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一、H縣基本情況
H縣是晉西北城鎮群的核心縣區。全縣總面積1230平方公里，下轄10個鄉鎮，162個行政村，總人口38萬。H縣地理位置優越，交通優勢明顯，每年外來流動人口約36000人。隨著同煤集團、金沙灘農牧場、中聯煤業等棚戶區改造項目相繼建成，全縣人口呈現出農業人口與非農業人口、農民與工人混居的特殊行政生態環境，各類社會矛盾多發、易發，社會管理任務相對繁重。H縣自2011年被確定為山西省社會管理創新試點縣以來，為了促進社會公平、保持社會良好秩序、建設和諧“幸福新H”，緊緊圍繞“維護重要戰略機遇和社會穩定”的總體目標，牢牢把握“最大限度地激發社會創造活力、最大限度地增加和諧因素”的總體要求，以“服務民生”為理念，以解決影響社會和諧穩定的突出矛盾為突破口，創造性地探索出一條“村成社區，網格管理”的社會管理模式。
二、H縣社會管理模式創新的實踐與成效
H縣按照“村成社區，網格管理”建設藍圖，在全縣范圍內以城區每1000—1500人為一個網格，農村以每300人一個網格的標準，設立了“地緣型、單位型、單元型、鄉村型”四類共計139個社區，470個網格，結束了傳統城鄉分支多、結構交叉、管理不清的局面。H縣以“七網合一”為載體和平臺，在社會管理創新方面取得了顯著成效。
(一)堅持體制創新:保證社會管理體系全覆蓋
為了實現全縣社會管理的規范化、制度化與法制化，按照“黨委總攬全局、政府全面負責、社區兩委自治、公眾廣泛參與、法治保障全局”的要求，H縣在社會管理體系建設方面重點突出體制創新，形成了“橫向到邊、縱向到底、體系覆蓋、全員參與”的社會管理體系。一是從體制上保證“有組織管事”。全縣按照“黨組織建在社區”的原則，139個社區全部建立起基層黨組織，形成了“以社區黨組織為核心，社區居委會為基礎，社區(網格)工作站為依托”的三級組織結構;形成了“縣、鄉(鎮)、兩委(居委會和村委會)、小區(網格)”四級管理框架;細化了社會管理工作的管理層次，明確了各級主體在社會管理中的職能和任務，從體制上保證了“有組織管事”。二是從體制上保證“有條件辦事”。全縣在居民(村民)集中的202個城鎮型網格內設置了集政務、勞動、計生、公安、交通等與民生緊密相關的政府機關工作服務大廳，并從財政上給予資金保障，從體制上保證了“有條件辦事”。三是從體制上保證“有組織干事”。在學習省內外先進城市管理模式的基礎上，H縣突破“人員編制難解決”的障礙，由鄉(鎮)負責，面向全社會公開招聘社區居委會工作人員，將素質高、熱情足、組織能力強、責任心好、熱愛公益活動的人員充實到社區管理活動之中，并從鄉(鎮)黨委、政府機關擇優選用工作經驗豐富，黨性原則較強的干部擔任社區居委會黨支部書記與主任，為各社區配備1—2名片警，以解決社區管理人才隊伍的需求，從體制上保證了“有組織干事”。
(二)堅持職能轉變:加強政府管理職能的整合與下移
在“服務民生”理念引導下，H縣堅持轉變政府職能，突出基層政府的社會服務管理職能。首先，整合政法、信訪、人社、國土、工商、住建等20多個部門的力量，建成集“數字城管、信息分析、協調派發、公眾服務、跟蹤督導”為一體的智能化管理服務平臺，對全縣社會服務管理工作進行統一協調，真正實現了服務重心下移，政府管理職能延伸的目標。其次，明確政府職能部門與各社區居委會是“指導與協助、服務與監督”的關系。相關政府職能部門在社區全面推行“三公開”制度，即工作職責公開，服務承諾公開，監督辦法公開，自覺為社區居民服務，并接受社區居民的監督。再次，按照“一條龍服務、一站式接待”的要求，將涉及到黨建、公共衛生、社會治安、矛盾調處、安全生產、民生改善等14個政府職能部門派駐社區，直接面對基層群眾，實行集中辦公、集中服務，為群眾切實提供“一站式”服務，減少辦事環節，提高辦事效率。
(三)堅持矛盾調處機制創新:“訴調對接”①開創“大調解”工作新局面
H縣人民法院是最高人民法院確定的山西省唯一一家“訴調對接”試點法院。H縣法院始終堅持“黨委領導、政府支持、各方參與、司法推動”的工作原則，這是在擴大訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點工作中得出的一條最重要的工作經驗。法院緊緊依靠黨委領導，積極爭取政府支持，以H縣“網格管理”為依托，以社區法官、流動法庭為基礎，以訴調對接中心為樞紐，充分發揮司法推動作用，引導社會各界積極參與，促進了司法調解與人民調解、行政調解的良性互動，形成了人民、司法、行政“三調聯動”。矛盾糾紛調解主體和調解方式的多元化和整體化保證了涉訴矛盾糾紛有效分流，提高了化解矛盾糾紛的質量和效率。2013年，法院共訴前調解各類案件2856件，平均調解周期僅為21天，調解成功率為91．4%。全縣信訪積案化解率100%，在全省排名第一。同時，按照“問題不出格、矛盾不出區”的工作理念，H縣大力推動矛盾調解基地建設(縣鄉設矛盾調解中心、社區設綜合治理信訪維穩室、農村設矛盾糾紛信息員)，打造了自下而上的一體化矛盾糾紛排查調處網絡，有效拓寬了矛盾調處渠道，切實解決了基層管理中的大量矛盾糾紛。
