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摘要:
高校財務預算是高校一段時期內各類活動安排的貨幣表現，對其有效管理有利于控制高校財務風險和提高財務資金使用績效。與我國現行高校預算管理模式不同，美國高校財務預算管理模式有專門的管理機構，預算編制程序嚴格，預算有完備的法規可以遵循，注重提高預算績效。要優化我國高校財務預算管理模式，應建立專門的財務預算管理機構、提高財務資金使用績效、加強預算管理的民主性和實行分線預算。
關鍵詞:
高校財務預算;管理模式;預算編制;預算方法
美國高等教育無疑代表了當今世界高等教育發展的最高水平。在全球最好的大學中，70%至80%是美國大學。美國促進高等教育高質量發展的眾多經驗中，重要一條就是通過完備的財務預算管理，有效控制財務風險并提高財務資金使用績效。這種科學的財務預算管理模式，使得美國高校“即使在2013財政年度聯邦開支削減額接近854億美元，持續到2022年總共削減約1．2萬億美元，高等教育投入急劇減少”［1］的背景下，仍然有效防范了財務風險，并取得了驕人的成績。因此，我國在經濟增長速度放緩與高校財務風險增大的背景下，借鑒美國高校財務預算管理模式的成功經驗，并從中探討我國高校(本文僅指公立高校，下同)財務預算管理模式優化的具體路徑，對提高財務資金使用績效與防范財務風險具有重要意義。
一、新常態下我國高校優化現行財務預算管理模式的迫切性
凡事預則立，不預則廢。高校財務預算是高校一段時期內各類活動安排的貨幣表現，在控制與防范高校財務風險、實現財務安全、提高財務資金使用績效與解決不斷涌現的財務新問題上有著重要作用。然而，我國公立高校現行財務預算管理模式仍然存在一些問題，而面臨的形勢又不斷改變，迫切需要對其進行優化。
(一)我國現行高校財務預算管理模式仍存在一些弊端
一是預算編制不夠科學。部分高校預算安排缺乏科學論證，立項依據不足;人員經費增長過快，超過自身可承受的財力范圍;年初預算把關不嚴，年中預算進行調整，影響預算嚴肅性。二是預算執行進度慢。以2013年XX省為例，省財政給各高校財政撥款預算結余近10個億，專戶非稅收入結余7．4億元，銀行存款年末余額達45億元，一方面單位結存大量的資金，而另一方面一些重大教育事業發展項目資金緊缺，財務預算不科學也由此可見一斑。三是預算表過于復雜，高校領導看不懂，造成決策失誤，而且預算平衡只是宏觀數據平衡，不是分線分類的平衡。四是高校預算是軟預算，單項預算又過多，造成資金浪費［2］。這些弊端的存在，增加了高校財務風險，降低了高校財務資金使用績效，因而在經濟發展新常態下，我國需要借鑒發達國家財務預算管理模式的成功經驗，優化財務預算管理模式，確保財權高效、穩健運行，推動教育事業科學健康發展。
(二)高校財務風險不斷增長需要通過優化財務預算管理模式加以控制
改革開放尤其是高等教育擴招以來，隨著我國高校辦學規模的不斷擴大，許多高校通過大力借貸加強基礎設施建設，實現“擴大再生產”，負債規模不斷擴大。盡管這幾年中央財政與省級財政通過化債降低了公立高校的負債規模，但總體看來，公立高校的負債規模仍然較大。同時，我國經濟增長速度已經破七，經濟危機爆發可能性加大，高校面臨的籌資風險、債務風險、投資風險與管理風險增長明顯，這迫切需要我國高校通過優化自身的財務預算管理模式有效控制不斷增長的財務風險。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010—2020年)為此明確要求，“建立科學化、精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執行效率，控制財務風險”。
