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摘要：本文深入分析事業單位項目預算績效管理現狀，指出項目單位缺乏預算績效理念和機制保障、重視資金投入而忽視預算績效、預算績效評價尚未有效應用等三大問題。最后，通過實際案例分析，結合工作實踐，提出四項優化對策：構建事前預算績效評估機制，加強項目立項管理；嚴格資金管理，加強預算執行和績效指標雙監控；健全績效評價結果的反饋和應用機制，完善全過程項目管理流程；加強責任人考核，責任和激勵并舉。
關鍵詞：事業單位；項目管理；預算績效；創新研究
一、事業單位項目預算績效管理的重要意義
我國事業單位是由政府利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。長期以來，由于其非營利性特征和政府出資的背景，事業單位項目運行普遍以會計核算職能為重，預算績效管理體系尚未健全。新時期對事業單位財政資金的使用提出了新要求，特別是規范財政資金的使用，提高財政資金使用效率。因此，事業單位必須要積極開展項目預算績效管理，提升財政資源配置效率和使用效益，提升公共服務質量，這對于建立現代財政制度具有重要意義。
二、事業單位項目預算績效管理的現狀及其不足
1.項目單位缺乏預算績效理念和機制保障
（1）管理人員績效意識不強。長期以來，項目管理人員和單位管理人員習慣認為只要錢沒進自己腰包即可，項目完成就好，而對項目的質量和效果重視不夠。主管單位對單位管理人員以及單位對項目管理人員也缺乏必要的績效考核和監督，多種因素導致管理人員預算績效意識普遍不強。（2）預算績效管理部門和人員難以保障。財務部門是實施預算績效管理的重要部門，但其機構建制不受重視，一般是設在辦公室下的一個科（室），而且核算工作量很大，沒有更多時間參與管理，在預算績效等重要事項上根本沒有話語權。有的單位在崗位設置和人員配備上相對隨意，一些非會計專業人員被安排到財務崗，導致財務人員素質普遍較低，而且財務崗位設置上也難以不相容。因此，財務管理體制上難以保障預算績效管理。（3）內控機制有待完善。由于很多事業單位管理人員不重視預算績效管理，預算績效的內控體系并不健全，或者建立了相應機制，但不能有效地實施。綜上所述，事業單位相關管理人員普遍缺乏預算績效管理理念，也未能在體制機制方面和專業人才方面提供足夠保障，預算績效管理的內控機制有待進一步完善。
2.重視資金投入而忽視預算績效
（1）立項程序和決策機制不夠完善。由于調研不深入、需求不清晰、時間不充裕、考核不健全、資金不嚴控等各種原因，單位立項較為隨意，內部流程監管往往流于形式。（2）項目預算編制不夠科學準確。事業單位普遍采用增量預算法，只在基期預算上考慮當年因素變動制定預算，未能真正細化地測算經費列支的實際需求，時常與業務脫節割裂，很容易掩蓋低效率和浪費，最后形成的項目預算往往超過其實際的需要，變相鼓勵了延續低效項目。“向主管部門多要經費”的預算編制思想仍然普遍存在。多方面因素共振導致事業單位預算松弛、資金閑置浪費。盡管“年底突擊花錢”的現象日趨減少，但導致預算松弛的預算體系并未發生根本變化。（3）忽視項目產出和效果。除了重視資金投入，事業單位還傾向于重視項目產出數量，而忽視產出質量和效果，對項目投入資金是否花完和是否產出數量更為關注，對產品質量和服務滿意度則不加重視。比如，很多人文社會科學科研機構花錢不少，論文報告數量很大，而質量不高，精品力作更少。
3.預算績效評價尚未有效應用
預算績效管理體系是由制定目標、編制預算、執行預算、績效評價、績效應用等多個環節構成的閉環系統，只有良性循環的運行系統才能實現項目實施目標。其中，對績效評價結果合理有效地加以應用，可以將預算績效管理的責任約束和激勵作用發揮出來，但事實上仍然存在著諸如評價結果形同虛設、評價指標不完善、評價約束和激勵作用不強、績效評價結果與預算安排的掛鉤機制尚未建立等問題。
三、事業單位項目預算績效管理的案例分析
1.某事業單位項目績效評價概況
2018年3月，中央某科研事業單位對其2017年某網絡信息化項目進行績效評價。該項目預算資金738萬元，實際支出413.25萬元，結余資金324.75萬元，預算執行率為56%。通過第三方評價機構采用公眾評判法和比較法進行績效評價。評價專家采用集中評議和獨立評分相結合的方法，對投入、過程、產出和效果等四個方面進行評價，總分值為100分。綜合績效評價89.30分，級別為“良”。
2.項目績效評價發現的問題和提出的建議
