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提要:改革開放至今，國家各級財政對于高等教育的投入呈跨越式增長，各類專項經費也增幅巨大。如何管理好龐大的專項資金，最大限度地發揮資金效益已成為高校面臨的突出問題。本文分析重慶市屬高校專項資金績效管理現狀，針對目前存在的諸多問題，從多個方面提出建議。
關鍵詞:專項資金；績效管理；內部控制；結果運用
隨著我國高等教育改革的不斷深化，各高校逐步從外延式發展向內涵式發展轉型。與此同時，國家各級財政更是加大了對高等教育的投入，各類專項資金規模也在不斷增長，上級主管部門對高校專項資金管理的要求也相應提高，加快推進專項資金績效管理改革勢在必行。
一、重慶市屬高校專項資金績效管理現狀
目前，各高校均根據重慶市財政局和重慶市教育委員會的統一要求，從績效目標的制定、項目執行與實施、績效評價和評價結果運用這四個方面組織開展相關工作。重慶市屬高校的專項資金包括年初部門預算安排的專項和年中申報追加的專項。
（一）對于年初部門預算安排的專項資金，高校實行滾動預算項目庫管理模式。各類專項資金在申報時必須包含項目概況、立項依據、預算金額、項目當年績效目標、項目中期規劃績效目標、項目支出明細、項目實施進度計劃、管理措施等多項內容。初步建立了績效評價指標體系，設置相應績效指標。一級指標分為：產出指標、效益指標和滿意度指標。產出指標細分為數量、質量、時效和成本等四個二級指標；效益指標細分為經濟效益、社會效益、生態效益和可持續影響等四個二級指標；滿意度指標下不再設置二級指標。年初部門預算安排的專項資金經過市人大組織專家論證、審議、批復后方能下撥，并在規定期限內完成支付。項目結束后，各高校再對專項資金開展自評工作。上級主管部門會對重點專項進行抽檢。
（二）對于年中申報追加的專項，主管部門會組織專家組對各高校的申報書進行論證，若是重大項目還需現場答辯，然后再確定入圍高校個數，以及所獲批的金額，最后，主管部門根據項目執行進度開展中期建設和終期完成情況專項檢查。盡管各高校已逐步加強了專項資金的預算編制、執行和考核，但在績效管理的過程中仍存在很多突出的問題，還需進一步優化，還應加大內部控制管理力度，提高專項資金的使用效率。
二、內部控制視角下重慶市屬高校專項資金績效管理中存在的問題
（一）績效理念不夠深入，且意識較為淡薄。專項資金的績效理念是一種將資源配置與績效評價結果有效結合的管理理念，其更加重視實資金效益的發揮和資源配置的優化。然而，高?？冃Ч芾淼睦砟钸€未牢固樹立且不夠深入。受到固有經驗和思維模式的影響，高校關注的往往是專項資金是否能在申報時獲批更大的數額；是否能在建設時按要求進度完成資金的支付；是否能在資金使用時依法依規進行報銷。這些都還僅僅停留在專項資金管理的初級階段，績效管理的意識仍比較淡薄。他們對于專項資金申報的數額和預算的編制，并沒有很好地結合自身的真實需要和存量資金進行充分調研和論證；對于專項資金的使用效果，并未積極、主動且深入地展開績效評價和分析；對于評價結果對后續工作的指導和資金的再分配，并未將其與之關聯起來，頂多只是流于形式。
（二）預算編制不夠科學，與實際執行脫節。很多高校在專項資金申報時，預算編制不夠科學合理，精細化程度不高。預算編制缺乏系統地、專業地、科學地論證和調研，普遍存在匆忙申報，盲目且隨意“編”制的現象。預算編制時，所需要發生的經濟業務的真實性、合理性及金額都有待商榷；設置的績效目標與指標比較空洞，不夠明確，無法進行定量考核；項目實施與資金使用安排進度比較籠統，不夠明細。同時，預算編制與實際執行相脫節的現象也比較突出。主管部門對市屬高校在預算編制的精細化上要求越來越嚴，愈發強調預算編制與執行的一致性和嚴謹性。然而，部分高校因預算編制不夠精準，主管部門對預算調整又有嚴格的要求，故在后續的預算執行上就面臨比較嚴峻的困難。為了不讓專項資金被收回，且兼顧資金使用的合法合規性，高校就只能依據申報時不算特別合理的預算內容，來制定資金的支出計劃。這就不能充分發揮相關專項資金的績效效益，造成了高校有限資源的浪費。
