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摘要：完善農村水利建設利益補償機制在實踐上具有重要意義。在闡述農村水利利益補償存在的問題、利益補償必要性及因由的基礎上，分析了農村水利補償的基本原則，農村水利利益補償的主要模式及適用范圍；分析了農村水利利益補償基本路徑，構建了多元供給模式下農村水利的補償路徑，通過水利建設與補償實現農村經濟與環境生態協調發展目標。
關鍵詞：農村水利；補償模式；補償機制
深化農田水利供給側與管理體制改革，激發市場活力，調動社會力量和農民參與農田水利建設的積極性是農村水利改革方向。由于農村水利具有顯著的公益性，在農村水利改革與利益補償的實施過程中，需要權衡公共利益、農戶利益及社會投資者的利益。水利改革中對相關方補償存在諸多困難，存在如下問題：①沒有厘清政府與市場對農村水利補償責任；②農村水利補償組織治理結構不完善；③農村水利補償激勵機制沒有建立，如補償對象難以界定、資金到位不及時、補償方法和標準隨意、補償機制不健全、缺乏統一標準和政策體系等；④農村水利補償機制缺乏法規支撐；⑤小型水利產權改革及利益補償監管機制有待完善。因此，研究農村水利利益補償與分配機制對農村水利健康持續發展具有重要意義。
1研究現狀
國內外對農村水利建設的補償主要從水權改革、投融資體制、移民補償、生態環境補償等進行研究。農村水利采取多元投資補償研究。Harvey[1]認為科學測定農村水利供給真實成本，建立社會組織參與農村水利的融資機制和透明的補貼政策。王巧義和劉啟生[2]針對小農水建設資金緊張問題，提出要創新投融資機制，完善金融機構對農田水利建設政策體系。李虹和項玉嬌[3]提出引入PPP模式建設農村水利，以“民辦公助”為基礎基于收益分成與風險分擔對相關利益主體進行補償。關于農業節水補償政策研究。馮穎等[4]基于EDM模型研究農業節水技術補償資金的來源問題，提出全面實施農業節水技術補償政策，周曉熙和鄭旭榮[5]從兩方面提出農業節水補償辦法，一方面從因農業節水公益性使得農民利益受損需要補償，另一方面因激勵農戶節水技術，加大相關技術改造改變了他們的用水行為應給與補償。高占義等[6]提出推行農業節水需主要針對農戶和灌區開展實施補償措施，從而減少農業節水引起的成本增加和技術投入，需要加強農業節水技術與政策體系研究。在移民補償方面。朱東愷等[7]提出以土地換保障，構建社會保障體系、可行的配套機制等手段，建議實施“明補+暗補”多種補償方式。胡大偉[8]認為應構建以協商議價為基礎的“先移民、后工程”的補償決策機制。劉靈輝[9]提出水利工程移民安置長期補償機制與新農村建設相結合，實現多主體共贏的效果。馬永喜和陸文聰[10]提出除給移民提供重建現金補償外，還應提供生產生活補償。關于水利生態環境補償研究。Bjornlund等[11]認為由于生態與環境的復雜性，對生態環境的補償范圍與補償力度需要考慮后續地方生態環境系統及地方經濟的可持續性。李維乾等[12]基于改進的Shapley值方法，提出基于水利投入與資源占用的跨地區流域生態補償額度。郭文獻等[13]基于WTP模擬方法對流域生態補償進行現實模擬，得出社會規則與信任機制對個人支付意愿有積極影響。關于水利補償法規建設研究。徐紅霞[14]認為需要完善水資源及水環境保護法律制度框架。肖金成等[15]提出構建橫向財政轉移支付、理順水資源價格機制、建立統一運行機制、完善水資源補償法治體系與補償協調機構，構建京冀協同的水資源補償機制。國內外學者對農村水利建設利益補償的研究，涉及多元投資和多渠道的補償機制、移民補償機制的構建、流域生態補償機制的構建、對水利稅收政策及分配機制的研究。學者們的研究為我們提供了寶貴的理論研究方法，在農村水利建設過程中，充分利用技術機制、市場機制、環境機制、經濟與政策機制，深化農田水利改革。加快完善農業水價形成機制，創新農田水利建設模式，對不同類型的水利工程引入合適的市場機制，采用PPP模式、政府購買服務等方式吸引社會資本參與農村水利建設；加快農村水利設施產權制度改革，完善以用水協會為平臺的農村水利管理與維護制度體系。