（1）績效目標與預算對應性不足，績效目標未能覆蓋項目所有內容。建議加強對績效目標的管理，提高績效目標的約束力。（2）該項目編制的預算與實際執行存在較大差異，預算執行率為56%，處于較低水平，建議在預算編制時，加強項目工作內容的論證調查，充分考慮年度工作任務、工作方法等因素，完善預算編制方法及手段，進一步提升預算編制科學性。（3）其中一個子項目未能按計劃完成，建議項目單位加強項目進度管理，合理確定項目進度，如遇到臨時情況應及時調整工作計劃，確保項目按時完成。
3.績效評價報告的后續影響
該評價報告并沒有引起相關部門及其管理人員的高度重視，僅僅成為完成一項任務的形式而已。項目單位及其主管部門和項目組沒有專門分析研究此報告并加以改進，未與項目管理人員的激勵和責任掛鉤，尤其在預算編制和審核審批方面沒有應用。該項目作為長期持續運行項目，在編制2019年預算時，項目管理人員未考慮績效評價指出的預算執行率低的情況，不減預算反而凈增加了149萬元。在主管部門審核審批時也未能根據績效評價提出相關修改建議，最終審批通過了該項目預算并撥款，結果造成更多結余資金，資源配置錯配嚴重。
4.案例項目預算績效管理工作的總結分析
上述案例顯示，該項目單位存在預算編制不科學不準確、績效指標欠缺、預算執行和項目進度缺乏有效控制、滿意度有待加強等問題，主管部門也存在立項和預算審核審批不嚴格的問題，而且相關管理人員績效理念淡薄，只重視資金投入而忽視預算績效，沒有充分應用評價結果，也沒有責任約束和激勵機制來考核。因此，事業單位項目預算績效管理體系尚未建立健全和閉環運行，亟待完善。
四、事業單位項目預算績效管理優化對策
1.構建事前預算績效評估機制，加強項目立項管理
（1）制定完善的項目決策機制。首先業務部門提出業務立項需求，編制項目預算，設定績效目標，形成方案，再由專業部門或者第三方機構論證，歸口管理部門和財務部門應嚴格審核預算，經“三重一大”會議審議通過正式立項，最后報經主管部門審批或者備案后納入財政預算支出項目庫，并付諸實施。（2）對預算編制的科學性嚴格審核。在立項過程中由財務部門和業務部門共同編制，細化經費支出項目，深入調研了解市場價格，據實測算，相關部門嚴格審核。（3）強化績效目標和指標管理?？冃繕耸琼椖康目傮w預期目標，績效指標是其目標的具體化，包括產出指標、效益指標和滿意度指標等一級指標，產出指標再細化為數量、質量、時效、成本等二級績效指標。效益指標再細化為經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等二級指標。二級指標可根據實際情況再細分至三級指標?？冃繕撕椭笜嗽O置應作為預算安排的前置條件，財政部門將其與預算同步批復下達，嚴格執行。（4）建立事前預算績效評估機制。在正式立項前，應由專業部門或者第三方機構論證，進行事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、實施方案可行性等，評估其績效目標合理性、績效指標科學性以及預算適當性，形成項目論證評估報告。建立事前預算績效評估機制，作為立項前置條件，并與后續的預算執行監控和最后的績效評價首尾呼應，環環相扣，相輔相成，形成體系。
2.嚴格資金管理，加強預算執行和績效指標雙監控
在項目運行和預算執行過程中，嚴格資金管理，實時追蹤和監督項目進展情況，具體掌握預算執行率和績效指標完成值，對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，定期進行比對分析，及時發現問題、解決問題，如期實現績效目標。
3.健全績效評價結果的反饋和應用機制，完善全過程項目管理流程
首先，要完善績效評價、反饋和應用機制，將高質量的評價結果應用至預算績效管理中，充分發揮績效評價的效用。對于評價結果良好的項目，原則上應給予優先支持；有些項目雖然總體良好，但是個別方面較差，應針對性地整改優化；對于評價結果一般的項目應予改進；對于低效無效資金的項目應削減或停止。其次，公開績效信息和績效評價。適度公開績效目標、績效報告以及評價結果等績效管理信息，規范管理，提升全員績效意識，樹立全員績效理念。同時，也接受社會公眾的監督，強化財政資金使用的公開透明。
4.加強責任人考核，責任和激勵并舉
事業單位應按照“花錢必問效、無效必問責”的要求加強對責任人的考核，單位管理人員對本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責。根據預算績效評價結果，追究相應責任。既要責任約束，還要激勵機制，激勵辦法可與事業單位特有的編制人員管理體制相結合，同時，建立考核結果通報制度，相應給予表彰或者批評。
參考文獻
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作者:馬俊文 單位:中國社會科學院雜志社