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國務院在2013年頒發的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》提出，全國共有262個資源型城市，按照類型分別劃分為31個成長型、141個成熟型、67個衰退型和23個再生型四類資源型城市。甘肅省慶陽市便是全國31個成長型資源城市之一。慶陽市石油、煤炭、天然氣等能源資源豐富，是全國第二大能源資源城市，被確定為“國家級大型能源化工基地”，是我國國家能源安全的重要壓艙石。慶陽市能源產業主要以能源開采以及能源初級加工提煉為主，粗放型生產經營模式勢必伴隨著高能耗、高污染。隨著資源開采的不斷深入，如果不及時轉型升級，走可持續發展道路，慶陽市也必將踏入“資源詛咒”怪圈，從成長型逐步走向衰退型。
2020年5月，《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出:“強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局”，把高質量發展作為新時代形成西部大開發新格局的目標，為西部區域經濟發展指明了方向。慶陽市作為西部地區重要的能源城市，如何協調資源開發同環境保護同經濟增長之間的關系，實現可持續發展，不僅關系著慶陽市自身經濟長期穩定高質量發展，也對推進新時代西部大開發有著舉足輕重的影響。本文從財稅視角，對2016年以來慶陽市區域經濟發展情況及傳統資源、新能源開發現狀及問題進行分析研究，提出慶陽市能源經濟發展，既要金山銀山，又要綠水青山，堅持能源高效開采和經濟高質量發展同步推進，走出“資源優勢陷阱”，探索一條成長型資源城市的可持續發展路徑。
慶陽市是鄂爾多斯盆地的重要組成部分，全市85%的土地下都有石油和天然氣，石油儲量為78.8億噸，占鄂爾多斯盆地的41%，已探明地質儲量32.1億噸。天然氣儲量2萬億立方米，預測煤炭儲量為2360億噸，已探明地質儲量215萬噸。近年來，慶陽市全力以赴加快能源資源開發步伐，堅持油氣并舉戰略，穩步推進煤礦項目建設，新能源產業逐步發展，綜合能源化工基地建設進入多能互補、多極突破、多點支撐的新階段。2021年，慶陽市能源化工企業工業增加值占到全市GDP的39.5％，石油開采及加工企業上繳稅費占全市公共預算收入的64%，能源產業已然成為慶陽市的龍頭產業和經濟支柱。當前，慶陽市傳統能源產業穩步發展。2021年，全市傳統能源開采、加工及附屬制造行業實現稅收收入109.45億元，相較2016年增長23.86億元。分行業看，石油石化產業規模持續擴大。2021年原油產量967萬噸，原油開采稅收收入37.96億元，較2016年增長67.08%。原油加工量353萬噸，較2016年增長9.64萬噸，石油加工稅收實現69.34億元。天然氣開發利用力度逐步加強，已確定了慶城、寧縣兩個氣田主產區，2021年，天然氣產量4.1億立方米，較2016年漲幅超200%，天然氣開采稅收增長493.62%。煤礦開采穩步推進，全市建成和在建煤礦總規模達到2430萬噸，2021年生產原煤256萬噸，煤炭開采和洗選業稅收收入9924萬元，較2016年的359萬元，凈增長5965萬元。近年來，慶陽市引進華能、華電、華潤、甘肅龍源等企業開發風光資源，全市建成并網風電項目101萬千瓦，建成并網光伏發電項目12萬千瓦，在建集中式、分散式光伏項目69萬千瓦。建成1.2萬千瓦垃圾焚燒發電項目一座。2021年全市風電、光伏發電量16.5億千瓦時，風力發電從2016年零稅收逐步到2021年的實現361萬元。存在的問題國家能源局批復的《隴東能源基地開發規劃》提出，要將隴東能源基地建設成“國家重要的能源生產基地、西北地區重要的石油煉化基地、傳統能源和新能源綜合利用示范基地”。慶陽市規劃到2025年，原油產量突破1000萬噸，原油加工能力達到1000萬噸，天然氣產量達到30億噸，煤炭產量達到6000萬噸以上，新能源裝機規模達到600萬千瓦以上。但是按照慶陽市能源產業目前發展現狀來看，距離目標差距較大，同時過度依賴能源開發對慶陽市經濟韌性及生態環境也造成一定的影響。
