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摘要:本文在分析地方高校績效預算管理現狀及其績效預算管理困境成因的基礎上，對地方高?？冃ьA算管理的改革路徑做了一些探討，并初步構建了適用于較為系統和全面的地方高校預算管理績效評價指標體系。
關鍵詞:地方高校;績效預算;指標體系;評價
地方高校作為我國高等教育的主體組成部分，在績效預算管理改革實踐過程中遇到了績效認識不足、績效意識不強、績效指標不適用、績效框架難匹配等一系列問題，特別是2015年以來，新預算法將“開展績效評價”明確為預算管理的法定環節，探索有效的績效預算管理路徑,研究適用于地方高校的評價指標體系，既滿足了當前績效管理的政策要求，更是應對地方高校走出績效管理困境的有效手段。
1地方高?？冃ьA算管理的現狀
1.1地方財政部門主導，自身對績效預算管理認識不足
當前的預算績效管理是中央政府倡導和推動的[1]，相對于部屬高校，地方高?？冃ьA算管理改革起步晚，其意識態度、改革動力和執行力受地方政府的發展規劃和戰略目標的影響。地方高校的辦學經費主要來源于地方財政，資金總量相對較小，可用于教育事業發展的經費有限，更需要優化資金配置，提高資金使用效益，績效預算管理改革需求更迫切。然而，大多數地方高校并沒有認識到績效預算管理的重要意義。
1.2看重資金分配，預算管理過程中績效意識薄弱
地方高校預算管理的重點傾向于攬項目和爭資金，重投入、輕績效的老觀念沒有發生根本性改變?？冃ьA算管理不只是簡單的資金分配，也不是簡單的事后評價，績效管理的理念和意識應該是貫穿預算編制-預算執行-績效評價這個過程始終的。
1.3關注項目支出績效評價，忽視基本支出和整體評價
大部分地方高校內部不組織預算績效評價，地方財政部門和上級主管部門組織的績效評價也僅是關注重點項目支出，而基本支出和績效預算管理體系的整體評價被忽略。以河北某高校的績效評價數據為例，其近三年參與績效評價的項目資金占教育經費總支出的比例為4.1%，地方高?？冃гu價的現實狀況可見一斑。
1.4預算編制與績效評價相脫節
地方高校的績效預算管理是以預算項目為載體展開的，項目支出預算的申報主體和執行主體均為二級學院和部門。而二級單位申報預算的主要目的是“要錢”，編報項目預算往往沒有進行科學預測，預算申報和績效指標設定大都應付差事，照抄、照搬上年度的用款計劃和內容模板，并沒有真正考慮本年度項目實施的績效目標。
1.5績效指標難選或不適用，績效評價框架難匹配
當前地方高校開展的績效評價主要有兩種形式，一是自評，由地方高校自行選取績效指標并設定期望指標值進行評價，選用既貼合項目實際又能反映項目績效的指標難度較大。另一種是地方政府職能部門對重點項目開展的專項稽查，要求使用既定的績效評價框架對項目進行評價，這種制式的評價框架經常會有指標不適用的情況，例如會遇到“長江學者人數”等適用于中央部署高校而不適用絕大多數地方高校的指標，或是“萬元GDP能耗”等用于評價政府而非高校的指標，抑或是“利潤率”等與高校會計制度不相符的指標，從而導致績效評價框架與地方高校不匹配。
2地方高?？冃ьA算管理困境的成因分析
2.1頂層設計不健全
績效預算管理不只是地方政府和上級主管部門布置的工作，也不只是高校財務部門的事情，而是對地方高校的整體層面的改革，是創新管理，也是事關“地方高校再造”和“好高校”的復雜改革，需要健全的頂層設計[2]。缺乏頂層設計，就會把績效預算管理停留在口號上，地方高校自上到下對績效預算管理沒有清晰和足夠的認識。
2.2領導層不夠重視
地方高校推進全面績效預算管理的意識不強，宣傳力度不夠，行動力匱乏的一個重要原因是領導層不夠重視，地方高校領導關心的是年度收支情況是否平衡，安排預算是否會出現赤字，以及推進事業發展會產生多大赤字的問題，而對“用錢先問效，無效必問責”的績效理念不甚關心。
2.3改革自主性不足
在中央政府領導、地方政府推進實施的績效預算管理進程中，地方高校扮演的角色一直都是被動地完成財政項目績效管理任務，在高校內部開展自成體系的績效預算管理的自覺性和主動性都略顯不足。政府職能部門開展的績效評價不是針對高校設計的，而是相對通用的，績效指標不適用和評價框架不匹配的問題也就很難避免。
2.4評價體系不系統
地方高校在落實地方政府績效預算改革的實踐工作中，投入了較多的人力、精力和時間去完成工作，但最終卻沒有產生應有的效果。有效的績效預算管理應該是貫穿預算管理工作全過程的，預算編制、執行、監控、評價和反饋是環環相扣、有機聯系的閉環系統過程，局部、零星和孤立的評價大都是為了評價而評價，無法實現績效評價的效用。解決這一列問題的根源，需要地方高校增強績效預算改革的自主性，探索適合自身的績效預算管理體系。
