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摘要:科研經費使用不端及腐敗問題多發，外部監管作用受限，內部監管存在碎片化、信息不共享、責任不明確、懲處偏寬松、課題組監管意識不強等問題，而行政主導資源配置等科研管理體制方面的不足更在根源上誘發經費濫用。因此，以剛性懲處為前提、推進科研管理體制改革、構建整體性監管、強化教育引導是健全高校科研經費監管機制的主要路徑。
關鍵詞:高?？蒲薪涃M；監管機制；經費管理方式
高校作為國家科研主力軍之一，伴隨經費大幅增加，高?？蒲薪涃M使用腐敗問題頻頻發生?？蒲薪涃M使用腐敗問題不但直接造成經濟損失，腐蝕科學精神、校園風氣，而且對學生和社會造成不良影響，妨礙國家創新驅動發展戰略。高校科研經費監管問題已引起學界的關注。研究人員從不同角度，指出全額預算管理、經費下撥方式、報銷制度等與科研規律不相符［1］，頂層制度供給不足、監管滯后于科研增長、智力勞動的補償不足，行政管理主導科研資源配置使搞研究變成弄資源［2］等科研經費使用亂象成因，并指出通過健全制度、改進預算、加大監督、實施經費公開等監管對策。本文對高校科研經費使用監管現狀與經費使用亂象產生的內在邏輯聯系進行分析，探尋對策路徑，以期對健全高?？蒲斜O管機制有所助益。
一、高校科研經費使用現有監管機制
高校科研管理是高校內外管理部門以及人員配置科研人、財、物等要素、安排科研事務，從而達到科研目標的過程。所謂監管，即監督管理，與一般的管理實踐比較，它更注重的是控制和糾偏。從立項開始，科研經費監管就貫穿科研項目整個生命周期，也是實現科研目標的重要手段。高?？蒲薪涃M監管機制指高校科研經費使用的監管機構、監管手段、運行方式以及相互關系，包括監管運行的內在結構、功能與作用。
（一）外部對高?？蒲薪涃M的監管
高校科研經費外部監管主要采取頂層制度設計、競爭性招標（預算控制）、中期抽查、科研項目審計和合同監管等方式。第一，頂層設計越來越注重雙向激勵，即將放權、監管、服務相結合。一方面，簡政放權，擴大高校在科研項目資金、差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限。另一方面，強化過程與事后監管，對違法違紀問題加大查處。一些地方政府科技管理部門也對科研經費使用進行大膽改革，強化科研項目立項和驗收環節的管理，而將項目實施過程和項目經費使用管理權下放給項目承擔單位。頂層設計為高校內部監管提供制度依據。第二，競爭性招標（預算控制）成為有力的監管工具。2002年，國務院轉發科技部等部門《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》，在科研項目立項中全面推行課題制。雖然2015年國務院宣布該文件失效，但課題（項目）制已然成為我國科研運行和管理的基本形式。課題招標立項模式引入部分市場競爭機制，提升科研資源配置效益。課題招標使申報人必須合理制定預算，并控制科研經費支出，從而在投標競爭中勝出。獲得項目后，課題負責人須按照預算要求管理經費支出，不能背離預算。預算成為科研管理機構監管的支出依據。第三，中期抽查、科研經費審計、專項檢查的監管作用不斷加大。近年來，各級政府科研管理部門和審計部門對科研經費使用的監管不斷加強?？萍疾俊⒔逃康炔块T開展巡視、抽查和專項治理，查處了大量科研經費案件，起到了震懾作用。各級審計部門加大對科研經費的審計，并移送大量問題和案件線索。立項單位在課題結題時要求科研人員提供經費審計報告或審計意見。這些監管措施都有利于遏制科研經費使用的亂象。第四，合同監管。對橫向課題來說，委托單位通過訂立合同，保障合同實行來施加監管。委托單位根據合同實施情況，以控制資金撥付來保障結果產出，但對經費具體使用支出關注不多。