(三)高校財務新問題需要財務預算管理模式優化予以回應
一是與原來高校主要收入來源于財政不同，目前高校投入呈現多元化特征，盡管政府投入仍占主體，但各種捐贈、企業與個人入股、學費收入、合作辦學、二級民辦學院收入不斷增加，因此如何通過預算對非財政收入進行管理，需要預算管理模式優化尋找適當的方法。二是與原來高校辦學類型主要是公辦不同，目前我國高校有公辦、民辦、公辦民助、民辦公助等多種形式，在這種雙軌制下，如何使公辦、民辦高校協調健康發展?如何確保國有高校有形、無形資產及權益不受侵害?需要財務預算管理模式優化來予以實現。三是與以往高校每年可支配資金較少不同，現在高校每年可支配資金一般在幾億乃至幾十億人民幣，如此大的資金流量，財務預算如何加強內部管理，科學確定投資方向?如何降低成本，提高資金使用效益?如何防止“內部人控制”?都是需要通過高校財務預算管理模式優化來解決的新問題。
二、中美高校財務預算管理模式的幾點差異
美國公立高校的辦學經費來源包括預算收入(budgetingfunds)和外部收入(extramuralfunds)兩部分，其中預算收入包括聯邦、州、地方三級政府的撥款(一般撥款和專項撥款)、學費收入、捐贈收入、社會服務和商業性收費收入，外部收入包含聯邦、州、地方政府和私人企業的科研合同。一般支出項目分類包括教學、科研、公共服務、圖書館和其他學術支持設施、學生服務、日常開支、設施運行與維護等。中美公立高校的財務預算管理模式的差異主要集中在以下幾個方面:
(一)專門預算管理機構設立與否
高校財務預算管理是一項歷時較長的系統工程，如果沒有專門的預算管理機構，預算管理的執行力度就會大打折扣。美國高校成立了專門的預算管理辦公室，執行預算管理工作。預算辦公室的成員包括了校長、預算委員、部門領導、教職員工;它需要隨時向學校各級管理部門提供準確、及時和有意義的預算和財務信息;預算管理辦公室負責管理學校的預算性資源，通過科學的預算，最有限地利用有限資源，支持高校的教學、科研和社會服務活動;利用自身的信息優勢與財務數據掌握的優勢，為各部門提供財稅政策與實踐、預算編制、預算執行、預算效果評估等方面的高質量財務咨詢，同時還需要牽頭組織與管理校內各單位預算制定的過程［3］。我國高校進行財務預算時，也會成立一個預算委員會，但其只是一個臨時機構，完成預算編制后基本上就自行解散，不會在此后的預算執行與預算評估中發揮作用;預算委員會成員主要由校級領導干部(特別是校長與分管財務的副校長)、總會計師、行政職能部門負責人、財務部門負責人、個別學院負責人組成。預算委員會中只有領導沒有普通職員，業務人員不參與預算編制，參與編制預算的人員對紛繁復雜的業務活動及變化情況的了解又非常有限，極易導致預算信息不全面、預算以領導意志為準與暗箱操作等問題。
(二)預算編制程序嚴格程度不同
嚴格的預算編制程序才能保證預算的科學性。美國高校為了讓預算更能符合學校的發展戰略，實現學校的發展目標，制定了嚴格的預算編制程序，規定了高校財務預算編制的流程，以此保證預算編制的科學性與民主性，如圖1。當預算辦公室提出預算初案后，依次向校長、校董事會提批，當批準后再向州高教委、州議會、州長提交預算方案，后三者會根據績效目標對預算方案提出修改建議并向預算辦公室反饋，預算辦公室根據反饋意見再進行修改，再循環上述流程。美國的預算編制程序是一個循環過程，需要在不同的機構之間反復循環，利益相關者都會在預算編制流程中表達自身的利益的訴求，最終達到利益均衡，保證了預算方案的科學性。