以實施，但如遇有實施嚴重犯罪行為的現行犯等緊急情況的，也可以采取相應的強制偵查行為，但事后必立即向法院報告等。
(二)明確定位檢查權范圍。
從世界范圍來看，各國對公安、法院和律師的定位都大致相同，但唯獨對檢察權的定位到目前卻是最具爭議的一個。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”第131條規定：“人民檢察院依照法律獨立行使檢察權”。我國檢察機關在刑事訴訟中既行使公訴權義行使法律監督職能，算是當今世界較為特別的一個。
在現代法治國家中，檢察機關的主要職責是追訴犯罪，使罪犯受到相應的刑罰處罰和維護公益、監督法律實施。從國外情況看，由于檢察機關并不具有作為裁判官的基本特性——中立性、被動性、公開性等特征，所以，無論是英美還是法德，都沒有賦予檢察機關司法審查權。但在我國，將檢察機關作為司法機關，并賦予其法律監督的職能，卻是憲法的規定，并且已經實施了幾十年的時間，因此在短期內徹底改變是不現實的。由此，對于我國檢察機關的憲法定位與法院行使司法審查權之間的矛盾，仍需要我們結合國情，進一步深入研究。
(三)設立偵查行為司法審查制度的配套措施
真正樹立司法中立的理念，還需要一系列與之配套的措施。如實行法官的職業化和精英化。法官只有具有較高的素質，才能勝任高度專業化的司法工作，才能保證偵查行為司法審查工作的質量和效力，才能使司法真正成為社會正義和公民權利的庇護者。如建立合理的證據排除規則。雖然我國刑訴法第43條及最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第61條的若干規定表明我國已經確立了非法證據的排除規則，但事實上并不完善，對于非法羈押、非法搜查、扣押所獲得的證據卻并未列于排除之內，仍可作為定案根據。在國外，對收集證據的違法行為一般先由辯方舉證，但標準較低，只須有可成立的理由即可，然后，對追訴官員就收集證據的合法性的舉證責任轉向控訴一方，其目的在于保障程序的合法性、正當性，防止偵察人員濫用職權，侵犯公民的基本權利。與此同時，如不得強迫自證其罪、證據開示、偵羈分離等制度的確立，對建立偵查行為的司法審查制度也是十分關鍵的。
