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一、已有研究的評述
如何才能實現地方政府職能與治理結構的協同？奧克森等學者從地方公共經濟理論出發，將公共服務的生產與供應區分開來。地方政府首先是作為公共服務供應單位而存在，而公共服務的生產既可以由私人來承擔，也可以由公共部門來承擔，地方政府則可以選擇不同的方式來組織公共服務生產。在此基礎上，又提出通過公民選擇來實現公共服務生產和供應的協同，地方政府所做的任何決定都是一系列集體選擇的結果，即政治性選擇。地方政府需要關注公民的愿望和要求，并根據民意供應相應的服務，具體如何組織公共服務的生產則可以采取多種方式。上述治理模式能否實現職能與結構的協同呢？能否避免過去行政區行政治理模式下可能發生的“碎片化”問題呢？后人的研究結果持否定答案。另外，上述研究將公民視為地方公共經濟分析的基本單元，競選壓力將自然而然地迫使政府及其官員關注民情，或者說，正是這種政治性選擇協調了職能與結構的關系。無疑，這樣的研究結論是基于西方經驗得出的。在中國，是否也同樣適用呢？有學者回避了政治性選擇，通過工具技術途徑，完善當前治理中的協同機制。另有論者基于系統科學視角，認為政府的職能可以通過工作分析加以科學化，在工作分析的基礎上得出優化的職能結構，在職能結構的基礎上設計組織構架，確保職能和結構這兩個異質的子系統能夠形成合力，共同指向公共行政執行的目標。工具技術的途徑能否協調職能和結構的關系呢？政府職能工作分析的基礎又是什么？這又不得不涉及到系統外部因素。顯然，前文觀點較多地強調系統內部分析與設計，而對外部信息搜集與回應考慮不足。另一方面，工具理性有著先天不足，可以說，一切組織或管理者理性程度有限，只能尋求令人“滿意”的方案，而且，理性設計的組織不一定能維護公平正義等社會價值，顯然有悖于政府的本質要求。已有理論存有一定的不足，但為職能與結構協同機制的進一步研究提供了很好的觀點和研究思路。
二、區域公共管理中的地方政府職能與治理結構的協同關系
與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務供應和生產區分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產公共服務：政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經營、市場、志愿服務和自我服務等。除此，上層級政府的指令與協調無疑也是公共服務生產的重要制度安排?？梢?，地方政府職能產生受多重因素影響，或者說，職能內容及其要求正是地方政府與各個要素間互動的結果，具體包括：上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質、類別、內容和要求的差異性。職能內容是治理結構的基礎，治理結構的優化必須以具體的職能內容和工作要求為導向?？梢?，不存在單一的組織結構，相反，不同的區域公共問題，不同的職能內容決定了不同的治理結構形態。治理結構即不同的治理主體構成的有機整體。根據薩瓦斯的研究，公共服務生產者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費者團體、私營部門、消費者等主體構成。事實上，在區域公共管理中，生產者還可以包括上層級政府、區域內各級政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級政府、區域內各級政府組織、市場因素和社會因素等?？梢哉f，區域公共管理中，治理結構也正是地方政府與其他各主體互動的結果。事實上，地方政府與上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會等主體間存有雙向互動關系，政府的職能內容及要求是地方政府與各主體互動的結果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區域公共事務治理中，并在彼此互動中形成特定的治理結構?？梢?，地方政府與多元主體的互動構筑了區域公共管理有機體，而各要素間的動態平衡又促成了職能與結構的協同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實現互動與平衡呢？可以說，區域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動產生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應的制度安排，從而實現治理結構的差異性。地方政府以具體的區域公共事務為導向，依托可能的制度安排，選擇相關主體發生互動，并形塑治理結構。反過來，圍繞區域公共問題，不同主體間互動及其關系結構又將決定著地方政府的具體職能內容和要求?？梢姡胤秸c不同主體間的互動是促成職能與結構協同的關鍵。然而，相比理論框架，現實經驗往往要復雜得多。理論框架在現實經驗中能否得以檢驗？或者說，區域公共管理中的職能與治理結構協同機制的正常運作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應這些問題。“治水”乃是公認的區域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經驗進行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”經驗
