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作為國家政策性銀行，農發行一直以來都是水利建設社會融資中的主導力量。2017年4月份以來，財政部等有關部門先后出臺50號、87號文，明確禁止采取政府購買服務模式進行水利建設項目貸款融資。面對當前水利建設貸款業務困境，如何突出重圍、尋求突破，轉變水利建設的被動局面，筆者基于江蘇省連云港市分行現狀，提出幾點思考。
一、連云港市分行支持水利建設情況
（一）當前水利建設項目貸款情況截至2017年底，連云港市分行水利建設項目貸款成功審批34個；審批金額97.8億元；水利建設項目貸款全部采用抵押擔保方式，貸款期限基本上為5年以上中長期。當前有貸款余額的水利建設項目共有14個；水利建設中長期貸款余額為36.19億元。自連云港市分行開辦水利建設中長期項目貸款以來，項目審批數量較多、審批總額較高，支持地方水利建設效果明顯。
（二）當前連云港市分行水利建設項目儲備1.水利建設項目貸款已批待放情況。目前全市水利建設貸款已批待放金額4.6億元，涉及兩個項目：市區薔薇湖應急水源建設項目4億元、灌云縣善南片區水系綜合治理工程6000萬元。2.水利項目儲備情況。連云港市臨洪河口濕地公園項目。目前，該項目計劃采用PPP融資模式，并且已在江蘇省財政廳網站上進行了江蘇連云港臨洪河口省級濕地公園PPP項目資格預審結果公告，農發行正在積極與市水利局積極接洽，力爭參與PPP項目融資。灌云縣伊云湖應急備用水源工程。該項目總投資4.56億元，建設內容為土方開挖、水質與生態系統工程、引水泵站、引水管線、輸水泵站、退水泵站等，項目資金來源為省財政補貼0.45億元，縣內自籌資金3.11億元，該項目目前已進入洽談階段，計劃采用自營模式支持。贛榆區塔山水庫水源地綜合整治工程。該項目貸款總額20億元，原計劃采用銀團貸款方式，農發行作為參貸行，擬認購的貸款額度7億元，占比為26.41%。按照計劃該項目前期已進入總行審批階段，但受財政部50號文禁止水利工程建設采用政府購買服務的方式進行融資貸款的影響，贛榆區塔山水庫水源地綜合整治工程原計劃已被否決，目前正在嘗試通過自營模式尋求突破。
二、支持地方水利建設面臨的困境
（一）政府購買服務模式受阻當前連云港市水利建設資金需求規模較大，從近三年的市縣水利投入與同期市縣財政一般預算收入比較來看，2014年、2015年、2016年連云港市財政收入分別是262億元、292億元、211億元，水利投入分別是5.36億元、6.25億元、6.47億元。按照連云港市情況分析，在水利建設方面總體財政投入不足。因此，在地方財政對于水利建設投入不足的情況下，更應該充分發揮金融資本、社會資本的積極作用。但是，連云港市水利建設投資的主渠道仍然是財政無償性資金，金融政策性資金、社會籌資占比較少。并且，受財政部50號、87號文的影響，目前的水利建設融資瓶頸十分突出，全市的水利建設貸款項目已經不能作為政府購買服務模式給予支持。
（二）PPP融資模式前景不明水利建設項目事關民生大事，地方政府不能因為資金問題暫緩建設規劃。政府購買服務模式的道路已經被封死，PPP模式也因為實施的復雜性而進行嚴控，并且實行嚴格的名單制管理，地方政府在水利建設項目融資上正在遭遇前所未有的困境。首先，水利項目較多，進入PPP項目庫清單的項目屈指可數。從水利部門了解，2017年全市水利在建和擬建項目有20多項，總投資24.86億元，其中：省重點工程項目總投資金額13.4億元；省農村水利建設項目總投資3.1億元；其余為市縣自主項目。項目多以河道或海堤除險加固、防洪排澇、農田水利工程等為主。從2016年全市PPP項目庫清單看：入庫項目10個，總投資69.8億元，水利項目僅有一個為徐圩新區河道治理及應急備用水源工程，總投資6.87億元。據了解該項目的社會資本方到目前一直沒有解決；2017年全市PPP項目僅有連云港臨洪河口省級濕地公園項目預審公示。其次，水利項目公益性較強，投資回報率低甚至無，社會資本不愿介入。2016年徐圩新區水利項目就是一個明顯的例子，項目回報率低，不能吸引社會資本的垂青。從連云港市目前的水利項目看，絕大部分水利項目自身無收益，所以采用PPP模式融資的成功的可能性非常小。從其他地區水利PPP模式成功的案例看：大部分水利項目與能源、污水處理、環境整治以及城市建設相結合。再者，水利主管部門或政府領導對PPP項目不感興趣，重視程度不高，或者說專業能力不足。部分縣區政府水利主管部門存在“等、靠、要”思想，上級或同級政府“給多少錢辦多少事”，不會主動以項目進行融資，同時對于PPP項目融資的專業知識不足，無項目操作經驗，不能招商社會資本進入。