（二）高校對科研經費的內部監管
高校內部對科研經費監管一般是學校、院系、課題組三級或者學校、院系、研究所（教研室）、課題組四級監管模式，監管的層級、部門以及涉及人員多。第一，校級部門對科研經費的監管。高校校級對科研經費支出進行監管的有校領導班子，以及科研、財務、監察、審計等部門。有的學校還分設負責自然科學的科技處、負責社會科學的社科處、負責成果轉讓的科技開發部。在全面從嚴治黨的大背景下，高校校級部門對科研經費使用的監管力度不斷加大，財務審核更加嚴格，科研經費自查、抽查和專項審計的頻率較以往有較大提高。第二，院系對科研經費使用的監管。在制度安排上，不少高校讓院系分管科研的領導對科研經費支出、設備采購等進行審簽，并督促學院對科研工作者進行教育管理。第三，課題組對科研經費使用的監管?？蒲薪涃M監管不僅限于校院管理部門。隨著高?？蒲幸幠Ｔ龃蠛凸芾碇匦南乱疲n題組、科研人員擔負的研經費監管責任越發重要。各級科研管理部門普遍建立了科研經費管理課題負責人負責制，由課題組負責人、行政助手對科研經費使用情況進行監管。
二、高校科研經費監管機制存在的問題
科學的監管機制能有效地降低科研亂象的產生。當前高?？蒲薪涃M使用暴露出的大量問題，顯示監管機制還未盡人意，存在不少問題。
（一）科研經費使用亂象頻現
第一，項目轉包、外協套取科研經費。一些研究人員因擁有學術地位、領導職務、社會組織頭銜以及特殊的人際關系容易獲批科研項目。有的科研人員把獲得項目通過分包“子課題”、將關聯公司列為課題的外協單位等方式獲利。如，原浙江大學教授陳某［3］以轉包、外協等方式套取科研經費。第二，報銷虛假發票套取科研經費。一些科研人員通過購買虛假發票、變造涂改發票等方式，或者將與項目無關的個人生活支出發票，用于科研經費報銷套取資金。這種現象出現在許多科研腐敗案件中。第三，通過采購設備材料套取科研經費。如，原北京中醫藥大學教授李某從實驗試劑采購商賬戶套取經費75萬元。［4］第四，虛假合同騙取科研經費或配套、獎勵資金。如，湖南某高校教師王某與李某偽造新聞出版總署科研7份立項文件，套取學校配套資金。［5］第五，經費管理人員利用職務貪污科研經費。如，北京某高校委派會計加塞個人費用報銷科研經費，并將一位出國教授名下的科研經費當成其小金庫，9年間貪污97萬余元。［6］第六，以勞務費套現或轉移資金。筆者曾根據新聞報道、公開資料、有關通報收集了科研腐敗案例93件，其中科研經費使用腐敗案例32件（占總案件的5．4％）［7］，其中轉包項目套取資金2件、報銷虛假發票12件、設備材料采購收受商業賄賂及套取資金7件、虛假合同騙取科研經費或配套及獎勵資金2件、管理服務人員利用職便貪污科研經費5件、以勞務費套現或轉移資金4件?？梢?，報銷虛假發票、設備采購等經費使用問題較為突出。
（二）外部監管作用受限
第一，缺乏統一的外部監管機構和標準。現有科技計劃（專項、基金等）層次很多，既有中央部委的，也有地方各級政府部門的。各相關的層級與部門各自監管，沒有統一的監管機構。同時，不同部門間科研經費使用的政策規定也不盡相同，沒有統一的監管標準。外部監管的權威性和威懾力大過內部監管，由于政出多門，經費使用標準多，多層多頭監管，權責不清晰，限制了外部監管作用。第二，外部監管的范圍、內容受限。從范圍來看，高?？蒲薪涃M體量巨大，立項層級多、類別多，項目眾多，外部監管力量分散，無法做到全部涵蓋；從內容上看，高校科研經費支出繁雜，外部監管無力對經費使用內容進行具體監管，只能事后抽樣檢查。第三，外部監管缺乏定期持續化制度。科研監管并非是科技部、教育部等立項部門以及紀檢監察審計等監督部門的主要業務。立項部門和監督部門還有其他大量工作，用于對科研經費使用監管的時間、精力有限。如，教育部經過兩年才實現對75所直屬高?？蒲薪涃M管理檢查全覆蓋。［8］第四，監管科技手段運用不足。外部監管由于站位高、面向廣的特點，不具備對高?？蒲薪涃M具體使用情況即時監管的便利性，但有利于運用大數據、電子化等方式開展監管。雖然某些地方科技管理部門如福建省科技廳建立了電子監察系統對經費使用等進行監管預警，但整體上外部監管科技化手段運用仍然相對不足。
