前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的石化項目建設期變動管理問題和策略，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
[摘要]根據生態環境部2021年3月對部分建設項目“三同時”制度落實情況和竣工自主驗收工作的檢查結果，被通報的4個石油化工項目就有3個存在建設過程中變動管理的問題，可見石化項目建設過程中的變動管理是目前環境管理的薄弱環節，亟待進一步加強。本文選取3個項目變動管理典型案例，從變動管理程序、重大變動判定依據、變動情況分析技術規范等方面對變動管理存在的問題及原因進行分析，提出對策建議。
[關鍵詞]石化項目；建設期；重大變動；管理；對策建議
近年來，隨著環保管理的持續改革，建設項目環境管理向全過程監管的轉變，進一步強化了建設單位環境保護的主體責任。根據生態環境部2021年3月對部分重點建設項目“三同時”制度落實情況和竣工自主驗收工作的檢查結果，在被通報的4個石油化工項目中就有3個存在“項目建設過程中發生變動未履行相關手續”的問題，可見石化項目建設過程中的變動管理是目前環境管理的薄弱環節，亟待進一步加強。
1變動管理概述
根據生態環境部2015年發布的《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》(以下簡稱“通知”)相關要求：“建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素中的一項或一項以上發生重大變動，且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)的，界定為重大變動。屬于重大變動的應當重新報批環境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環境保護驗收管理”，并配套發布了《石油煉制與石油化工建設項目重大變動清單(試行)》(以下簡稱“重大變動清單”)等9個行業建設項目重大變動清單；隨后，又相繼發布了輸變電、制漿造紙、淀粉、鈾礦冶等21個行業及污染影響類建設項目的重大變動清單(試行)，進一步規范了建設項目的變動管理。
2典型案例選取
由于石化項目規模較大、生產工藝復雜、建設周期較長，且環境影響評價文件一般都是根據項目可行性報告編制，在項目實際建設過程中，隨著設計深入，建設內容或多或少都會發生變動，本文通過梳理2010年至2019年批復的大型石油化工項目，并結合項目特點與資料收集情況，選取了3個典型案例進行分析。
2.1典型案例1
案例1于2012年7月取得環評批復，建設內容主要包括新建1000萬噸/年煉油工程(共15套煉油裝置)及配套的儲運工程、輔助工程、公用工程等。2013年2月開工建設。在建設過程中，由于原料來源、工藝技術路線調整等發生變動，主要變動內容包括：新增延遲焦化裝置(120萬噸/年)，取消聚丙烯裝置(15萬噸/年)，常減壓裝置由1000萬噸/年增至1300萬噸/年、規模增加30%，催化重整裝置由200萬噸/年增至240萬噸/年，規模增加20%，芳烴抽提裝置由30萬噸/年增至53萬噸/年，規模增加76.7%，蠟油加氫裂化裝置由180萬噸/年增至210萬噸/年，規模增加16.7%，柴油加氫裝置由380萬噸/年增加至460萬噸/年、規模增加21.05%，柴油加氫裝置由40萬噸/年增加至140萬噸/年、規模增加250%，氣體分餾裝置、MTBE裝置、異構化裝置規模分別增加37.5%、33.3%、250%；儲罐數量由118臺增至153臺(增加29.66%)、總罐容由179.3萬m3增至229.96萬m3(增加28.175)等。建設單位根據環評批復要求，于2013年10月委托環評單位開始編制項目優化調整報告，但遲遲未能完成報批稿、重新上報，也就未取得主管部門批復。2015年4月，環保主管部門經調查、核實，發現該項目建設內容變動情況構成重大變動，但未重新報批環評文件，責令項目變動部分即時停止建設、并處以罰款；項目變動工程須在環評文件重新報批且經批準后，方可恢復建設。2016年1月，建設單位完成項目優化調整環境影響報告書并重新報批，于2016年4月取得環評批復，項目變動工程依法恢復建設，于2017年12月取得排污許可證，2018年10月通過自主驗收。
2.2典型案例2