(四)堅持基層民主自治機制改革，形成“政府主導、多元共治”的社會治理格局
H縣經過多年探索，初步形成了一套以基層黨組織為核心，基層行政管理與群眾自治相結合的“政府主導、多元共治”的基層社會治理格局，在社區基層黨組織領導下，堅持基層民主自治機制改革。一是大力推進在社區內發展基層工會、共青團、婦聯等群團組織，培育和扶持社會組織有序發展，建立健全綜合性社會組織工作機制，充分發揮社會組織在社會治理中的積極作用。二是建立政府職能部門與“橋梁型”社會組織的聯席會議制度，縣城社區建立社區居民常務會議制度，農村社區建立“四議兩公開”制度，搭建并完善基層自治管理服務平臺，從機制上保證各類社區主體共同參與社區公共事務管理，政府主導、多元參與、資源共享、和諧有序的社會治理格局極大地凸顯出其重要作用。H縣對基層社會治理模式的探索與創新，促進了社會公平、保持了社會良好秩序，社會治理效果顯著。H縣社會治理的創新性經驗，為進一步推進我國縣域社會治理效能提供了標本性經驗。
(一)轉變政府職能與基層社會管理體制改革相適應
按照黨的十八屆三中全會關于“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的制度設計，在基層社會管理和服務體系中，政府仍然是最重要的主體。改革開放以來，我國基層政府以經濟建設和財政增收為中心的職能特征非常突出，長期以來忽視社會管理職能，經濟發展和社會發展之間的差距逐漸拉大，問題日益突出。因此，基層政府作為政府治理的神經末梢，必須加快職能轉變，逐步將社會服務和管理職能作為工作重心。首先，政府要大力推進公共服務和社會管理領域的立法工作，促進公共服務和社會管理體制的健全與完善。其次，要加大政府公共服務投入力度，統籌優化公共服務資源配置，建立健全與農村公共服務發展相適應的公共財政體制，鼓勵農村社會力量參與公共服務發展的良好機制。最后，作為基層自治組織的居委會和村委會，特別要發揮好社會管理服務的協調作用，形成內生的、穩定的服務功能。
(二)打造“多元主體協同治理”的基層社會治理格局
當前和今后一段時期，我國處于社會主義建設的初級階段，在發展農村社區管理模式前提下，需要打造“多元主體協同治理”的基層社會治理格局。一是充分發揮社區黨組織的社會整合能力，切實發揮黨委領導的核心作用。二是充分發揮社區自治組織的自治功能，切實體現自治組織的管理作用。三是充分發揮社區社會組織的協調功能，切實體現各類社會組織提供和滿足居民(村民)多樣化社會服務和利益訴求的作用。基于我國基層農村社會管理的實踐，當前這種社會治理格局中的多元主體缺一不可，而且應該由政府主導、多元化主體參與治理。但是，隨著我國農村公民社會的成熟，逐漸會向政府、社會組織、居民協作的混合型基層社會管理格局過渡，待將來社會高度發展和高度文明，政府則可以退出具體的基層管理，進化到自治型基層社會管理格局。
(三)加強農村社會組織培育和社工人才隊伍建設
2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，“加快形成政社分開，權責明確，依法自治的現代社會組織體制”。我國首次將處理好政府與社會關系，更好地發揮社會組織在管理社會事務中的作用作為機構改革的基本任務之一。因此，基層政府在社會管理模式創新中要把培育和規范農村社會組織作為重要突破口，最廣泛地動員和組織人民依法通過社會組織實現自我管理、自我服務和社會事務管理。從我國實際出發，當前農村社會組織的發展和壯大還需要依賴政府從政策、人才、資金等各個方面引導和扶持，這也是政府不可推卸的責任。創新社會管理工作，需要有一支職業化的社會工作專業人才隊伍。我國基層政府必須要有針對性地逐步擴大服務于廣大農村地區的社會工作人才隊伍規模。要逐步通過培訓大幅度提升現有從事社會服務人員的專業素質和職業能力，逐步建立社會工作專業人才培養、選拔、使用、流動、評價、激勵等方面的政策法規體系，使得社會工作專業人才隊伍的數量、結構和素質能力適應基層農村社會管理對人才的需要。
作者：張華榮 單位：太原理工大學政法學院