（三）項目自營模式風險性較大地方財政支付能力較差，有限的財政可用資金也不可能全部用于水利建設而影響全市、縣各個方面的用款需求。經過上述分析，其他可以考慮的渠道只剩下項目自營模式。而在收益不多、項目單位綜合收益難以確定以及可研評估認可度不高的現實問題前，通過自營方式申請水利建設項目貸款審批難度也很大。因此，綜合上述分析，雖然連云港市存在一些亟待實施的水利項目，但迫于財政部等中央部門的政策影響，當前能夠支持水利建設項目融資的可能性很小?？紤]到水利建設基本上以公益性項目為主，如果當前政府購買服務及PPP模式渠道不松口，財政可支配能力較差，項目自身收益不能夠覆蓋貸款本息的話，項目融資就無法找到更好的渠道。
三、支持水利建設的出路
（一）爭取配套政策，形成多元化信貸支持模式。針對水利建設公益性、基礎性、戰略性特點，應積極向國務院和有關部門反映，爭取相關扶持政策，突破50號、87號文對于政府購買服務融資模式的限制，具體包括資金來源、信貸計劃、稅收政策、補償政策和單獨反映與考核機制早日出臺，打破在承貸主體、貸款方式等方面的約束，實現政策支持型、財政補償型、政府保障型等多種信貸支持模式的有機結合。
（二）建立與地方政府及有關部門的長效合作機制。首先，發揮政府主導作用。緊緊依靠地方政府，跟進地方經濟發展的營銷思路，緊盯地方政府的發展規劃，拓寬營銷視野，深挖客戶資源，制訂相應的業務拓展計劃；成立由政府牽頭，成立跨部門合作組織，加強對信貸支持水利建設工作的領導。同時，做好與水利主管部門的溝通協調，促進融資平臺的建立完善。其次，提升項目營銷層次。水利建設項目起點高，規格高，資金投入大，單純依靠開戶行進行前期營銷接洽，會存在信息不對等、級別不對稱、對話不暢通的問題。因此省市分行應走向營銷前臺，提升營銷層次，獲取營銷效果。
（三）因地制宜，多管齊下，構建立體化信貸支持體系。在選擇水利建設貸款項目時，農發行既要對政府主導有財政背景的大項目進行支持；也要對水利建設領域的薄弱環節進行支持。只要有利于水利發展，貸款支持對象應該實現多元化。首先，應把政府主導、帶有明顯公益性、基礎性、戰略性的項目作為信貸投放著力點，優先發展有政策背景、有中央投資、有事業單位或機關法人承貸的“純政策性”項目；其次對地方政府關注、涉及民生且有一定經營收益的項目，如農村飲水工程、工業供水工程、水利景觀建設等，也應加大支持力度，并將“項目經營收益+借款人自身經營收益+借款人能獲得的其他現金流”作為組合還貸來源。在此基礎上，應積極鼓勵發展民營小水電、小灌溉等水利工程，形成政策性水利貸款與商業性水利貸款共同支持水利發展的良好局面。同時鑒于水利項目的特點，與一般商業性項目相比，應適當放寬非政府主導項目的準入條件。農發行系統內應加強對水利貸款的政策傾斜，將水利貸款的問責、考核以及核呆、剝離政策與其他貸款單列，為水利貸款營銷和實施創造寬松環境。
（四）進一步拓寬融資擔保機制，創新水利貸款項目還款來源。目前，多數水利建設項目公益性強，一次性投資大，資金多屬于財政逐年撥付，貸款過程中缺少有效的擔保，涉農金融產品相對單一，對于農業水利基礎設施建設貸款沒有形成金融支持水利建設的還貸和收益保障制度。水利建設保險缺失，農業信貸風險補償機制不健全，阻礙了銀行信貸的進一步投入。可將借款人其他經營性現金流、自有資產變現價值作為還款來源，如土地使用權證的土地處置收入，已辦理過戶手續的上市公司股權分紅、股權轉讓及其他資產，已明確歸屬借款人的專項規費收入等收益，以解決現金流不足及與還款期限不相匹配的問題。
（五）轉變思路，采取間接方式支持地方水利建設。江蘇省分行應與省水利廳積極對接，商討發行地方水利債券的可行性，由農發行作為債券承銷商為地方政府籌集水利發展建設資金提供渠道。積極支持和引導社會資本參與水利工程投資、建設和運營，完善政府與社會資本的合作機制。
作者:付華 居世軍 單位:農發行江蘇省連云港市分行