案例2于2010年9月取得環評批復，建設內容主要包括：新建1000萬噸/年煉油工程等15套煉油裝置、100萬噸/年乙烯工程等11套化工裝置、及配套的儲運工程、輔助工程、公用工程等。2013年7月開工建設。在項目實際建設過程中，根據市場變化情況調整了部分裝置與設施，主要變動內容包括：渣油加氫裝置由370萬噸/年增至400萬噸/年、規模增加8.1%，蠟油加氫裝置由300萬噸/年調整為160萬噸/年、規模減少13.3%，航煤加氫裝置由80萬噸/年增至190萬噸/年、規模增加137.5%，MTBE裝置由10萬噸/年增至15萬噸/年、規模增加50%，EO/EG裝置由8/38萬噸/年調整為10/48萬噸/年，規模增加25%/26.3%，取消30萬噸/年PP裝置等。2016年7月，建設單位組織編制了項目調整情況說明，并邀請了5位專家召開了項目調整情況專家咨詢會，形成了“項目優化調整內容不屬于重大變動，建議納入項目竣工環保驗收管理”的專家意見。2017年12月，建設單位申請并取得了排污許可證；2019年1月，煉油工程廢氣、廢水、噪聲環境保護設施完成自主驗收；2019年5月，乙烯工程廢氣、廢水、噪聲環境保護設施完成自主驗收。2019年8月，建設單位向主管部門申請固體廢物驗收。在正式開展固體廢物驗收程序前，主管部門特邀專家組織召開了“項目變動情況論證會”，確認項目不屬于重大變動后方開展固體廢物驗收程序，并順利完成固體廢物驗收。
2.3典型案例3
案例3于2015年1月取得環評批復，建設內容主要包括：200萬噸/年加氫裂化裝置、110萬噸/年加氫異構脫蠟裝置、15萬噸/年醫藥食品級白油裝置等主體工程，及配套建設的環保工程、輔助工程、公用工程等。2016年5月開工建設。在項目實施過程中，由于市場對產品質量要求日益嚴格，建設單位對部分裝置規模、工藝進行了優化調整，主要包括：200萬噸/年加氫裂化裝置調整為60萬噸/年原料預處理裝置(I)與40萬噸/年原料預處理裝置(II)、規模整體減少50%，加氫異構脫蠟裝置由110萬噸/年加氫異構脫蠟裝置調整40萬噸/年異構脫蠟－補充精制裝置(I)與40萬噸/年異構脫蠟－補充精制裝置(II)、整體規模減少27.27%，制氫裝置由7.5萬Nm3/h降至2.5萬Nm3/h，酸性水汽提、溶劑再生、硫磺回收裝置規模分別減少75%、45.45%、60%，配套公用工程、輔助工程規模相應減少，高架火炬調整為酸性氣火炬與地面火炬等。2018年7月，建設單位委托環評單位編制了項目變動情況分析報告，并邀請了5位專家組成專家組對項目變動情況進行論證，認為項目變動情況不會導致不利環境影響加重，不構成重大變動，可納入環保驗收管理。2019年9月，在地方環保主管部門的同意下，建設單位完成了項目變動情況分析報告的備案；2021年1月，申請并取得排污許可證；2022年4月，完成環保設施自主驗收工作。
3存在問題及原因分析
對于石化建設項目，環評文件的編制依據主要為可研報告，且由于建設周期較長、國家地方政策變化、國內外市場變化等，導致項目實際建設內容與環評及批復不一致[1][2]；同時，由于建設項目變動管理體系還不夠完善，缺乏統一明確變動管理程序、對重大變動認定依據存在差異性解讀、變動情況分析技術規范缺失等，從而造成石化項目建設期變動管理較為薄弱，具體有以下幾個方面的問題與原因。
3.1缺乏統一、明確的變動管理程序
通知規定了發生重大變動的建設項目應當重新報批環評文件、不屬于重大變動的可納入竣工環境保護驗收管理，但并未明確項目發生變動時對變動性質認定的管理程序及責任單位。石化建設項目組成復雜，變動情形多樣，變動引起的環境影響也各不相同，同一項目可能同時存在導致環境影響減小和增大的多種變動情形，這就造成了是否屬于重大變動界定結論存在異議的風險。在相關法規、部門規章未明確項目變動管理程序、未明確生態環境主管部門權責的情況下，目前對于變動性質的認定一般均由建設單位自行組織專家論證。由于生態環境管理部門未參與變動性質認定過程，對于建設單位組織的專家論證意見，就可能存在與管理部門意見不一致的情況。如典型案例3，項目發生變動后，建設單位自行組織的專家論證認定項目變動不構成重大變動，可納入項目竣工環保驗收管理，同時完成了項目變動情況分析報告、及專家意見的備案，獲得了環保主管部門的認可，為后續排污許可證申請、環保設施竣工驗收掃除了障礙。但在典型案例2中，項目發生變動后，建設單位組織召開了項目變動判定專家論證會，認定項目變動情況不構成重大變動，可納入項目竣工環保驗收管理，并通過了廢氣、廢水、噪聲環保設施自主驗收；但生態環境主管部門在后期環境監管中，并不完全認可建設單位自行組織的項目變動情況論證結論，再次組織開展了項目是否屬于重大變動的核查論證工作。
