前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的公共管理下財政總預算會計制度改革，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
財政總預算會計制度是財政管理領域一項重要的基礎性制度。本文在梳理財政總預算會計制度改革歷程的基礎上，分析現行財政總預算會計制度存在的問題，并試圖在新公共管理需要的背景下，提出財政總預算會計制度改革的思路。
一、財政總預算會計制度改革歷程
（一）財政總預算會計制度的發展過程
1950年12月12日，財政部正式了《各級人民政府暫行總預算會計制度》，標志著新中國財政總預算會計制度的誕生；1983年，財政部根據當時預算管理的要求，在1963年總預算會計制度的基礎上，制定了《財政機關總預算會計制度》，并在1988年再次修訂；1997年6月25日，根據分稅制財政體制以及社會主義市場經濟所引起的財政資金來源和分配格局的變化，財政部《財政總預算會計制度》，廢止1988年制定的《財政機關總預算會計制度》，完成了現行總預算會計制度的初步建立；2015年10月10日，財政部修訂《財政總預算會計制度》，這也是我們目前正在執行的會計制度。
（二）財政總預算會計制度的主要變化
1.核算目標的變化。總預算會計核算的目標，從20世紀60年代偏重于記賬、算賬、報賬等核算任務，到20世紀80年代總預算會計管理職能的提出，到20世紀90年代預算管理服務職能的強化，再到2016年提出實現預算管理及財務管理服務的雙重目標，要求向社會提供政府財政收支明細情況，也要全面準確反映政府的資產、負債等情況。2.核算基礎的變化。多年來，總預算會計核算一直采用單一的收付實現制。2016年施行的總預算會計制度規定，一般業務采用收付實現制，對應付國庫集中支付結余、應收股利、應收應付利息等部分業務采用權責發生制核算，即兩種會計核算基礎并用。3.核算方法的變化。1965年以前，總預算會計采用“借貸記賬法”，1965年以后采用“資金收付記賬法”，以預算資金活動作為記賬主體，以“收”、“付”作為記賬符號，1997年的《財政總預算會計制度》規定又將資金收付記賬法改為借貸記賬法，2016年在借貸記賬法的基礎上，采用了“雙分錄”的會計核算方法，在核算收支業務及預算執行情況的同時，反映隨收支變化的資產負債增減的財務情況。4.核算內容的變化。隨著社會經濟的發展和財政管理制度的改革，總預算會計核算內容是不斷發展和變化的。比如，2016年施行的總預算會計核算內容增設了“預算穩定調節基金”、“資產基金”、“待償債凈資產”等科目，規范了財政對外借款、股權投資、地方政府債券轉貸、財政代管資金等核算內容。
二、現行財政總預算會計制度在執行中存在的問題
（一）財政總預算會計制度與財政管理需要脫節的問題
2016年1月1日實施的財政總預算會計制度仍主要采用收付實現制，政府運行成本難以宏觀如實呈現，政府的運營績效無法精確考量；收付實現制會計核算基礎，導致財政支出和財政收入在會計期間不配比，不能夠對收支結余情況進行有效評價，難以滿足權責發生制政府綜合財務報告信息的需求。
（二）財政總預算會計制度與政府會計準則銜接的問題
2015年財政部的《政府會計準則———基本準則》明確適用各級政府、各管理部門、各預算單位，規定“政府會計由預算會計和財務會計構成”，而現行財政總預算會計制度在頂層設計上尚不完善，盡管采用“雙分錄”核算，在一定程度上實現了預算會計與財務會計的功能融合，但與《政府會計準則———基本準則》要求的以權責發生制為基礎的財務會計系統和以收付實現制為基礎的預算會計體系的“雙軌制”模式相差甚遠，在政府會計核算的整體框架設計上，比如，會計科目設置、報表體系構成、信息系統支撐等方面都尚不清晰。
（三）財政總預算會計制度在實際操作層面上的問題
1.收回財政存量資金方面。根據《財政部關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預[2015]81號）規定，收回存量資金時記“其他應付款”下“收回存量資金”，支出時，按原用途使用的，直接沖減“其他應付款”；調整用途的，先沖減當年支出科目，再計入重新安排的支出科目。從實際操作角度看，一方面收回部門的結轉結余資金一般都是兩年以上的資金，而且項目繁雜，辨別存量資金當時支出科目難度較大；另一方面存量資金跨科目調整使用，個別功能分類科目支出大幅度沖減，導致總預算支出賬面金額與實際情況差異較大，甚至個別科目會出現負支出情況，預算管理與執行角度反饋結果脫鉤。2.股權投資核算方面。從2016年1月1日施行的總預算會計制度把股權投資納入核算范圍，但在實際工作中，為了啟動并完成股權的核算工作，各級總預算會計只有在各種困難中摸索前進。一是會計核算依據獲取困難，信息源難以確定，同時地方政府組織的招商引資、政策性支持等活動都會涉及大量資金運作，所發生的業務是否形成股權依賴于管理環節上的確定，但實際情況是文件資料等管理規定并不清晰，容易因會計人員業務能力和理解水平不同造成會計處理方法的各不相同。二是現行的總預算會計制度對股權投資核算一般采用權益法，根據被投資單位凈利潤的增減變動及其他權益變動，記入“資產基金———股權投資”，進而影響資產基金數額，但實際工作中，很多股權投資特別是投資基金，主要起到引導作用，企業孵化成功后原額退出，采用權益法核算下的股權投資在資產負債表中體現的政績會與實際政績有偏差。3.支出經濟分類科目核算方面。2018年1月1日正式實施《支出經濟分類科目改革試行方案》，分設政府預算經濟分類和部門預算經濟分類兩套科目，兩套經濟分類科目之間保持一定的對應關系，使部門預算與政府預算相銜接。但在實際核算中，政府預算經濟分類科目和部門預算經濟分類科目金額并不一致。一是部分預算單位缺乏按支出經濟分類科目和資金用途使用資金的意識，隨意使用資金；二是部分預算單位因部分支出難以找到對應科目，主觀判斷有誤差，有的簡單了事，直接計入“其他支出”等科目中，影響會計質量；三是因特殊業務，比如年終按權責發生制列支的國庫集中支付結余因預算單位未實際支出，相應地就不會產生政府預算支出經濟分類和部門預算支出經濟分類科目的支出。
