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摘要:文章梳理總結了我國當前環境應急管理制度體系，基于環境應急管理相關要求和突發環境事件應急管理需求，分析了我國環境應急管理制度體系存在的不足，按照環境應急管理的事前、事中、事后全過程，提出了環境應急管理制度體系的完善建議。
關鍵詞:環境應急;管理制度體系;建議
1我國環境應急管理制度體系現狀
近年來，我國環境應急管理制度體系發展取得了一定進展。加強突發環境事件隱患排查，出臺《企業突發環境事件隱患排查和治理工作指南(試行)》;推進環境風險評估，針對企業、行政區域突發環境事件風險評估出臺技術文件;規范應急預案編制和備案管理，針對石油化工、尾礦庫、油氣管道等典型行業企業出臺應急預案編制指南，印發《突發環境事件應急預案管理辦法》和《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法》;促進應急處置過程規范化，印發《突發環境事件信息報告辦法》，規范突發環境事件信息報告工作，制定《突發環境事件應急監測技術規范》，指導應急監測。加強事后調查處理和損害評估、賠償和修復工作，制定《突發環境事件調查處理辦法》、《突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》等規范性文件，出臺損害鑒定評估、場地修復等相關技術文件，具體應急管理相關管理制度和技術規范，見表1?！秶彝话l事件應急體系建設“十三五”規劃》［1］要求，“構建應急管理標準體系。著力加強應急標志標識、風險隱患識別評估、預警信息、應急隊伍及裝備配置、公共場所應急設施設備配置、應急避難場所建設、物資儲備、應急通信、應急平臺、應急演練等相關標準研制。積極參與國際應急管理標準制定。推動應急管理標準實施應用，促進應急管理工作規范化和應急技術裝備標準化”。雖然我國的環境應急管理制度標準體系取得了很大進展，對事前、事中、事后突發環境事件的全過程都有相關的管理辦法和技術導則，但目前我國的環境應急管理制度標準體系尚不完善，與國家要求和實際需求還存在一定的差距。
2環境應急管理制度體系存在的問題
我國環境應急管理在突發環境事件風險評估、監測預警、應急隊伍、應急物資裝備、應急演練等方面，相應標準規范仍有待補充健全。具體表現在。
2.1事前防范制度規范化不足
環境風險評估方法體系不完善，部分行業/領域風險評估不規范。2018年環境保護部印發了《企業突發環境事件風險分級方法》［2］，但該方法不適用于“涉及核設施與加工放射性物質的單位，從事危險廢物收集、貯存、利用、處置經營活動的單位，從事危險化學品運輸的車輛或單位，尾礦庫，石油天然氣開采設施，軍事設施，石油天然氣長輸管道、城鎮燃氣管道，加油站、加氣站，港口、碼頭”。目前，除尾礦庫環境風險評估已有相關技術導則外，《企業突發環境事件風險分級方法》不適用的行業尚沒有可參考的風險評估方法。而這些行業突發環境事件頻發，環境風險評估和應急預案工作亟需開展。另外，《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》［1］要求“加強有毒有害化學物質環境和健康風險評估能力建設”，目前尚缺乏關于有毒有害化學物質環境和健康風險評估的方法規范。風險防控措施缺乏相應參考規范?！锻话l環境事件應急管理辦法》［3］第九條規定，“企業事業單位應當按照環境保護主管部門的有關要求和技術規范，完善突發環境事件風險防控措施”。而目前企業突發環境事件風險防控措施相關技術規范仍比較零散。風險監控預警體系建設規范不足?！秶彝话l事件應急體系建設“十三五”規劃》［1］要求，“強化重污染天氣、重點流域海域水污染、飲用水水源污染、耕地污染、危險廢物污染、放射性污染、有毒有害氣體釋放等重點領域風險預警與防控;完善工業園區環境風險預警和防控體系”。目前，重點領域、工業園區環境風險預警和防控體系建設規范缺失。應急預案編制和管理不規范。政府環境應急預案管理滯后，缺乏配套制度規范。區域、流域環境應急預案以及環保部門環境應急預案缺乏科學的環境風險評估，應急預案質量參差不齊、可行性欠缺。重點行業突發環境事件應急預案編制技術規范尚不完善，預案缺乏實用性和可操作性［4］。目前，危廢經營單位、石油化工企業、油氣管道、尾礦庫等行業企業和飲用水水源地突發環境事件應急預案已有預案編制技術文件，而危險化學品運輸等領域突發環境事件應急預案尚無相應參考規范。企業事業單位應急能力建設缺乏相應標準。2010年，環境保護部印發《全國環保部門環境應急能力建設標準》，對省、市、縣三級環保部門環境應急能力建設標準進行了規定，而企業事業單位應急能力建設無相應可參照標準。環境應急物資配備規范化欠缺。我國政府環境應急物資存在儲備不足，環境應急物資儲備信息溝通不暢，對企業環境應急物資管理工作的專業性指導不足等問題;企業物資儲備處于“自發”階段，環境應急物資及應急裝備資源不足、不規范。