黨的十七大、十八大都將建設“生態文明”提到新高度，成為一項國家戰略。相應地，國家層面逐步建立起一整套環境治理體系，部分標準、規則又轉化為官員考核指標，對地方政府及其官員產生直接或間接的影響。包括浙江省在內的各省、自治區、直轄市政府都將環境治理作為重要工作內容。行業結構、產業結構不合理是市場失靈的體現，政府理應承擔起相應的職能。在浙江，生產技術和處理技術比較落后、重污染、高排放的傳統產業比重偏大，已成為全省水環境污染的重要原因。比如在全省工業廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業占了65%，而這三大行業的增加值僅占工業增加值的18.2%。因此，政府牽頭實施“五水共治”既是市場失靈的結果，也是彌補市場不足的重要手段。“五水共治”是實現經濟結構轉型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業和落后產能，推進傳統產業技術改造。反過來，調整產業結構又是減少廢水排放、治理水環境的根本之策。隨著新型城鎮化和區域一體化進程，區域性競爭，而非市域或縣域競爭，將成為經濟社會競爭的主體形態，充分挖潛并利用比較優勢則是提升區域核心競爭力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優勢不明顯，而土地要素優勢則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優勢明顯，是將來的核心競爭力，要保護和發揮比較優勢與核心競爭力，就要加快治理水環境。浙江省屬于中國發達省份，城鄉居民生活需求已由溫飽型向質量型發生轉變，對生活環境提出了更高的要求。然而，環境治理狀況并不理想，全省縣級以上城市，集中式飲用水水源地水質達標率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質部分指標長期處于超標狀態。據省衛計委統計，全省的癌癥發病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質量的提升，甚至還可能成為社會不穩定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項目的產生及其內容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級地方政府、企業組織、社會公眾等在內的多元主體互動的結果。那么，如何落實“五水共治”戰略呢？從已有經驗來看，中央政府首先出臺了一系列法律、法規和制度，要求省一級單位執行。相應地，浙江省采取有關政策手段，在全省范圍內部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內實行“河長制”，并配以相應的考核激勵制度，確保每條河、每個河段都有專人負責，實現河域管理“網格化”；再比如，開化縣等地試點實行生態補償與獎懲制度，這些政策安排旨在激勵地方政府履行好環保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內實行嚴格的水環境監管制度，建設水環境在線監測體系，建立刷卡排污系統，短期內覆蓋所有污水排放企業。同時，加大環境執法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴肅查處環境違法案件，嚴厲打擊環境違法犯罪行為，做到對環境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業合作，采用第三方治理制度，由利益相對方來處理和排放污染物。全省范圍內，各地開始推進污水處理第三方治理，各地企業自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮政府管辦的污水處理廠也逐步轉交給第三方治理。以2013年為例，全省實行BOT、TOT等方式運營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現了環境保護中的公民參與治理等現象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應的治理結構也不是單一主體促成的，而是省一級政府與中央政府、地方各級政府組織、市場、社會等多元主體互動的結果。同樣，也正是省一級政府與多元主體間的互動促成了浙江省全域范圍內治水職能與相應治理結構的協同。但是，實地調研也發現了一系列例外的現象。在東陽市歌山鎮，為了緩和企業與附近居民矛盾，野風集團首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風集團負責管理運維工作，人工濕地負責處理附近6家企業的生產污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實際運維中，野風集團負責較大部分的成本開支。盡管當地政府給予相應補貼，附近其他企業也負責部分開支，但是，隨著人工濕地運營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對企業排污標準的提升，人工濕地運維成本急劇上升。目前，缺乏可持續的資金來源以彌補運維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨立法人，只是掛靠在野風集團下的一個單位，既不用擔任法人所應承擔的職責義務，也缺乏企業法人自主經營、獨立核算的權利。無疑，人工濕地對自身運維成本補償的動力明顯不足。實地調研還發現，歌山鎮人工濕地服務范圍僅限于本鎮企業與居民，而距離較近的鄰鎮企業或居民卻無法享受。事實上，在浙江，小城鎮星羅棋布，企業更是緊密相挨，如僅以行政區劃作為標準來處理公共問題，那么必然會受制于傳統“條塊”分割的影響，加劇治理結構碎片化，加大治理成本，不利于開展區域公共管理。正反兩方面經驗分析，可以得出，職能與結構的協同是解決“治水”等區域公共問題的重要條件，某種程度上驗證了理論框架的預設。但是，也發現，案例經驗反映了理論框架在現實運用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經驗可提供參考。