（三）資金使用不夠規范，且支出進度較慢。近年來，高校已經越來越重視專項資金的使用環節，然而仍不夠規范和嚴謹，專項資金的使用隨意性較大。很多高校對專項資金的支出范圍界定不夠明細，對其功能定位認識不夠清晰。在實際支出時，只是對資金進行簡單的切塊劃分，有的甚至故意模糊專項資金的使用邊界，經常打開支范圍的“擦邊球”，讓很多關聯性不強的支出可以順利納入專項資金進行開支。這就在一定程度違背了?？顚Ｓ玫脑瓌t。不僅如此，專項資金的支出進度普遍較慢，年末突擊花錢的現象仍然嚴重。造成這一問題的因素是多方面的，從外因看，專項資金有著明確的使用時間，大部分都是當年有效，最長一般不超過兩年。然而，除年初部門預算安排的專項資金外，年中申報追加專項經過申報、論證和評審等一系列環節，下撥到各高校時基本都是在下半年，有的甚至是年末。這在客觀上給高校在專項資金的使用環節造成了比較大的困難。為了加快執行進度，高校只能想盡各種辦法突擊花錢。業務發生不真實、虛開發票套取資金、突擊大批量采購、不按合同進度付款等現象層出不窮。在短時間內，各高校能夠將專項資金支付完畢已實屬不易，又何談績效。從內因看，很多高校的專項資金管理制度不盡完善，缺乏有效的預算管理，缺乏申報部門、使用部門以及財務部門的聯動機制。
（四）績效評價不夠完善，且結果運用不佳。高校專項資金的績效評價體系還不夠完善，評價結果的運用也不夠理想?？冃гu價工作仍處于起步階段，各類試行辦法過于寬泛，缺少理論支持與實踐檢驗，評價指標缺乏可比性和可操作性。目前，重慶市屬高校采用的績效評價指標是與行政單位相同的指標體系?？陀^來看，該指標體系更有利于行政單位的績效評價，對高校的情況卻不能較好地反映。高校有別于行政單位，專項資金種類的多樣性和復雜性也造成了績效評價指標設置的困難。同時，很多高校并沒有積極主動開展績效評價工作，僅僅是被動應付主管部門的檢查和考核需要，缺少考核獎懲機制的建立，缺少與后續專項資金分配的掛鉤，評價結果對后續工作的指導也很不理想。
（五）內控制度不夠健全，且監督檢查不力。盡管各高校的內部控制建設正在有條不紊的推進，也已涵蓋預算業務、收支管理、政府采購、資產管理、合同管理、建設項目管理等多個方面，且每年都要向主管部門提供一份內控報告。然而，在專項資金管理這細分領域里，各高校的內控制度仍不夠健全，監督檢查機制缺失。很多高校都沒有出臺專門針對專項資金管理的規章制度和辦法，也沒有專門的專項資金監督檢查和驗收制度，也沒有形成一套較為完善的全過程監管機制，在目標管理控制、績效跟蹤控制、評價結果控制等多個環節都存在較為明顯的漏洞。
三、內部控制視角下加強重慶市屬高校專項資金績效管理的建議
（一）強化績效管理理念，完善內部控制建設。高校應進一步強化專項資金管理的績效意識，突出產出和結果的重要性。需要明確績效評價對績效管理的基礎性與適應性，提升預算績效評價與績效管理流程的契合度。在專項資金的管理上，要更加重視預算編制環節的科學性、嚴謹性；重視執行環節的規范性、安全性；重視考核環節的公正性、嚴肅性，重視專項資金規模、質量、結構和效益的均衡性、協調性，不斷提高專項資金的使用管理水平。同時，各高校要高度重視并加快完善專項資金的內部控制建設。學校可以從組織機構、制度流程、業務環節、崗位設置等多角度全方位編織一張“內控網”，嚴防各種不合法、不合規、不合理的操作行為?；诖?，高校要成立專項資金管理的領導組織機構，形成多部門合作協調、專家論證和集體決策機制；要建立更為科學的專項資金管理體系，完善更為規范的專項資金管理制度和辦法，明確各個業務環節的工作流程、管理內容、范圍職責、重要時間節點和風險要素。還要健全關鍵崗位管理制度，依據不相容崗位相分離的原則，合理設置關鍵崗位，科學分工，以確保專項資金安全、合理、高效地使用。