一、發展現狀
慶陽市是鄂爾多斯盆地的重要組成
（一）慶陽市能源資源豐富，但能源產業稅收增長后勁不足
慶陽市與延安市接壤，資源稟賦、自然環境、開發進程相似，且同屬陜甘寧革命老區，2021年延安煤炭產量已達到4,639.87萬噸，原油產量1,467.66萬噸，原油加工916.72萬噸，天然氣產量80.46億立方米。但慶陽市煤炭、天然氣開發仍處于起步建設階段，未實現大規模開發利用，原油加工率低，新能源開發依然處于基礎階段，雖然資源豐富，但發展后勁乏力。從能源稅收增長情況看，2016年慶陽市能源產業稅收收入累計85.59億元，2021年累計收入110.07億元，6年間平均增幅僅6.23%。其中，采礦業發展相對較好，2021年稅收收入為39.62億元，相較于2016年的23.05億元，凈增長了17.57億元，平均增長21.01%。石油、煤炭及其他燃料精加工產業發展進程緩慢，6年間稅收收入平均增長幅度僅為2.41%，其中2017年增長幅度最大，但同比增長依舊不到10%。此外，火力、風力、太陽能等新能源發展滯后，慶陽市新能源產業從2017年逐步開始繳實現稅收，2021年慶陽市風力發電稅收僅入庫361萬元，太陽能發電稅收入庫142萬元，火力發電稅收僅入庫39萬元，新能源稅收收入僅占當年能源稅收收入的0.56%。
（二）能源產業鏈條短，下游產業稅收貢獻小
當前，慶陽市對助力石油、煤炭下游高新石化產業發展的相關稅收、信貸、財政等支持政策不足，使得高新石化企業不愿入駐慶陽本土，原本謀劃的化工新材料和高端石化產業項目計劃很難真正實施，能源產業鏈難以得到有效延長，只能以原油、原煤開采及輸出為主，導致慶陽市能源產業發展陷入“采原礦、賣原礦”的粗加工鏈條圈。慶陽石化公司是轄內唯一大型煉化企業，但屬于燃料型煉廠，主要產品為成品油、石腦油等，且原油煉化率低。2021年，慶陽原油產量達到967萬噸，就地加工量僅為353萬噸，煉化率僅為36.5%，原油大多數輸出到省外煉化加工，不能為下游石化產業鏈提供化工原料。地方石化配套企業數量少、規模小。均為小規模企業，煉化產品僅為化學原料、化學制品及塑料制品等基礎日化及生活用品，并且產量較小，2021年全市化學原料和化學制品制造行業稅收收入4606萬元，占當年制造業的0.64%，塑料制品稅收收入僅239萬元，占當年制造業的0.03%。其中涂料、油墨、顏料及類似相較高端產品制造也嚴重滯后，2016年至2021年稅收累計不足160萬元。
（三）地方經濟“一油獨大”，預算收入嚴重依賴能源產業
2021年，慶陽市地區生產總值885.27億元，比上年增長5.2%。其中，第一、第二、第三產業結構比為12.6:50.4:37.0。第二產業對慶陽市經濟發展起到舉足輕重的作用，而制造業中占絕對地位的是能源開發及煉化產業，慶陽市能源化工企業工業增加值占到全市GDP的39.5％。從稅收收入情況看，2021年，慶陽市能源產業稅收占全市稅收收入的71.37%，2016年至2021年間，平均占比達70.67%，能源產業稅收成為慶陽市稅收收入的主要來源，僅長慶油田公司和慶陽石化公司兩家企業重點稅源企業2021年對慶陽市地方稅收貢獻達24.71億元，占當年地方級稅收收入的58.14%。能源稅收及重點能源企業對慶陽市經濟發展及稅收長期占據主導性地位，“一油獨大”經濟發展現狀，導致慶陽市經濟受國際原油價格、企業經營等因素影響大，經濟發展“抗壓”能力差，稅收增長波動大。例如，慶陽石化公司每3年開展一次大型安全生產裝置隱患檢修，每次停產45天，導致產量減少45萬噸。2018年例行開展停產檢修導致稅收收入同比減少了8.73億元，對當年地方稅收帶來較大影響。同時，近年來國際形勢日趨復雜，國際油價波動較大，使得慶陽市稅收增長的不確定性顯著增加。