環境應急演練缺少相關規范指南?！锻话l事件應對法》和《突發環境事件應急管理辦法》均對應急演練提出了原則性要求，但是環境應急演練的內容、程序等缺乏相應規范標準，導致演練效果不佳。事故情景模擬技術規范缺失。在《企業突發環境事件風險評估技術指南(試行)》、《行政區域突發環境事件風險評估推薦方法》中，情景模擬都是很重要的內容。而突發環境事件情景如何構建，目前尚無相關參考規范。應急救援培訓無相應規范要求。應急救援培訓是應急準備的重要環節，但目前環境應急救援培訓尚無可參考的規范文件。據統計，近一半的突發環境事件是由生產安全事故導致［5］，在這類事故的應急處置中，應急救援隊伍往往更注重對人財物的救援，對環境保護的要求和做法了解不多，由處置過程不當引發的二次環境污染事件屢有發生。突發環境事件應急處置隊伍的專業水平不足，亟需制定相關規范，對應急處置隊伍開展專業化培訓。
2.2事中應急和事后評估賠償修復技術標準不完善
應急處置過程規范化水平明顯不足。目前，突發環境事件應急處置過程已有的規范性文件包括《突發環境事件信息報告辦法》、《突發環境事件應急監測技術規范》，前者對應急處置中的信息報告程序進行了規定，后者指導應急監測的規范性開展。而應急處置過程中，針對不同類型的突發環境事件，如何采取規范化的處置措施，尚無明確的規范性或指導性方法文件，事中應急規范化水平亟需提高。事后評估和賠償標準體系有待進一步規范。突發環境事件中長期污染損害評估和賠償技術規范尚待研究，環境損害鑒定評估與賠償標準體系有待進一步完善。污染治理與修復管理制度不完善。污染治理與修復過程管理制度不完善，存在從業單位門檻低、修復程序不規范、監理工作不到位等問題。此外，污染治理與修復效果評估不到位，后期跟蹤監測和長效評估未落實［6］。
3促進應急管理制度體系完善的建議
3.1完善事前防范和管理標準體系
完善環境風險評估方法體系，提高環境風險評估規范化水平。加強危險化學品運輸、石油天然氣開采和管道輸送等環境風險評估方法研究，開展有毒有害化學物質環境和健康風險評估方法研究，推動出臺化工園區突發環境事件風險評估方法。研究制定突發環境事件情景構建技術指南，明確突發環境事件情景的篩選、開發、應用等內容，促進風險評估規范化。制定環境風險防控措施標準規范，加強防控措施規范化建設。制定企業事業單位環境風險防控措施規范，提出企業事業單位水環境風險防控措施、大氣環境風險防控措施標準，加強風險防控措施規范化建設。完善環境風險監控預警體系標準，加強預警工作規范化。出臺重點行業企業及工業園區環境風險預警體系管理辦法和配套標準。進一步加強飲用水水源地、重點流域、有毒有害氣體等重點領域突發環境事件預警標準體系研究。落實環境應急預案規范化編制與管理，提高預案針對性與可操作性。制定危險化學品運輸突發環境事件應急預案編制指南，完善重點領域、重點行業應急預案規范化管理，推進重點區域流域應急預案編制和管理。制定突發環境事件應急演練指導性文件，將環境應急演練重在“演”向重在“練”逐步轉移。通過加強環境應急預案培訓、演練評估與指導性文件編寫、預案演練基地建設等以練促改，提升應急預案的可操作性和基層環境應急能力。
3.2提高事中處置規范化水平
制定突發環境事件應急處置規范化操作程序，規范應急處理處置過程。結合國內外突發環境事件應急處置經驗教訓，研究環境應急處置技術篩選方法，建立突發環境事件應急處置技術案例庫。制定典型重金屬、有機污染物、無機污染物突發環境事件應急處置操作手冊，明確應急處置的基本流程、職責分工以及不同情景下物理化學和工程措施實施的條件和具體方法。制定應急救援隊伍培訓技術規范，提高應急處置規范化水平。制定突發環境事件應急救援隊伍訓練指南，明確規定應急隊伍應掌握的基本知識和技能，加強對應急救援指揮官和救援隊伍的培訓，規范和指導突發環境事件應急救援。同時，環保部門與應急管理部門建立聯合培訓機制，向危險化學品應急救援隊伍傳授環境保護要求和知識技能，提高環境應急處置規范化水平。加強企業環境應急物資規范化配備，提升應急能力規范化建設水平。以石油化工、有色金屬采選和冶煉等行業為重點，研究制定企業應急物資裝備儲備標準和規范，明確企業作業場所應急物資、個人防護裝備、應急處置、應急監測設備設施等環境應急物資配備標準。研究制定環境應急物資儲備評估方法，定期開展合理性評估。制定環境應急物資儲備庫建設、運維管理指南。制定企業事業單位應急能力建設標準，對企業環境應急機構、人員、隊伍等進行規定，提高企業應急能力規范化建設。
3.3增強事后賠償和修復規范化水平
完善損害賠償體系建設。制訂突發環境事件中長期污染損害評估賠償規范，對突發環境事件造成的中長期污染損害進行規范化評估，完善環境損害鑒定評估與賠償技術規范體系。完善污染治理與修復制度體系。從嚴落實污染修復和治理過程監管、提高效果評估要求、構建治理修復成效評估機制，促進污染治理與修復規范化。
作者:朱文英 曹國志 王鯤鵬 徐澤升 於方 單位:生態環境部環境規劃院