2農村項目水利利益補償必要性及因由分析
2.1補償必要性
農村水利補償有利于體現水資源價值與水資源有償使用制度，通過積極激勵措施，充分調動農民、社會組織參與水利建設與管理，是農村水利工程長期運行和水資源可持續利用的必然選擇；通過收取水資源費用及農業水費，對水利工程本身及經營單位進行補償，增強水商品意識，提高經營單位服務水平，提高水資源利用的經濟效率；農村水利補償有利于發揮水資源的經濟價值和生態環境價值，農村水利利益補償是水資源與水環境建設中，受益方對受損方利益的補償，也是調整農業水相關方利益的重要途徑。目前，由于政策原因、市場機制及農業小規模經營等原因導致的農村水利利益失衡表現明顯，由此導致利益分配關系不十分協調，這影響了水利建設積極性和水資源的利用效率。改革開放30多年來，我國對農村水利建設開展了相關利益補償，包括投資者補償、生態補償與移民補償制度，但還需要完善水利利益分配公平與效率的機制。
2.2農村水利利益補償因由分析
建立農村水利投資補償與分攤機制有利于吸引社會投資者參與到經營性部分投資。準公益性項目收不抵支的主要原因是這些準公共項目收費機制不完善，水利項目的實施使其他經濟主體受益，而項目投資者沒有得到相應的支付或者補償。準公共項目具有很強的正外部性，如水利項目承擔著防洪排澇功能、改善投資環境等外部功能，農村水電和農業灌溉工程作為準公共產品，公益性功能明確，有很強的外部性。為此?；诔杀?效益法分析水利項目補償的必要性，假設社會資本投資修建某農田灌溉工程，一方面通過灌溉工程進行農田灌溉為投資者創造收益，達到局部平衡；另一方面通過農田灌溉工程可以改變周圍土壤及小氣候，增加土地產出和效益，這種情況就會導致工程內部效應外在化，即出現外部性問題。在農田灌溉工程存在外部性的情況下，農民用水戶支付的水費不足以抵扣實際得到的用水效益，投資者的成本不能從正常收益全部收回（如圖1所示，D1＜D0），因此社會資本對農田灌溉工程的投入就會減少，從而造成農田灌溉工程的供給不足。為調動社會資本投資農村水利的積極性，保障農村水利工程的供給，必須對投資者給予適當的補償，降低農村水利工程的供給成本使S0下降到S1，補償的金額應與外在效益相等即M=N。而我國農村水利建設和運營的公益性產權不明確，所以對農村水利工程的外部性補償既要借助市場手段，更要采取有效的補償制度使外部效益內化，增加投資者對農村水利工程的投資信心。農村水利投資管理與補償機制存在的問題：投資主體單一、投資分攤體系不規范。國外，如日本水電工程運行費補償由國家和地方政府負擔約50%～80%，農民負擔20%～50%，大壩工程建設、灌溉排水及水土保持主要由國家投資。基于上述原因，有必要建立和完善農村水利項目投資補償機制。
3多元供給下農村水利利益補償原則
多元供給下農村水利建設與利益分配要平衡項目業主、當地群眾、政府三方利益，體現在農業供水和自來水價格確定要平衡多方利益，水利受益者通過支付水電費、投入生態恢復費、支付水資源保護費等補償投資者和水利管理單位。多元供給下農村水利補償原則有：
3.1補償標準合理原則
農村水利補償體現國家治理的理念，讓投資者獲得合理的回報，以權益保障為核心，促進農村水利投資補償規范化。對投資者而言，投資公益性較強的農村水利項目財務上必須具有可持續性。在收益不足的情形下，政府應提供必要的財政支持，確保水利項目具有財務生存能力。建立公正的水利補償評估機構，確立合理的補償標準。結合水利建設與運營實際成本以及水資源價值，建立動態的利益補償標準，由獨立的第三方評估機構確定對投資者、供水企業、農民用水協會進行公平實時補償，避免政府或項目法人出現評估不公正現象。