美國高校預算年度一般為每年7月1日到次年6月31日，預算要提前一年編制，即每年4月份開始編制一年度預算，為預算的科學編制提供了充分的時間保障，經審查論證不斷完善后，最后報到州長處，州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預算，經批準的高校預算各高校都必須嚴格遵守，不得隨意更改，否則就要追究高校相關人員的責任［4］。我國高校預算編制實行“二上二下”制，但編制流程不嚴肅也不科學。一是與美國州議會等機構會根據績效對高校預算方案提出修改建議并向校預算辦公室反饋不同，我國財政部門只是下發編制預算的一些基本要求，內容籠統，對高校提交的預算案初不會基于績效提出反饋建議，只會根據財政“總盤子”增刪預算基數，“二上”對保障高校財務預算編制的科學性沒有多大幫助。二是與美國高校預算管理全員參與不同，我國高校預算編制往往只有校領導、部門領導與財務人員參與，專項安排又通常由部門領導敲定，盡管編制出預算初稿后，也會通過“二下”向廣大員工征求意見，但由于預算案過于簡單、很多科目設計又比較“高深”，教職員工也基本提不出什么建議，“二下”也有流于形式之嫌［5］。三是預算編制時間過短。我國高校一般每年8月才開始考慮下一年度的預算編制，實際上很多高校要12月份才著手下年度預算編制工作，預算編制時間過短，易造成項目論證不充分，預算編制不能體現學校工作重點［6］。
(三)預算管理重心相別
大學是非營利性的社會組織，著重追求人才培養與科學研究等非經濟效益，但這絕不表示大學不考慮成本與收益?？梢哉f，大學在一定時期與一定程度上也在追求投入最小，產出最大。美國高校進行預算管理的過程中，傾向將財力資源投入績效較高的項目之中。校預算管理辦公室進行預算時，對那些有社會發展需求、有發展前景的項目會適當增加預算，而對那些失去社會需求或評估成績的項目則適當減少其預算。同時校預算管理辦公室在對二級預算單位進行預算資金分配時，在考慮各二級單位的人員、學生規模、業務特點等因素的基礎之上，還會考慮各二級預算單位的績效水平［7］。與美國高校財務預算管理的重心是以產出或結果為標志的績效控制不同，我國高校預算管理的重心偏向于過程控制［8］，“以投入為主”的傳統觀念在我國高校財務預算管理中仍占據主導地位。大部分高校進行財務預算管理的過程中，非常注重預算編制與預算執行［9］，但對預算所產生的組織績效與個人績效，卻缺乏應有的評價。即使現在有些高校也逐漸開始對預算進行評估，但評估的往往不是預算執行所產生的績效，而是預算完成情況。
(四)相關法律規范完備情況迵異
美國高校財務預算管理嚴格遵循相關法律法規進行。高校預算辦公室進行預算編制時，大到原則、績效目標與總體方案的確定，小到各個項目、數目的變動，都必須依照相關的法律來實施。即使因為經濟社會環境的改變或高校核心目標的變化，會使預算編制過程遇到新的問題，美國立法部門也會不斷更新相關的法律規范，逐步使預算法律法規與新形勢下的高校財務預算管理相匹配［10］。目前我國很少有專門將有關高校財務預算理論與實務方面的表述，上升至國家或者部門層次的規范性指導意見。僅僅在《預算法》、《事業單位財務規劃》、《高等學校財務制度》三個法律規范的某些章節中有此類表述，但其中有關預算編制的表述更是少見。而且，在高等教育大眾化、高校財務資金不斷增長與財務風險壓力不斷增長的背景下，這些法律規范中少有的有關高校財務預算的內容已不太符合現今高等教育實際。相關法律規范的缺失，使得高校財務預算管理實務工作者在實踐中面臨較多困惑。
三、我國高校財務預算管理模式的優化路徑
高校預算管理是高校財務管理的重要內容，更是控制高校財務風險的重要手段。在我國高校財務風險不斷增長的背景中，有必要借鑒美國高校通過財務預算控制財務風險的成功經驗，優化我國高校財務預算管理模式。
(一)高校建立專門的財務預算管理機構