3.2重大變動認定依據存在差異性解讀
通知中規定“建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素中的一項或一項以上發生重大變動，且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)的，界定為重大變動”。由于通知文件中對于重大變動情形和重大變動界定均采用了“重大變動”來表述，導致各方對文件的解讀存在一定差異。一方解讀觀點為，重大變動清單中列明的情形均屬于重大變動，應依法重新編制和報批環評文件，無需再通過分析其不利環境影響是否顯著變化來判定是否屬于重大變動。另一方解讀觀點為，重大變動清單中列明的情形僅是界定為重大變動的條件之一，只有可能導致不利環境影響顯著加重的，才界定為重大變動，需重新報批環評文件；若僅發生變動清單中情形、但經分析未導致不利環境影響顯著加重的，不應界定為重大變動，可納入項目竣工環保驗收管理，無需重新報批環評文件。如在典型案例2中，雖然部分裝置規模、工藝變動情況屬于重大變動清單中列出的情形，但經過環境影響預測分析，整個項目變動后的污染物排放種類并未增加、通過加大環保投資污染物排放量反而減少，也并未導致不利環境影響加重，故不認為是重大變動是合理的；若僅根據重大變動清單判定，則案例2的變動情況就構成重大變動，需重新報批環評文件，顯然是并不合理，也不符合“放管服”的改革初衷。
3.3缺少變動情況分析報告編制規范
目前對于項目變動情況分析報告編制無指導性文件，變動情況分析報告的內容、質量參吃不齊，部分變動情況分析報告僅對照清單簡單分析規模、工藝、污染物排放量等變化情況，對于排氣筒高度發生變化(部分排氣筒高度增高、部分排氣筒高度降低)的未分析環境影響變化情況等，從而造成分析論證結果可靠性存疑。如在典型案例2中，雖然建設單位編制了項目變動情況分析報告，但由于缺少編制報告的指導性文件，導致主管部門對報告的質量、及結論存在疑義。
3.4缺少重大變動項目變更環評編制規范
由于缺少重大變動項目變更環評編制規范，發生重大變動的建設項目編制的環評文件內容也各不相同。部分認為未發生重大變動內容已經過環境影響評價并獲得批復，可以開工建設、無需再行評價，在編制重大變動環評文件時僅需對變動部分重新進行環境影響評價。部分則認為，發生重大變動的建設項目應整體重新報批環評文件(包括變動工程與未變動工程)，如典型案例1發生重大變動后，雖然及時委托環評單位開展了項目優化調整報告，但由于缺少重大變動項目變更環評編制技術規范，導致優化調整報告遲遲無法完成、無法重新上報、未能取得主管部門批復，從而直接造成環境違法行為的發生。
4對策與建議
針對石油化工建設項目變動管理存在的管理程序不明確、重大變動界定標準不清晰、變更環境影響報告編制規范缺失等問題，提出以下對策與建議[3]：
4.1明確項目變動管理程序
建立起建設單位負主體責任，環境管理部門參與的高效聯動機制。建設單位作為責任主體，有義務對項目的變動情形是否屬于重大變動進行分析論證，并應將變動情況和論證結果及時報告有審批權的主管部門，主管部門有不同意見的，應及時向企業反饋；逾期未反饋的，可視為同意建設單位論證結果。
4.2進一步明確構成重大變動的判定條件
鑒于目前各方對通知及重大變動清單的理解不一致，易造成管理過程中操作標準不一，建議區分對重大變動清單中的變動情形進一步細分兩類，一類為變動情形必然導致環境影響發生重大變化的情形，如項目性質、選址等發生變化，只要有此類的變動，均界定為重大變動；一類為變動情形需進一步分析環境影響變化的，如導致的不利環境影響確實顯著加重，則界定為重大變動。
4.3出臺建設項目變動環境影響分析評價指南
建議盡快出臺建設項目變動環境影響分析評價指南，明確變動影響分析報告的范圍、評價方法和重大變動判定依據，規范建設項目變動環境管理。
4.4明確重大變動項目變更環評編制規范
明確重大變動項目變更環評未變動部分可以開工建設，但應與變動部分一并納入變更環評內容、整體重新報批環境影響評價文件。
作者：劉詩成 李東妮 單位：海油環境科技(北京)有限公司 中海油惠州石化有限公司