3.2水資源使用者與水利工程受益者付費原則
“誰受益、誰補償”是針對水利建設改善的受益群體所適用的一條重要原則。按照“誰受益、誰付費”的市場經濟原則，上游和下游受益的地區或部門，在享受河流水環境改善所帶來好處的同時，需要給予農村水利建設與管理方一定的補償，否則有失公平，水利建設與管理的行為也難以持續。確保農民用水戶利益，兼顧企業投資者利益的原則，水權改革時在確保不影響農業發展為基礎，保障農業生產用水和生活用水，嚴格對水權的管理，而企業及投資者應有基本的經濟利益和投資效益，政府可通過財政、稅收彌補企業外部損失。
3.3投資補償與協會運行分類補償原則
對社會投資者及入股農民的投資補償是經濟問題，在實現社會公共利益為目標的同時，保障投資者的權益。扶持發展農民用水協會，通過相關政策調節利益分配關系，探討補償模式新范式，實現農村水利社會福利最大化。應根據農村水利項目公益性程度和盈利能力來確定各投資主體分攤投資的比例，投資者和用水協會共同參與水利建設，共享水利建設成果。
3.4明確多元責任主體原則
農村水利產權改革前，國家包攬水利投資的建設與維護任務，水利補償的責任主體是國家，農村水利補償責任明確，補償標準統一。水利工程投資主體多元化后，項目法人成為農村水利建設的名義上投資主體，理論上項目法人應是補償的責任主體。項目法人在行政上不是強制性參與水利建設的，項目法人難以獨立完成項目的公益職能，由于水利投資額大、回收周期長，使項目法人難以承受水利投資補償及土地補償的重任。根據“誰受益、誰補償”的補償原則，理論上項目法人不是農村水利建設的唯一受益主體，水利項目所在地當地政府和群眾同樣也是受益主體，同時也是受損主體，農村水利灌溉使當地廣大農民受益，當地生態與經濟環境得以改善。因此，農村水利建設管理項目法人不能作為唯一的補償責任主體，從能力上項目法人本身無法保障當地居民生活恢復或好于水利建設之前的生活狀態，包括生態資源恢復、區域經濟發展等目標和責任，項目法人難以完全承擔相關社會責任與歷史責任。水利建設項目法人承擔項目建設投資償還責任及其經營風險，并提供農村水利公共服務。在多元化投資背景下，政府仍需承擔公共責任，通過征收水資源費、土地轉讓稅來進行補償，借助國家行政權力保證征地工作順利開展，保證對投資者的政策性補貼能公平、高效使用。貫徹政府主導、市場推進的原則，市場失靈、政府失靈是導致水利供給不足的兩個基本原因。因此，對水利建設與保護行為進行補償，對被污染的水環境進行治理，需同時從政府與市場兩個方面著手。
4農村水利利益補償模式選擇
不同的補償政策和分配政策有不同的社會效率，農村水利建設利益補償與分配機制決定項目的融資結構、投資偏好的差異，影響移民和用戶的社會福利。根據水利項目的不同性質、類型及效率，選擇不同類型的項目公私產權結構和利益補償政策，補償模式及效率分析。
4.1政府主導補償模式及其適應范圍
（1）政府財政轉移支付。包括對農民的安置費用、企業補貼、生態農業與環境保護企業的補貼，目的是維持水源地生產生活、維持或者恢復水庫上游生態環境。主要形式有：①項目扶持。依托土地整治、開展水質凈化項目、退耕還林等項目建設恢復和改善生態環境，發展農村經濟。②產業支持。補償綠色生態農業、綠色工業等。（2）優惠政策補償。地方政府利用制度資源、政策資源來制定特定政策，包括農村水利籌資政策，促進地方農村經濟發展。國家的小農水建設重點縣項目，以及通過開發土地進行引資進行項目建設。（3）稅費與專項資金。通過向用水單位征收水資源稅或者收取生態補償費用，以補償水利項目區經濟社會發展機會損失。政府主導補償模式的特點：行政命令控制性、收益者參與被動性和補償的間接性（通過政府的平臺來補償，而不是由項目收益者直接向受損者進行補償）、補償資金用途的強制性。政府補償模式談判成本比較低，效率比較高。不足：監督成本高，農村水利補償范圍與補償額度受到政府財政能力的限制，由于水利補償信息不對稱，補償范圍有限，補償資金的使用效率與監督制度及監督成本相關。政府主導農村水利補償模式的適應范圍：適用于補償主體不明確，公益性強的水利項目。在農村水利項目效益發揮之前或者項目建設階段進行投資補償；項目運行過程中主要是財政補貼項目維護，或者稅收轉移支付進行項目扶持等。