預算管理是一項系統工程，不僅需要專業的機構，而且需要專業人員。在我國經濟發展速度放緩、高校財務風險增加與高校資金流量不斷增大的背景下，我國高校有必要在計劃財務處之外，設立一個專門的財務預算管理機構。管理機構由校長、分管財務的副校長、預算委員、部門領導、教職員工組成，它的職能進一步細化財務收支情況，實現各項預算的全過程管理，突出預算的事前控制作用，實現預算微觀管理的延伸，及時向學校各級管理部門提供準確、及時和有意義的預算和財務信息，指導與監督二級單位的預算編制、預算執行、預算效果評估［11］，使高校財務預算能更好地控制高校財務風險。
(二)提高財務資金使用的績效
在中國經濟發展進入新常態之后，我國有必要通過財務預算管理模式優化來提高財務資金使用績效。一方面，推動預算編制、執行、監督與評價適當分離，實現高校內部各種權力制衡，避免財務部門既負責預算編制、又負責預算執行和分析所導致的獨權問題［12］，增加預算執行部門提高財務資金使用績效的動力。另一方面，我國高校應逐步完善預算績效考評體系，將各部門預算申報的準確性、及時性，預算執行結果與各部門年度考核掛鉤，執行問責制，獎懲分明［13］。同時，根據績效能否被測量的特征，進行績效評價時采用定量與定性相結合的方法。如對教學活動績效的考核，定性指標可以有學校教師聘用培訓與學生錄取培養政策等，定量指標有師生比、學生課程通過率、就業率、考研率等。又如財務及資源管理績效的考核，定性指標有學校生活質量、辦學學平，定量指標有學生人均成本、行政人員與教師人員比例等。
(三)加強財務預算管理的民主性、及時性與法制性
我國高校的財務預算管理模式應從集權式向分權式過渡，給予院系更多的人事、財務和管理自主權。二級單位在財務預算中獲得更多的自主權，也會增加二級學院職工參與預算的積極性與可能性，增加了預算的民主性，進而增加預算的科學性。同時，高校預算編制要從每年的8月份正式開始，在專門的預算管理機構的推動下確保預算編制有充足時間，提高高校預算編制的及時性。還有，需將《中華人民共和國預算法(2014年修正)》、《高等學校財務制度(2012年)》中有關預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算執行、預算調整與監督的新內容條款融入到高校財務預算管理過程之中［14］;在條件成熟時，可將有關高校財務預算理論與實務方面的表述，上升至國家或教育部的規范性指導意見，使高校財務預算管理有完備的法律規范可以遵循，增強高校財務預算管理的法制性。
(四)預算方法向分線預算轉變
傳統高校預算編制是按照財政部門預算口徑統計數據，不能全面反映高校預算資金的特點，領導決策層通過傳統高校預算編制提煉不出管理的信息，對學校重大經濟活動和發展建設的資金保障不能及時準確做出反映。高校分線預算是指依據學校實際可支配財力，根據高校事業發展目標和計劃編制年度財務收支計劃，結合高校實際特點、剛性需求、重要性等原則將支出確定為剛性運行支出、可調節運行支出、發展支出等類別，達到分線預算，分類控制的目的。分線預算在處理學校運行發展建設的內部關系上更加科學:先吃飯，后建設，先運行、后發展，分線預算結構。分線預算首先將可分配收入與不可分配收入嚴格區分，學?？芍湄斄η闆r更加清晰，讓領導層在重大經濟決策時對資金的來源做到心里有底;分線預算根據可分配收入的來源，對應學校支出項目分別給予定義:剛性支出、可調節支出、發展支出、償債支出等，學?？煞峙涫杖氚才诺母黜楊A算支出結構和資源配置層次分明，解決了剛性需求和調節發展的矛盾。
作者：鐘云華 肖國安 單位：湖南省教育科學研究院
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