前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的公共管理的失范成因及治理，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、公共管理倫理失范的表現
在正常的情況下，公共管理倫理以一定的概念、范疇和一系列的倫理規范反映并作用于行政過程和行政行為而存在，通過倫理規范限定行政活動的活動范圍、行為模式，使行政過程趨于程序化、規范化。然而，公共管理者突破了公共管理倫理的規范約束，利用公共權力謀求個人私利而出現權力異化。權力異化主要表現為權力濫用、權力腐敗等。權力異化具有極大的危害，它導致不同政府部門及官員爭權奪權，影響政府聲譽和增加廉政成本，妨礙公共政策的制定與執行過程，降低行政運轉速度甚至危及政權穩定。權力異化是政治穩定、經濟繁榮和文化進步的陷阱。一旦落入這個陷阱，就會使社會處于低效、停滯甚至紊亂的狀態。
二、公共管理倫理弱化及失范的成因
（一）外因
1．倫理難于被量化及把握
由于倫理是一種思辨的價值判斷，因此倫理活動本身很難被具體化，倫理活動的產出更是難以被測定和最終量化，這就導致了公共管理對其影響和作用有所忽視。即使人們有所意識，對于其作用也很難作出判斷，這都在一定程度上造成實踐中倫理的弱化和失范。此外，隨著社會階層的分化，公共管理面對的是復雜的社會關系，調整的利益存在多元性，在各種利益的相互博弈中，把握倫理標準也有一定的難度。“現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異，往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因，并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起。”
2．商業管理思潮的影響
20世紀80年代以來，西方各國相繼采用工商管理的理論、技術及方法，引入市場競爭機制用于改造公共部門，提高其服務質量。隨著政府進入商業領域，并與企業建立合作關系或合同外包關系，傳統公共服務價值觀逐漸被商業價值觀所代替。隨著企業和政府之間界限的日益模糊，公共管理者受到了這樣的鼓勵，要像一個私營企業家那樣思維和行動，而不是以公共福利的委托人身份進行思維和工作。“公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構，其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響，但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段，這些組織及其管理者也會形成功利型人格，進而導致公共管理倫理的缺失。”如我國正處在社會轉型時期，在各種價值觀念沖突融合的過程中，過分強調經濟利益導向作用，使著評價公平與正義的倫理精神逐漸被商業文化中的價值觀念所取代，社會的倫理標準經歷著破壞和重構，我國公共管理倫理化面臨著嚴峻的考驗。
（二）內因
1．多重角色沖突
作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，公共管理者肩負著整個社會的期望，他們承擔著更為復雜、責任性更強的公職角色。“公共管理者扮演著多重角色，他/她可以同時是自由自在的個體、是家庭成員、是不同利益群體（例如協會或學會）的參加者、是某領域的專家、是科層組織中的上下級、是政府的公務員、是公共權力的行使者和人、是公民等等。每個角色都是某一特定類型的分工所形成的身份地位，并攜帶著相應的社會期望即倫理負擔或責任。”因此，公共管理者的多種角色常常意味著角色沖突，并在一定條件下影響其倫理選擇，并最終威脅到公眾對其“公共人”的倫理期望。
2．“經濟人”追求
西方古典管理理論認為，人是以追求物質利益為目的而進行經濟活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此不擇手段。公共選擇理論認為，作為公共選擇或公共決策執行機構的官僚機構及其官僚也是按“理性經濟人”假設行事的，他們的目標是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作以及各種附加的福利。然而倫理的約束主要依靠人的自我良知和社會輿論，是一種“軟約束”。在公共管理領域，面對權力異化可以達到巨大利益和人類與生俱來的惰性，倫理的這種自律在人的“經濟人”本性面前顯得無足輕重，也直接造成了公共管理中諸多的道德失范現象。
三、公共管理倫理失范的治理對策
基于以上存在的問題，必須采取一系統有效的措施，以引導公共倫理行為朝著符合公眾期待方面發展。
（一）建立公共管理倫理制度規范
