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1環境投入現狀及問題
在國家層面的環境投入狀況，根據環境保護部2007～2014年公開的支出預算數據為依據分析。如圖1，可看出國家對于環境的投入力度總體上還是呈上升趨勢，2012年上升幅度更大，這些投入資金基本上用于環境治理、環境行政、國際交流，總目標只有一個：就是希望這筆資金投入市場能夠用以改善當前嚴峻的環境形勢，保障人體健康，實現經濟與環境協調發展。然而，事情并不是如我們所想的一樣順利，盡管取得了一些進步，但國內環境問題并沒有得到徹底改善，相反，集體性的環境糾紛案件日益增多，大氣污染、水污染、森林破壞等環境污染和生態破壞現象大量存在。再來看各地方政府的環境投入狀況，昆明市第十二屆人民代表大會第五次會議報告指出，2008年昆明市環境保護支出完成117494萬元，增長354．8％。2009年預計安排公共基礎設施建設資金146231萬元，占一般預算支出的22％，資金重點用于滇池治理與生態建設、城市交通等基礎設施、社會發展與保障性住房建設以及重大項目前期經費、農村基礎設施與民生工程。2011年5月9～10日，云南怒江州環保局長座談會在六庫召開，突出以解決影響可持續發展和損害人民群眾健康的突出環境問題為重點，強化環境監管，完善環境法制，加大環境投入，全面加強污染整治和生態環境建設。2012年，甘肅省張掖市農村環境連片整治項目涉及五縣區14個鄉鎮53個行政村，項目共完成投資3217．336萬元，惠及78455人。2013年11月22日，湖南省長沙市望城區召開國家級生態區創建工作推進會，達成統一認識，近年環境投入力度空前，環境變化巨大，有很好的基礎條件，生態創建是我區建設現代化公園式城區的一項重要工作，是一項系統工程，是大家共同的責任。的確，我們不能否認國家已經取得的環境保護成績，政府和公眾的環境保護意識和重視越來越高，每個公民都在做著自己的貢獻，但是如此高額的環境保護資金是不是只能達到這樣的效果，抑或本應該能實現比現在更好的預期效果，這就關系到環境行政績效的問題，當前國內不僅僅是在環境領域沒有專門的政府績效管理制度，全國也沒有一部綜合性的行政績效規制法，雖然新《環境保護法》確立了環境目標責任制和綠色考核制度，但是因其規定還是停留于原則上，缺乏相應的可操作性績效評估標準，具體評估實踐無法可依，更無法有效提高環境行政組織效率。
2環境保護投入績效管理制度理論依據
（1）為什么一定要確立該項制度？
首先，涉及到構建一個最優績效管理制度去推動環境行政組織運行效率，實現資源優化配置的問題。按照新制度經濟學的分析，產權制度在理論上可分為私有產權制度、公有（共有）產權制度和混合產權制度，它能影響人與人的行為，而人的行為最終決定整個組織或社會效率的高低?？扑购推渌贫冉洕鷮W家都探討了交易成本與產權安排的關系，認為不同的產權制度會形成不同的交易成本，產權制度的安排形式、具體結構和內容，確定了交易雙方在交易中的行為準則和具體行為規范，并促使交易各方必須遵守這一準則和規范，從而降低了交易成本，使得交易順利進行。明確的產權關系，不單指財產的歸屬確定，還應當是包含主體責任和義務、權力和利益的統一。那么，如果想要使得各地政府各項環保投入能夠得到高效率利用，借用主流經濟學的分析方法和數學模型對制度進行全方位研究，在我國行政色彩濃厚的大社會背景下，前提應該建立一個良好的政府預算、支出績效管理制度，以一種效益較高的制度取代一種效益較低的制度，重點解決權責關系，表面上是在內部生效，實質上是作用于環境市場效果，在公開性、客觀性、常規性、差別性原則的指導下，輔助公眾監督政府組織內部行為，督促負有環境保護義務的相關部門認真貫徹生態保護各項法律、政策。
（2）為什么要重視環境行政組織內部成員作用？
根據巴納德的組織行為學理論，其關于效率的觀點于傳統理論有著明顯不同，最主要的是將效率提升的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，指出了個人目標的重要性，將組織效率與組織內單個人的行為緊密聯系起來，強調人際關系與個人目標的重要性，集中以個人的需求和激勵激發組織的協作能率。至此，效率的焦點也開始由組織向個人或群體轉變。在環境行政領域，環境工作人員是環境行政機關的重要成分，通過外部性激勵措施鼓勵其合法合理行政將關乎整個環境行政組織運行效率與國家生態環境工作的實際效果，這也是環境行政績效管理制度的激勵功能所在。
（3）如何確定環境績效評估的考量因素？
提升一個組織的運行效率并非僅是通過某一種方法或某一種模式就可以解決的，尤其是對于復雜且任務繁重的環境行政組織而言更是如此，其環境行政效率的研究方法和評價模式因環境發展本身存在著多樣性和復雜性特點。有些學者試圖運用綜合研究方法，建立一個囊括衡量組織效率的各種標準的詳細清單，包括組織的控制、凝聚力、環境行政績效計劃和目標的確定、環境利潤、動力、穩定性、人力資源價值等各個方面。但是就環境投入問題而言，如果在短時間內構建360°全方位績效管理制度并不見得就可行，這種績效評估雖然全面，但是受制于目前科學發展水平，其成本高，耗時長，工作量大，動用大量人力、物力、財力，甚至可能導致環境行政工作人員疲于應付各種績效評估而影響了正常工作，這顯然有悖于這項制度得初衷。這是一個循序漸進的過程，有必要保持“先主要后次要”的理性思維。