（三）高校內部監管存在缺失
第一，科研經費監管呈現碎片化。高?？蒲泄芾聿块T面臨著項目和經費數量增減的壓力，精力主要放在如何獲取更多項目與經費上，對經費使用監管不太重視，動力不足，有時候甚至為調動科研人員申報項目積極性，放松對經費監管要求；財務部門一般只對票據面上的合規性進行審核，較少審核支出是否符合預算及科研政策，對預算執行缺乏跟蹤；監察審計等部門監管基本屬于事后查處；院系分管科研領導和科研秘書，主要負責科研后勤服務，經費監管手段有限。有些高校設置了由院系領導審簽科研經費的關口，但由于專業細分不同、科研內情不了解等難以發揮監管效用。高校內部沒有形成對科研經費的整體化監管，參與者多，管理分散，信息不共享且傳遞反饋滯后，造成科研經費監管盲區，容易誘發亂象。第二，課題（項目）組監管責任沒有落實。課題（項目）制實施后，課題組要負責經費使用、內部人員、設備資產以及事務安排等管理工作。一些大型課題（項目）組往往支配著幾百、上千萬的科研經費，管理者數十人?？蒲薪涃M使用問題也往往出現在課題（項目）組成員上，因此落實科研經費使用課題（項目）負責人負責制非常重要。然而，從現實情況看，不論是課題組負責人，還是成員、行政助手，對責任、科研制度規范都認識不到位，沒有落實好監管責任。第三，懲處偏寬松軟?？蒲薪涃M腐敗行為因發生在校園內，有關部門就對其網開一面。有的高校怕揭露“家丑”影響發展，以自查自糾代替處分。有的搞功過相抵，大事化小，用處分代替刑責。此外，高校缺乏科研經費腐敗責任追溯機制，從一些科研經費腐敗案件看，并不是每個參與者都會受到應有懲罰，對具有監管責任的部門和領導干部也沒有追責。根據主觀期望效用理論，作為理性的決策者會充分估計被懲處的主觀概率，根據收益和成本來選擇自己的行為。而當懲處概率和強度特別低的情況下，科研經費違紀行為成本就特別低，會使得科研經費違紀行為從偶發性向多發性轉變。
（四）科研管理體制弊端影響經費監管
近年來，高?？蒲匈Y源配置雖然引入市場競爭，提升了配置效益，但計劃政令式的配置方式依然存在于科研管理體制并占據主導地位，從而成為產生經費監管問題的深層次根源。第一，行政主導科研資源配置容易產生尋租和經費濫用。有數據顯示，高校科研經費直接來自各級行政部門大約占到60％以上。［7］科研資源配置上行政化和“官本位”問題較為明顯。行政人員具有較大自由裁量權和最終決定權，容易產生設租尋租行為。個別科研人員通過套取科研經費請客、行賄以謀取獲得項目的優勢。從科技立項部門腐敗案件看，科研經費尋租體現出“熟人社會”的特點。［9］第二，學術權力過于依附行政權力，使得項目獲取、科研評價偏離學術價值，為科研經費使用問題埋下隱患。目前，高校普遍建立的科研評價激勵機制多是建立于行政思維上，追求項目量、經費量指標等類似“GDP”的業績。不論科研管理部門，還是科研人員，都將重心放在拿項目上，忙于如何多拿項目、拿好項目、拿大項目?？蒲腥藛T把大量時間花在投立項部門所好、趕制一個又一個課題申請書上，真正的學術研究則擺在次要位置，甚至研究還沒有怎么開展，就忙于鑒定結題。由此，表面光鮮的經費預算常常與課題研究實際無法匹配。個別沒有實際研究工作的課題項目仍要想方設法花掉科研經費，于是就有了為結題突擊買設備、發勞酬，報銷各類虛假發票等行為。