1．進行公共管理倫理立法把倫理行為上升為法律行為，有利于形成較為穩定的價值取向和行為參照，將公共管理人員紛繁復雜的多種價值觀轉變為較為統一的倫理認識，使其在法律規制的指引下相互配合、理解，從而更好地開展工作。如美國早在1978年就通過《政府道德法案》，1993頒布《美國行政部門雇員道德行為準則》，這些法律在提升美國公共管理人員的倫理行為方面起到了重要作用。目前，英、德、法、加、澳、新等國家都已實現了對公共管理倫理的立法。未來，我國可以吸收這些道德立法先進國家的經驗，以完善我國公共管理倫理法律體系的建設。
2．成立公共管理倫理監督機構奧地利生態行為學家洛倫茲曾表達，在決定個體行為方面，“道德只是一種力量非常有限的補償機能”，因此需要成立相應的道德監督機構以實現對倫理行為的監督。目前西方一些道德立法先進的國家，也都成立了公共管理倫理的監督機構，如美國的政府道德辦公室、英國的公共生活準則委員會，這些部門在規范該國公共管理人員行為，提升公共倫理道德方面起到了重要的作用。而對于像我國這類處于社會轉型時期的國家，公共官員倫理不端行為屢遭曝光之際，成立公共管理倫理監督機構尤為重要。
3．完善行政回避制度由于公共管理者面臨著多重角色的沖突，因此完善相關的行政回避制度具有重要的意義。行政回避制度即是對公共管理者所任職務、執行公務和任職地域等方面做出限制性規定，減少因公共管理者身份因素對公務活動的干擾，確保公共管理者公正廉潔地履行公職的法律制度。目前我國已開始初步施行《公務員回避規定（試行）》，但是一些制度性的措施仍亟待完善，比如回避制度的監督機制、回避制度的相關救濟程序和救濟機制，對違反回避規定的懲處措施。總之，完善行政回避制度，對于我國這種“人情社會”的國家具有重要的意義。
（二）提升公共管理者自身的倫理意識
1．培養優秀的公共組織文化“公共組織文化是公共組織在長期的管理實踐和發展中所形成的，為公共組織成員所共同遵循的組織目標、價值標準、基本信念和行為規范的總和及其在組織活動中的反映。”公共組織文化作為一種集體文化，會對公共管理者的行為產生影響，使組織成員產生對組織目標、行為準則及思維模式的“認同感”，自覺地按照組織的制度規范及行為準則去工作。因此，在當前我國政府職能轉變的過程中，應努力創造各種條件，把公共倫理建設中的“服務精神”、“法治觀念”、“廉潔透明”等思想內核融入到優秀的政府組織文化構建中，提高公務員的整體道德素養和良好價值導向。
2．加強對公共管理者的倫理教育和培訓“一種在經濟上高效率的系統絕不意味著就是一個好的或有道德的社會，經濟也并不就是社會的全部。”因此加強倫理教育和培訓，提高公共管理者的服務意識和自律意識，是公共倫理建設的一個重要方面。針對我國當前的現狀，加強倫理教育和培訓可以采取以下措施：第一，建立常態化的培訓和教育。道德的建設不同于制度的建設，必須經過公共管理者長期的思想內省、沉淀，因此應減少突擊的教育培訓，讓公共管理者在履行職責的同時，經常感受到倫理的教育。第二，創新培訓和教育的內容和方法。進行倫理的培訓和教育，就是要讓法治意識、服務意識、誠信意識、責任意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中，因此需要注意培訓內容的創新，改善教育培訓的方式、方法，防止形式主義的道德灌輸。
第三，培訓和教育中塑造道德典范。通過塑造公共管理組織中的道德人格典范，可以對公共組織中的其他管理人員產生正向的激勵作用，引導公共管理者在日常的公共行政中，自覺遵守公共管理倫理道德的要求。
（三）構建公共管理倫理建設的外部環境
1.加強社會整體道德建設公共組織存在于社會環境的大系統之中，受到社會各種因素的制約，社會整體道德水平的大環境也會對公共管理倫理建設產生積極的或消極的影響。與此同時，公共管理者在行使公共權力的過程中，也會受到來自社會中政治、經濟、文化的影響，社會風氣的好壞也會影響公共管理者在日常行政中行為。因此，對于像我國這類轉型時期的國家，把社會主義核心價值體系作為道德教育的主題，融入到整個國民教育當中，不斷豐富教育內容，創新教育方式，充分發揮道德模范的榜樣作用，有助于推動良好道德風尚的形成，也有助于公共管理者的道德內省。
2.構建完整的社會監督體系隨著現代社會文明的不斷進步、公民意識的不斷增強，社會監督成為民主社會和憲政國家中的一種社會常態。由于公共管理者受公眾委托，掌握一定的公共權力，而孟行斯鳩也曾精辟地論述道：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”因此加強社會督必不可少。加強社會監督可以從公民監督、社會團體監督、輿論監督等著手，來構建一個完整的監督體系，以制度制衡手段限制政府官員的自利需求安排。
作者：陳鴻偉 單位：福建廣播電視大學漳州分校