3地方高校績效預算管理路徑與指標體系設計
3.1加強績效預算管理頂層設計
所謂頂層設計，就是要加強地方高校在績效預算管理全局層面的統籌力和把控力，把改革提升到制度、體制建設上。一是完善校內績效預算管理相關制度的建設，從規章制度層面明確高校和二級學院及部門之間的績效預算管理機制，增強預算工作的可操作性和規范性；二是成立專門的機構，諸如“績效預算管理委員會”等，全面負責領導和管理學?？冃ьA算工作，加強組織領導和統籌協調。
3.2強化自上到下的績效理念
實施績效導向的預算管理需要所有二級學院、部門及全體師生的配合和參與。一是要加強校內宣傳，充分利用校園網、宣傳窗、印發績效預算管理手冊等方式，開展廣泛宣傳，營造懂績效、講績效、提績效的預算管理氛圍[3]；二是要加強績效預算管理人員隊伍建設，充實隊伍人員配備，從各二級學院和部門抽調專職人員參加業務培訓，提高績效預算管理水平。
3.3建立全過程績效預算管理新機制
績效預算管理要把績效信息融入預算編制、執行、監控、評價、反饋的全過程，通過績效目標和績效指標把各個環節有機串聯起來，借助評價指標體系，對預算支出安排、執行效率、監控效果、產出效益進行全方位的分析評價，生成包含績效信息的評價結果，作為下一年度預算資金安排的依據，同時輔以獎懲機制，建立起全過程的績效預算管理新機制。
3.4構建地方高校預算管理績效評價指標體系
3.4.1評價體系框架
財政部印發的《預算績效評價共性指標體系框架》從投入、過程、產出、效果四個基礎層面出發，為預算績效評價設置具體共性指標提供了參考，具有較強的實踐指導意義。但該指標體系并不能直接拿來就用，一是根據評價對象的不同，需要在其中靈活選取最能體現評價對象特征的共性指標；二是針對評價對象的特點，需要另行設計個性化的績效評價指標；三是在實際工作開展過程中，需要對指標體系框架予以不斷的完善。本文構建地方高校預算管理績效評價指標體系在借鑒上述四個基礎層面的同時，又加入了發展層面指標，將績效信息貫穿和融入預算管理的每個環節，旨在提高指標體系的銜接性、系統性和全面性（見圖1）。（1）投入層面。“投入”主要體現的是預算編制環節。本文從預算編制的支出結構切入，投入分為基本支出和項目支出兩大塊，項目支出一直都是績效評價關注的重點，但基本支出也是不容忽視的一大塊支出內容，同樣需要從預算編制環節就開始把控績效信息。（2）過程層面。“過程”主要體現的是預算執行與監控環節。本文從項目管理、財務管理和預算執行三個管理層面選取績效評價指標。（3）產出層面。“產出”體現的是預算評價與反饋環節的一部分內容，主要針對“項目支出”情況來選取評價指標。（4）效果層面。“效果”是預算評價與反饋環節的主體內容，需要根據地方高校的特點設計具體的個性化指標。地方高校具有教學與人才培養，科學與技術研究、文化傳承與創新、服務區域經濟社會發展的功能與特點，效果層面的評價指標正是基于上述特征選取和設計的。（5）發展層面。“發展”主要包含三方面的含義，一是地方高?？冃ьA算管理不能局限于本年度績效目標的實現，還要兼顧中長期發展的目標和需要；二是體現預算管理促進地方高?？沙掷m發展情況的指標；三是指標體系中應當包含地方高校發展過程中的動態指標，即常規評價指標無法體現的加分項或是減分項，如對特殊事項的投入產生了突出的積極影響（獲得國家級以上獎項、取得重大科研成果、產生重要社會影響等），或是消極影響（嚴重資金浪費、項目事故、產生惡劣影響等）。
3.4.2指標選取原則
一是適用性，評價指標選取的首要原則是適用于地方高校的實際情況；二是相關性，即評價指標與績效相關，可以反映地方高?？冃ьA算管理活動的信息；三是連續性，績效預算管理的效果與能夠連續評價-發現問題-繼而改進的過程有關，并需要保持一定的連續性和穩定性；四是動態補充性，并不是所有指標都一成不變，設置動態補充指標是出于對動態發展趨勢的考慮，允許對指標體系進行部分調整和補充。
3.4.3指標體系構建
本文構建的地方高?？冃ьA算評價指標體系有三個層次，分別是基礎層面、管理層面和指標層面，共計38個績效評價指標（見表1），以期對地方高?？冃ьA算管理過程進行較為全面和系統的評價。
3.4.4評價與反饋
賦予各評價指標科學合理的權重分值，明確具體指標的評價標準，才能形成完整的績效評價體系，實現地方高校預算管理績效評價的橫向可比性和縱向可比性，完善績效信息的反饋和結果運用。這也是本課題要進一步研究的內容。
參考文獻
[1]張俊偉.績效預算改革:回顧與前瞻[J].中國發展觀察,2017(C3):66.
[2]馬國賢.2016中國財政發展報告[M].北京:北京大學出版社,2016:90-91.
[3]趙大運.地方高校預算績效管理的缺失及對策[J].湖北科技學院學報,2017(6):30.
作者:寧宏義 單位:河北科技大學