第三，計劃政令式科研經費管理方式不符合科研規律。曾強調要尊重科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點?？茖W驗證、研究探索具有隨機性和不確定性?？蒲谐３Ｓ胁豢深A見的支出改變。計劃政令式科研經費管理方式和管理思維以行政業務的方式設置預算和劃撥經費，缺乏合理且必要彈性，不利于科研自主。這使科研工作者在預算下撥前要墊付資金，在科研過程中未預想的支出無法報銷，誘發項目經費混用、套現或報銷虛假發票問題。久而久之，一些科研工作者形成不良的經費支出習慣。第四，行政管理思維與科研人員認識偏差相沖突。一方面，長期以來管理部門存在以行政業務方式對待科研工作的傾向，也就是所謂的“見物不見人”。不少人認為國家科研經費投入是常年不足的，稀缺的科研經費應嚴格支出在設備、試劑、物料等方面。而科研屬于腦力勞動，其投入的關鍵要素是人?？蒲薪涃M限制人員經費支出、限制項目組成員的績效性支出，無法完全體現智力勞動的價值，不利于調動科研積極性，也容易誘發違規套取經費等問題。另一方面，實施課題（項目）制后，科研資源配置模式的轉變引發了科研工作者功利化思想。部分科研工作者認為，項目經費是自己向立項單位申請的，靠科研實力、社會關系獲取的，完成科研項目也要靠自己，因此經費屬于其個人努力所得，支配使用完全是個人的事情。甚至，有人將科研經費當做自己的小金庫。綜上，科研經費使用監管機制還存在不少問題，原因也是多方面的，既有內外部監管的限制與缺失，也有科研管理體制存在的弊端。
三、改進高?？蒲薪涃M使用監管機制的路徑
基于對高?？蒲薪涃M使用監管機制的現狀、問題及原因的分析，筆者認為應從剛性懲處、改革管理體制、構建整體性監管等方面改進高校科研經費使用的監管機制，優化監管路徑。
（一）強化剛性懲處是監管的前提
發揮執紀執法部門在監管中作用，對科研經費問題進行剛性懲處，是優化監管機制的前提。對任何預期違紀行為，當查處概率達到1時，違紀行為只有成本，沒有收益，將會最大限度地遏制違紀行為的發生。從美國、新加坡等國家對科研經費使用監管來看，懲治法制化、獨立化值得借鑒。根據新加坡一些高校工作人員介紹，新加坡科研經費使用有明確規定，一旦經費上出現違法行為，沒有校內處理這一做法，直接由司法部門介入。第一，要嚴格高校內部執紀監督，嚴懲科研經費腐敗問題，對參與者進行全面追責。由于科研管理體制缺陷等原因造成了既往科研亂象的多發性、普遍性，在懲處上可以規定一個時點，對時點前的違紀問題采取自主查糾和內部處理方式解決，對時點后發生的科研違紀問題嚴格查處。第二，強化外部監督懲處和法律規制。建立科研經費使用違規及誠信數據庫，對違紀人員限制課題申請，提高腐敗成本。在法律規制方面，實踐部門與學者應有不同觀點。在判罰實踐中，許多科研人員因套取私分科研經費，被判處貪污罪。有些學者認為，科研經費方面的問題具有可譴責性，但不應認定為貪污罪，部分應歸于以合同詐騙罪、侵占罪。［10］不論適用何種罪名，對科研經費腐敗行為應當零容忍地查糾，才能正本清源。第三，引入第三方調查，成立由業內專家組成的獨立調查小組對科研經費腐敗等行為的調查，增強信服力和權威性。
（二）推進科研經費管理體制改革