（二）科學編制資金預算，合理設定績效目標。高校應積極協調各相關部門，提高專項資金預算編制的科學性、嚴謹性和準確性。首先，高校應成立專項資金申報小組，組織專人對專項申報的必要性、可行性和實施條件等進行分析論證。通過充分論證并確定需要申報后，再詳細編制資金預算。其次，在預算編制時，專項申報小組應加強與上級主管部門、本校業務部門、財務部門以及其他相關部門之間的溝通與協作：應準確把握上級主管部門設立該專項的預期目標和關鍵事項，有針對性地進行材料編報；應涵蓋專項建設將發生的所有收支業務，并對預算支出進行歸集和細化；應逐項審議預算支出內容的真實性、合規性，開支標準的合理性，用實際支出需求確定專項資金申報總額。最后，還要給專項資金設定合理可行的績效目標。專項資金績效目標是預算績效管理的前提，是預期將實現的產出和效果，是預算編報的重要內容。高校在申報專項資金時，應遵循系統性、完整性、相關性和可行性等原則設計項目的績效目標?？冃繕藨摲细咝＾k學定位和中長期發展規劃，緊密結合自身特點，發展優勢補足短板，著重強調效益性和可操作性?？冃繕瞬灰藦碗s，目標要與項目密切相關、簡便可行。此外，績效評價指標的設置應全方位、多角度地圍繞產出結果展開，合理平衡質量指標、效益指標和滿意度指標間的權重關系，要盡量做到指向明確、客觀全面、細化量化、合理可行，原則上定量與定性相結合，以定量為主、定性為輔。
（三）嚴格管理預算執行，加快資金使用進度。高校應根據批復要求，及時設立專項并下達預算資金，嚴格預算執行過程管理。專項資金必須依據相關管理辦法，按照預算申報時編制的支出內容、范圍及標準合理分配、規范支付。嚴守合法合規的審批程序和會計核算原則，嚴禁截留、挪用、虛列支出等情況發生，嚴查專項資金支出超范圍、超標準、超預算等現象，確保資金安全地、有序地執行和使用。同時，高校還應加快專項資金執行進度，嚴格執行項目支出預算，把握好資金支付的時間節點，充分利用信息化手段，對專項資金使用情況實時跟蹤、動態監管，并定期提交預算執行情況和分析報告。對預算執行較慢的專項，要求其牽頭使用部門及時采取補救措施或調整、修改使用計劃，以保證項目的順利完成和資金的及時支付。
（四）加強資金績效評價，完善全面評價體系。高校要加快推進專項資金績效評價工作的展開，逐步完善符合高校自身特點的績效評價體系?？冃гu價力求公開公正、科學規范、分級分類考核。各高校對績效評價工作應更加積極主動，全校統一部署，可以審計部門牽頭或者引入第三方評價機構，財務處配合，多部門共同參與完成。高?？筛鶕煌瑢ｍ椯Y金的特點和性質，對其進行分類管理、考核和評價。同時，嚴格對照預算申報目標，對每個專項的具體支出明細、預算完成進度、產出成果及使用效益等多個方面進行比較和綜合分析。高校專項資金績效評價指標的設置，要有別于行政單位，要符合高校運行發展且有著鮮明的自身特色，要更突出權重的差異化和指標的細分化。指標設置還應兼顧預算配置的經濟性、預算執行的嚴肅性和執行結果的效益性，進一步加強和完善績效評價體系，逐步形成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。
（五）重視評價結果應用，提高資金使用效益。專項資金績效評價結果應用，是全面預算績效管理的重要組成部分，是績效評價工作的原動力和最終目的。對此，高校應高度重視并強化落實，以便提高專項資金的使用效益。對于績效評價工作中發現的問題和績效評價報告中提出的整改意見，校內相關部門要進行深入調查，明確并落實相應責任，分析并制定改進措施，優化專項資金的績效管理。同時，還應形成績效評價結果的信息公開機制。評價結果和整改意見最終確定后，可在一定范圍內進行公開，以有利于各方面的監督。此外，高校要想全面、充分且有效地運用績效評價結果，就必須將評價結果與專項資金預算撥款有機結合，將其作為學校安排下一年度預算資金的重要依據，真正做到用“績效”來指導工作，用“績效”來分配資源。對于專項資金牽頭使用部門，學校依據評價結果嚴格把關、區別處理：對績效評價結果較好的部門，學校在下年經費保障上優先滿足，維持甚至增加專項預算資金；對績效評價結果較差的部門，勒令其及時整改，若整改措施仍不到位，效果仍不理想，學?？梢赃m當調整或削減預算，并追究相關人員的責任。
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作者:冉爽 單位:重慶工商大學區域經濟研究院