4.2市場化補償模式及其適應范圍
市場化補償是指通過市場行為利用經濟手段實現農村水利補償，包括水利融資、水資源配額交易、排污權市場交易。發揮市場主體的積極性、主動性，提高補償效率。其中：（1）產權交易制度是在明確水資源產權的基礎上，建立相關交易規則，以補償水利投資或者生態損失。（2）一對一補償是直接由受益戶補償給受損戶，可以由下游政府直接購買上游的生態服務或者向生態保護者直接提供補償。交易雙方直接談判，或者通過中介來完成交易。（3）綠色農業產品標志是由消費者直接向生產者進行補償。市場化補償的特點：補償主體自愿性和補償的直接性，減少了中間環節；激勵雙方自覺履行自己的義務，符合等價交換原則。市場化補償實施條件：相關方對農村水利投資補償和生態補償有充分的認識，農村水利項目有比較完善的付費機制，對水利服務有償使用充分認可，對農村水利服務價值能夠科學核定，同時有完善的管理法規來制約參與者的決策行為。市場化補償模式主要適用于：水費機制比較完善，同時補償對象比較明確的農村水利項目。市場化水利補償模式在我國糧食主產區及具有一定經營規模的家庭農莊等地區和村莊比較適用。
4.3準市場化補償模式及其適應范圍
準市場化補償模式是在政府間的組織協調下，通過橫向的轉移支付，對農村水利利益相關方進行的補償，常用的補償方式有：（1）投資及現金補償。對水利建設者、生態環境和水資源維護者的補償，包括投資補助、運行補助及失地農民的現金補償。（2）水價補償。即水利使用者支付相關水費，在水價中應該體現水資源費用、污水處理費、輸水成本及相關稅金，以調節水利建設與管理者、水資源使用者各方利益分配關系，保證各方權益。（3）項目扶持補償，補償應不局限于一次性現金補償，應有后期項目扶持補助。資金來源于：①扣除水庫管理費后的水資源費；②政府財政或水利稅、水務項目成本分析與補償機制路徑。采取逐年補償安置和養老保險安置，逐年補償是指從移民安置到水電站報廢復墾為止，補償金由法人支付給當地政府，政府發放到農戶手中。補償標準根據土地產值或當地綜合產值確定。補償資金需與征地補償平衡，補償資金缺口可以通過電價調整來補償，同時需對移民進行就業培訓。③項目收益分享。平衡各方利益，政府的稅收、建設方的產權收益、移民土地分享。采取水資源補償與市場調節相結合，通過市場競爭機制如水權交易，確定補償資金及標準。（4）生態補償。加強上游環境保護，對相關工程受益者補償，政府進行生態補償的方法。生態補償管理機制的建立：生態補償執行主體和協調機構，可以由水利管理部門下屬公司制機構來組織生態補償，利用生態補償資金進行生態建設。（5）養老保險安置方式。目前，一般采取一次性繳納15年基本養老保險，繳納后第2個月領取基本養老金。養老保險所需費用主要來源于土地補償費，其缺口通過增列或者變更費用計入移民概算。實際運行中，經濟狀況較好的鄉鎮拿出集體資產通過招標選擇水利維護單位；無收入的鄉鎮需采用群眾集資及上級補助或企業支持。項目采取公開招標以降低工程成本，結合農村種植結構調整，如煙葉合作社、蔬菜合作社、農業園區建設編制興修水利計劃，科學布置水利末渠系建設與維護。對缺乏專項資金的水利項目，采取出租、拍賣的方式，采取市場化運作模式，促進社會力量參與，改善水利設施現狀。
5農村水利利益補償基本途徑