加強高?？蒲薪涃M使用監管，不能頭痛醫頭腳痛醫腳，而要根據經費亂象產生的機理抓好源頭治理，應將科研經費管理體制改革作為優化監管機制內在功能的基礎。第一，健全科研經費配置的市場競爭機制。加快科研行政職能轉變，從“管理主導者”轉為“市場監管者”，抓好宏觀調控，保障重大戰略性基礎研究的同時，保護科研經費獲取的自由競爭，實現科研成果轉化的良好市場機制。充分發揮學術共同體等科技工作者組織和專業機構在科技計劃（專項、基金等）具體項目管理中的作用，避免尋租設租行為，轉變科研領域項目獲取的不良風氣。完善課題招投標機制，注重項目投資效益，探索科研需求社會購買，建立全國統一的科研成果信息庫。加大對科研成果鑒定監督，加強科研成果抽檢，收集成果轉化經濟效益信息，減少重復申報套取經費、科研造假等問題，引導科研工作者將主要精力放在研究上。第二，健全科研管理激勵機制。讓學術權力主導科研評價，使教授委員會、學術共同體參與到科研評價、業績鑒中去，并發揮主要作用。改進評價指標，不再單純以項目量、經費量等論英雄，而是以科研成果產出為主，將實際科研工作量與項目、經費結合起來。在職稱評聘和業績獎勵中更加重視科研內容與質量，避免“為項目和經費搞科研”這種本末倒置的情況。第三，完善與科研活動規律相符的預算管理制度。由于科研活動的特點，任何合約均不可完備。因此，按照《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》精神，將科研課題經費管理權讓渡給課題負責人，把重點放在事后合規性檢查和成果評價。讓渡科研課題經費使用的剩余控制權，也可以嘗試讓渡部分剩余索取權。目前，在科研成果轉讓等方面已經給予科研人員較大的索取權，而結余科研經費方面也可以適當的探索嘗試。如果科研經費預算合理，而最終取得科研成果達到或超過預期，那么有結余經費存在，可以算是對經費的節約或者科研效益的提升。因此，可以根據科研成果鑒定情況，從結余經費中給予獎勵，引導科研工作者多出優質的科研成果，這與科研激勵的初衷一致。第四，健全勞務費支出制度。在制度上承認人才和智力勞動的價值，提高間接費用和勞務費用比例。在高校，參與科研的不僅包括在職的教師、科研人員，而且包括碩士、博士研究生以及本科生。依據社會工資標準和參與者能夠提供的服務時間，明確科研助手和輔助人員的勞務費用標準，同時加大勞務費支出的合規性審查。
（三）優化高校科研經費使用內外部監管機制
要改變多頭監管、標準不一、信息封閉、權責不對稱、缺乏長效等缺點，應從監管機制建設入手，提升整體化治理成效。第一，建立統一的外部監管。建立科研監管聯席會議制度并常設辦公室，統一監管機構，明確監管職責、標準、程序，將運動式的監管向制度化邁進。加強對科研行政部門的監督，特別是立項規劃部門的監督。建立科研經費使用負面清單制度，明確科研人員行為規范。建立全國統一的科研監管信息數據庫，將各層級各行業立項（含橫向項目）項目運行情況納入數據庫，進行風險預警和防控。第二，健全高校內部科研經費使用監管機制。減少管理層級，明確學校、學院、課題組科研經費使用監管的責任分工，突出課題組負責人監管責任；發揮教授委員會、學術委員會在科研決策與監管中作用，通過教授委員會等載體，對科研項目和經費使用情況在符合保密工作要求前提下進行公示公開；建立校內科研管理信息系統或全國系統的子系統，實現在校內科研、財務、監察、審計、人事等部門間實時溝通和共享科研管理信息，對科研經費使用進行預警；科研和財務部門應以共同派駐人員形式，聯合成立科研項目經費管理科，對科研項目申請預算編制、項目執行經費使用等方面為科研工作者提供咨詢服務，前移關口，預防經費濫用和腐敗問題。此外，要強化科研負責人的教育引導。在科研經費監管中，教育引導是必須引起重視的薄弱環節?？蒲腥藛T普遍對法律法規和科研制度政策規范的學習不重視。加強政策規章解釋服務，加強經費使用負面清單的宣傳；引導科研人員嚴守制度，明確科研項目經費不是工資津貼的主渠道；倡導科研學術價值，把精力投入科研本身上來；加大案例警示教育和提醒教育，增強科研人員自律能力。
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作者:鄒毅