四、基于案例研究的理論檢驗與拓展
（一）美國田納西河流域管理局：一個對比案例
田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務管理區域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個州，在水土保持、糧食生產、水庫、發電、交通、社區服務等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產和出售肥料與電力，特別是電力。就運營經驗來看，管理局運營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規定，它具有較大自主經營權。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發，為維護和經營位于阿拉巴馬州馬斯爾肖斯附近，現屬于美利堅合眾國的產業；為了工農業的發展；為了改善田納西河的航運狀況，特創建一個公司實體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權可以進行土地買賣、生產與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權利。管理局運營的成功也得益于其決策機構較高程度的多元化與專業化。首先，決策機構是由總統任命的3人董事會，即主席、總經理和總顧問組成，另外專設具有咨詢性質的“地區資源管理理事會”，這些機構成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機構多元化奠定了管理局多元決策機制，而多元決策機制正好又與管理局多重目標相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產方面取得的成就都是與此有緊密關聯。
（二）兩地經驗的比較分析
事實上，田納西河流域管理局運營的成功還是得益于職能與結構的協同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個州共同面對的區域公共問題。管理局設置突破了傳統的行政區行政治理模式，相反，它以區域公共問題為導向，選擇區域公共管理治理模式。相比管理局經驗，浙江省“五水共治”主要以行政區劃為依據，部署全省治水工作，實現包干到各地方政府，甚至各責任人?；跈嘭熞恢略瓌t，“河長制”等制度設計有助于責任落實到具體單位或個人，然而，這也難免導致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮人工濕地為例，過去的野風人工濕地現已更名為歌山鎮污水處理工程，鎮政府參與濕地投建運維工作，有利于夯實濕地運維財力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮范圍，而距離較近的鄰鎮企業、居民無法享受歌山鎮人工濕地功能。鄰鎮也不得不同樣投建污水處理工程，加大區域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發電、交通等，多樣化、專業化的職能要求又對應著多元化、技術化的決策機構，有助于提高管理局治水職能與結構設置的協同程度。“五水共治”工程啟動之初，浙江就開始抓技術研究和推廣。2014年，東陽發揮當地建筑企業技術優勢，選派20多家特級、一級資質建筑企業的設計人員參與農村生活污水治理規劃設計。但是，就全省范圍而言，治水服務的專業化、技術化程度仍有一定的提升空間?！短锛{西河流域管理局法》規定了管理局不僅是一個超黨派、超行政區化的機構，還是一個獨立經營、政府所有的公司實體。為了避免國家機構可能產生的官僚主義，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機構，它需要承擔起發展航運、社區服務等功能；作為公司實體，它又要大規模地經營電力、肥料。不難發現，在實際運營中，存有一種利益機制，正是這種機制促使著管理局高度重視相關職能要求，并選擇相應的結構設置。然而，就歌山鎮經驗而言，這種利益機制相對缺乏，歌山鎮的人工濕地至今為止仍是一個掛靠在野風集團下的非法人實體，經營空間狹隘。事實上，除了污水治理，人工濕地還有畜產、造紙原料、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅動力不足，歌山鎮人工濕地功能相對單一，盈利潛力有待進一步挖掘。
五、討論與總結
城市群、都市圈與都市區發展將是新一輪城鎮化的重要態勢，創新區域公共管理治理模式，提升區域治理能力意義重大。政府，尤其是處于城鎮化浪尖上的地方政府，必需積極回應城鎮化以及公共管理的新變化，適時轉變治理方式，提高參與區域公共事務治理的能力，更好地適應新型城鎮化發展。協調職能與結構關系是解決區域公共問題的關鍵。立足國外經驗，西方研究認為公民投票或政治性選擇可以協調兩者關系。顯然，這一結論不適合中國現實。從中國實際出發，借鑒已有研究中的普遍性結論，我們認為，要構筑職能與結構協同機制重在實現地方政府與上層級政府、區域內各級政府組織、市場與社會等治理主體間的相互聯動與動態平衡。案例研究發現，現實經驗復雜性遠勝過理論假設，要實現地方政府與其他主體間的良性互動，還要以具體的區域公共問題為導向，配之以相應的利益驅動機制、組織內技術化與專業化設置等要件，只有這樣，才能完善分析框架，實現區域公共管理中政府職能與治理結構的協同。
作者：馮濤 單位：浙江財經大學財政與公共管理學院