（1）確立農村水利補償主體。農村水利補償主體有：①農村水利投資者。投資者為項目建設者提供建設成本補償，為失地農民進行補償，支付水資源費用，以及對周邊受影響農戶進行補償；②農村水利的受益者。包括生產生活用水戶、工農業企業、地方政府等。（2）明確補償對象。水利建設投資者、水資源保護與維護者、農村水利建設受損者以及生態環境本身恢復性補償等。（3）確定補償方式。現金補償方式適用于先建后補及運行維護補償，需考慮資金使用效率與監管；實物補償包括水利建設所需材料，在水利建設定額不完善的情況下，可能導致實物資源浪費；項目補償是一種長久的補償機制，是在水利項目建設過程中或者建成后，通過項目扶持發展項目所在項目的經濟或者恢復環境。（4）建立科學的補償標準。水利項目補償標準考慮水利項目投資與運行成本，補償主體的支付能力，政府的財政能力，補償對象的預期，結合農村水利項目外部成本和外部效益綜合分析確定分析。（5）補償機制的實施步驟。①確定農村水利項目類別。根據水利項目的屬性及服務功能，將農村水利項目劃分為經營性項目、準經營性項目和公益性項目。②項目功能評價與投資分攤。③核實水利項目投資與運營成本，建立補償方式和標準。④建立動態補償機制，如因水旱災害及國家政策調整而建立的動態補償機制問題。
6多元投資水利項目利益補償路徑探討
6.1建立行政主體與義務主體結合的多維補償主體
項目法人是理論上的水利補償義務主體，由于水利的公益性，為保證補償的公平性，支付的及時性，更好地解決補償中的矛盾，政府應搭建中間平臺確定補償標準，對補償資金進行監管。構建農村水利多元利益補償協同管理平臺，建立利益分配協同機制。
6.2建立水利經營風險承擔機制及補償制度
合理的融資結構、風險分擔與利益補償有利于激勵社會資本參與水利建設，提高水利改革與供給效率。對承擔公益性損耗帶來的風險損失，政府應對投資者進行補償，同時政府承擔土地入股帶來的風險，“土地入股”是失地農民長久補償的主要方式。
6.3落實水利補償資金的來源
將水利補償資金列入水利建設成本，明確補償來源，征地補償費用必須滿足安置投資需要；水電收入提取補償保證金由投資方或擔保方提供連帶擔保，包括村集體、用水戶協會成員收益保底條款以及收益的動態調整機制。
6.4正確選擇補償方式
通過財政轉移支付、財政扶持及稅收優惠一次性補償模式，主要適用于對水利投資者的補償，對用水合作組織提供項目支持，包括水利工程維護，土地整治，項目區環境治理等使農民有更多參與項目建設的機會，同時改善項目區生態環境。而對于社會投資者可采取土地劃撥、稅收優惠和財政補貼等方式，構建社會投資者參與農村水利的動力機制。自愿選擇補償模式和政府主導相結合，避免各種補償方式之間的沖突，使長效補償與一次性補償相互協調。一般情況，一次性補償談判成本高補償標準難以合理界定，長效補償需要考慮資金籌集機制，增強入股農民對農村水利長效補償政策的信任，建立相關風險轉移及補償保證機制。
6.5建立收益不確定水利項目彈性補償機制與擔保制度
對于因經營虧損而無法兌付補償費用的水利項目，政府需要制定相應預案，由政府平臺公司提供支付擔保，或者由項目業主提供有擔保能力的擔保方的擔保文件，由擔保方按原定標準和時間兌付農村水利投資及相關補償費用，落實保障資金來源，做好資金使用與來源預算平衡，公開轉移支付政策，做好相關保障政策的宣傳和落實。
7小結
完善農村水利建設利益補償機制，統籌水資源的協調利用，提高農村水利經濟效率在實踐上具有重要意義。在農村水利建設與運營中充分發揮水資源經濟價值、社會價值、生態價值和環境價值，促進社會經濟發展和自然資源環境協調發展。本文闡述了農村水利利益補償的必要性及因由，分析了農村水利補償的基本原則，探討了農村水利利益補償的主要模式并分別闡述了各種模式的原理、特點及適用范圍；構建了多元供給模式下農村水利的補償路徑，主要內容包括建立多維補償主體，建立水利經營風險承擔機制及補償制度，探討補償標準的確定以及補償的實施步驟，落實水利補償資金來源、選擇正確補償方式和建立彈性補償機制，通過水利建設與補償實現農村經濟與環境生態協調發展目標。
作者:何壽奎 單位:重慶交通大學