3國內外環境行政績效管理模式研究
進入21世紀，已有不少國際組織就環境績效評估方法投入實踐，如聯合國經濟合作與發展組織環境績效展示（OECDEPR），確立了基于壓力－狀態－響應模型的評估指標體系：2003年啟動的大湄公河次區域環境績效評估，在環境重點關注領域的選擇上更注重次區域的定量分析，但也存在某些重要政策目標數據的可得性問題：聯合國2006年環境績效指數（EPI）提出了環境健康、空氣質量、水資源、生物多樣性和棲息地、生產性自然資源與可持續能源政策六大政策類別中的16項指標，2008年則將可持續能源政策變更為大氣變化，16項指標擴展到25個。與EPI采用的方法想類似，加拿大特許會計師協會在《政府環境績效報告》中列出了資源、公共事業、大型制造業、小型制造業、零售業、交通業和其他服務業七種不同行業23個方面的政府環境績效指標，包括對野生動植物的保護、土地破壞和修復、固體廢物管理、科技創新、法規遵守等。此外，1993年美國國會在103次國會會議上，通過了《政府績效與結果法》，先通過試點項目確立一個工作目標，圍繞這個績效目標用客觀、可數、可計量的形式進行績效測量，關注政府行政結果、服務質量以及公眾滿意度，績效計劃幾乎貫穿了美國整個公共行政的發展過程中。我國是發展中國家，正處于經濟迅速發展階段，不可避免的造成環境資源過度利用，雖然政府做出了很多努力，如制定新《環境保護法》，強化社會輿論渲染，但環境問題依然嚴峻，環境行政組織的積極作為并沒有達到預想的效果。一組數據顯示，2006年全球環境績效指數（EPI）排名中，中國在133個參加國中位居第94位，2008年在149個參加國中位居第104位。而目前，我國政府對環境行政績效評估管理的重視度還不夠，還屬于行政機關內部的自發行為，多流于書面規定，無可操作性的規則，導致環境投入資金得不到合理利用，這種重投入輕效率的局面既浪費國家資源，又起不到保護環境的效果，相反，是對納稅人的不負責任表現。
4環保投入與政府績效管理密不可分
結合當前我國環保投入績效評價的工作實際，我們應著重從以下幾個方面更好地將政府環保投入分配好、使用好、管理好，充分發揮其環境保護作用，提高環境行政組織效率。
（1）構建環境行政績效管理機制，作為督促環境行政機構實施環境資金管理和改善環境狀況的工具。
組織建立一部單行的環境投入方面的績效法律可能還欠缺理論和實踐支持，但是通過條例或者規范性文件的形式立法還是很有必要。將績效理念融入整個環境治理工作中，制度的設計要結合環境本身的復雜多樣性特點，重點明確評估的主體和目標、考察對象、指數指標確定、評估程序、法律后果、公眾監督六方面，注重績效管理的可操作性。就績效評估主體而言，可以是國家建立，但發揮市場主體的作用也未嘗不可，還可節省國家管理成本，但這個評估主體一定是獨立的，經驗表明獨立的評估機構或單位顯然更能作出客觀、真實、有效的評估結果。
（2）合理選取環境行政績效評估指標。
學者大衛•米斯頓提出確立指標的八項原則：闡明組織目標，評估政府活動最終結果，激勵方案投入，引導消費者選擇，為私人服務提供績效標準：協助決定水準的最大消耗，激發物，可能節省的領域。在環境行政領域，因環境問題復雜性和地域性差異特點，很難在績效管理上面面俱到，國家可建立一個試點地區，從特殊區域出發，根據不同區域的突出環境問題確立指標。以華北地區為例，主要環境問題就是土地退化、大氣污染等，從這幾個環境問題分別展開，根據上述八大原則，參考P－S－R概念體系，探索該地區環境行政指標評估體系。
（3）參考與環境工作有關的專家意見。
環境法學是法學與環境科學的交叉學科，部分領域需要醫學和經濟學輔助，環境問題的復雜性、多樣性使得環境行政績效管理機制的設立主體在面對一些專業性較強的問題時無從下手，可將專家意見納入環境行政績效評估體系，建立不同行業的專家庫，尤其是高科學技術行業，遇到不同的環境問題隨機抽取相應專家參與評估程序與指標量化。至于這些專家意見的效力如何，應該是一個循序漸進的過程，從作為參考到成為評估依據的過渡。
（4）不可忽視績效評估之后的獎懲程序設計。
上述組織行為學中已闡明了組織中個人行為的重要性，環境行政組織工作人員是否嚴格管理環境保護投入資金對環境行政績效有重要作用，因此，法律效果也是整個環境績效管理機制的重要內容之一。實踐中多側重消極的法律效果，即行政、民事、刑事責任，這并無不妥，但積極的法律后果并無具體的實施規則，其實，可以把這種積極的法律效果看作一種激勵措施，根據麥克利蘭的3種需要理論，從環境行政人員的成就需要、權利需要、歸屬需要出發，讓獎勵與績效掛鉤。此外，國家在環境行政中，可以拓寬環境融資渠道，一方面減少政府的財政壓力，提高組織運行效率，另一方面也可增加公眾參與環境管理渠道，以實現整個生態環境協調有序發展。
作者：付雅靜 單位：中國政法大學