三、新公共管理視角下財政總預算會計制度改革的思路
（一）新公共管理視角下財政總預算會計制度的任務及目標
1.滿足政府職能轉換和行政管理改革的需要。從財政總預算會計制度的發展歷程來看，其與政府職能和改革管理的需要息息相關，政府會計作為一個收集和傳達政府財務狀況和運行績效的信息系統，其信息質量的高低、信息的完整性直接影響到國家財政決策的正確性、效率性和效益性。在新的公共管理的大背景下，踐行服務型、管理型、績效型政府理念至關重要，政府職能轉變要求政府會計改革，政府會計改革促進政府職能轉變。2.滿足公共財政和預算管理制度改革的需要。公共財政體制需要相應的政府會計信息作支撐，隨著改革的深入，需實現改革的三方面轉變：一是從傳統預算會計到現代政府會計轉變，反映政府履行職責與政府占用、消耗經濟資源的配比關系；二是從公共投入管理到公共產出管理，提高政府績效；三是從偏重政府財政、短期財務狀況流量分析到短期流量分析和長期分析并重，防范財政風險。3.滿足提供具有國際可比的財務信息的需要。國外的政府會計制度改革源于20世紀80年代西方發達國家的新公共管理運動，核心理念就是以企業家的精神改造政府。全球一體化步伐的加快對不同國家政府會計信息的透明度、政府財務狀況和績效信息提出了更高的要求，不同國家需提供具有國際可比性的政府會計信息。
（二）新公共管理視角下財政總預算會計制度的對策及建議
1.適應政府會計制度改革，構建財政總預算會計制度體系?！敦斦傤A算會計制度》應遵循《政府會計準則———基本準則》要求，立足我國實際，在充分考慮服務財政預算管理和政府資產負債管理的背景下，將現行的財政總預算會計制度重構為《財政總預算會計制度———預算會計制度》、《財政總預算會計制度———財務會計制度》等兩個獨立制度，兩個制度相互分離、相互配合、相互銜接，分別實現預算會計和財務會計兩大功能。一方面適應財政預算管理和改革需要，緊密結合建立現代財政制度的要求，強化總預算會計的預算會計職能；另一方面順應現代財政制度改革，以權責發生制為基礎，增強總預算會計的財務會計職能，準確、全面反映政府資產負債狀況，提升政府履行職能和預算績效管理水平。2.遵循政府會計準則，對接總預算會計制度的頂層設計?！敦斦傤A算會計制度》作為政府會計核算體系的重要組成部分，必須遵循《政府會計準則———基本準則》，按照《政府會計準則———基本準則》確定的預算會計要素，即預算收入、預算支出、預算結余，根據財政預算執行、預決算管理需要，進一步優化調整預算會計科目體系和報表體系，強化單一賬戶體系下預算收支、資金清算等環節的會計監督作用，規范預算管理，確保財政資金高效運行；按照《政府會計準則———基本準則》確定的財務會計要素，即資產、負債、凈資產、收入、費用，根據編制政府綜合財務報告及加強財政財務管理等需要，新建財務會計科目體系和報表體系，從政府財政管理視角全面反映政府財務狀況和財政經濟可持續性。3.堅持問題導向，著力提高總預算會計制度的可操作性。（1）收回財政存量資金核算方面的建議。增設“以前年度盈余調整———財政存量資金收回”、“財政存量資金支出”兩個科目，用來分別核算收回的存量資金、再次安排支出的存量資金。收回存量資金時，會計分錄為：借：國庫存款等，貸：以前年度盈余調整———財政存量資金收回；安排支出時：借：財政存量資金支出，貸：國庫存款等。年終時，“以前年度盈余調整”、“財政存量資金支出”兩個科目余額，應全部轉入“累計盈余———財政存量資金結余”，其年終余額應是待統籌安排使用的存量資金。以上建議是在權責發生制的基礎上，一方面收回的存量資金為日后非調整事項，遵循“未來適用法”原則，調整以前年度盈余；另一方面原貌反映調整后支出情況，如實反映預算執行。（2）股權投資方面的核算建議。一是做好股權投資核算的具體實施工作，依據實際情況制定實施細則，增強總預算會計制度的可操作性，解決有關股權投資的焦點和難點問題，通過規范相關信息的統計口徑和核算范圍的界定，盡可能減少各級財政總預算會計人員核算事項的主管判斷，提高會計信息質量；二是按照實質重于形式的原則，對股權投資的后續計量原則權益法調整為成本法和權益法兩種核算方法，根據章程或協議等規定，采用符合實際情況的股權投資后續計量方式，真實反映政府政績。（3）支出經濟分類科目方面的建議。一方面結合預算執行動態監控設置預警規則，規范部門支出行為，加強政府預算支出經濟分類和部門預算支出經濟分類科目核對力度，規范部門賬務核算；另一方面完善經濟科目設置，對于年終列支的國庫集中支付結余資金，因預算單位當年并未實際支出，無法直接獲取政府預算支出經濟分類和部門預算支出經濟分類科目，建議政府預算支出經濟分類科目和部門預算支出經濟分類科目統一增設“年終列支”這一過渡性科目來統一核算和反映，進而與已實際支出科目進行區別。
作者:薛小穎