（四）生態保護政策引導不足，環境污染防治工作成效不佳
2018年，國家出臺《中華人民共和國環境保護法》明確規定，直接向環境排放應稅污染物的企事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，依法繳納環保稅。目前慶陽市雖然嚴格執行國家制定的各項環境保護政策,但當地環境保護及污染行為的治理成效不明顯。2018年以來，慶陽市累計收繳環保稅9121萬元，其中能源行業繳納環保稅達4955萬元，占比54.32%。基于環保稅對污染物測量方法的局限性，企業繳納的環保稅并不能完全補償自身對環境的污染。環保稅涉及污染物僅是“顯性”污染，對諸如石油勘探、鉆井場地建設過程中鋪設管線、新修道路等基礎工程導致大量植被破壞、地下水等“隱形”污染行為制約不足。同時，已造成的環境污染治理效果并不明顯，近年來，慶陽市很多地區河流因受到泥漿、廢水及泄露原油等污染物影響，地下水嚴重污染，不僅人畜無法飲用，甚至連農業灌溉也不達標。
二、對策建議
（一）延長產業鏈條，推動能源產業精細化發展
慶陽市應依托豐富的能源優勢，積極申請陜甘寧革命老區財政、信貸政策傾斜，尤其是對石化精加工企業的稅收優惠政策，以得天獨厚的能源資源優勢以及稅收優惠政策吸引更多高新技術企業入駐慶陽，引進成熟的化工產業鏈技術，以慶陽市石油石化工業基地為依托，逐步實現油氣開采、初加工、精細化工等完整的一條龍產業鏈條，不斷促進能源生產結構、核心技術結構和產業結構加快轉型，引導能源產業由粗放式向集約化、精細化轉變。
（二）加大財稅政策支持，發展多元化產業經濟
現行探礦權、采礦權使用費收入中央與地方二八分成，各省根據實際情況自行對省市分成自行決定。資源稅省與市（縣）五五分成，建議省級政府加大探礦權、采礦權及資源稅等能源稅費的返還力度，增大資源地能源稅費收入，將部分返還收入分配給所在地縣區，壯大當地財力，增強地方政府發展能源經濟的積極性。同時依托當地獨特文化及紅色景點，大力發展本地旅游業，提高第三產業經濟效應比重，加大對農業、畜牧業的生產投入，發展壯大第一產業，從根本上調整城市三次產業結構，形成多元化產業結構，逐步降低城市對石油、煤炭等傳統能源產業的過度依賴。
（三）建立約束激勵機制，加大污染防治力度一方面加大促進新能源等低碳經濟發展的財稅優惠政策，通過政府補貼、減免稅款等方式，促進可再生能源的發展的發展壯大；另一方面加大傳統能源污染防治監管力度。建立污染防治領導小組，探索環境恢復治理備用金制度，用于礦井、礦山、石油開采等環境污染專項治理，支持企業購買節能產品、開發節能減排技術。引導社會公眾參與監督，同時在人民銀行企業征信系統和銀監會信息披露系統中加入企業環境違法信息，統合市場監管和社會公共監督，有效擴大能源企業污染防治監管主體，督促能化企業主動承擔生態保護職責，從而保障慶陽市環境修復和城市可持續發展，爭取綠水青山和能源高效利用同步推進。
（四）全面落實節能減排政策，推動能源產業綠色發展
嚴格落實國家節能減排相關政策、制度，將能源企業生態環境保護及污染防治成效納入稅收政策享受、企業的信用等級評定、授信額度評定、信貸額度發放等環節，形成大聯動、大循環，對高耗能、高排放行業建立隱形門檻，對節能減排、清潔能源、污染防治措施有力企業形成良性互促，鼓勵、引導企業不斷發展轉型，逐步推進能源產業實現綠色可持續發展。
作者:崔文瑞 周長軍 拓文娜 唐朝陽 單位:供職于中國人民銀行慶陽市中心支行