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摘要：西部大開發稅收優惠政策是區域稅收政策與產業政策的結合，通過對國家鼓勵類產業的稅收優惠支持，引導經濟落后地區優化產業結構、推動產業升級，以促進地區經濟發展。文章以華東地區唯一執行西部大開發稅收政策的設區市—贛州市為例，調查分析贛州市執行西部大開發稅收優惠政策的成效，為完善和健全西部大開發稅收政策提供一些建議。
關鍵詞：西部大開發；稅收優惠政策
一、引言
稅收優惠是解決區域經濟發展不平衡的一項長期戰略性措施，自我國實施第一輪西部大開發稅收政策以來，對促進西部地區的經濟增長發揮了重要的作用，為了進一步縮短與東部地區的差距，我國于2011年推行第二輪西部大開發稅收政策，在原來西部12個?。▍^、市）享受稅收優惠政策的基礎上，新增了包括江西贛州在內的多個中部特定地區。在贛州市享受了第一輪稅收優惠政策后，2020年4月28日，財政部、國家稅務總局、國家發展改革委聯合發布公告，明確贛州市可在接下來的十年實施第二輪西部大開發稅收優惠政策。本質上看，西部大開發稅收優惠政策是區域稅收政策與產業政策的結合，國家通過對鼓勵類產業的稅收優惠支持，引導經濟落后地區實現產業結構的優化與升級。贛州是目前華東地區唯一執行西部大開發稅收政策的設區市，經濟發展長期落后于周邊發達地區，但是相較于西部地區，贛州有著較為優越的地理位置，鄰近珠三角和閩南地區，是粵港澳大灣區的輻射區域。此外，贛州擁有非常豐富的稀有金屬礦產資源，全球70%的中重稀土都產自贛州。豐富的稀土資源以及良好的區域位置，為吸引外部投資推動地方經濟高質量發展奠定了堅實的基礎。本文研究分析贛州第一輪西部大開發稅收優惠政策的實施效應，為第二輪的稅收優惠延續政策的落地提出切實有效的建議，具有很強的現實意義。
二、贛州市執行西部大開發稅收優惠政策概況
（一）贛州市執行西部大開發稅收優惠政策的內容
在財政部、海關總署、國家稅務總局聯合下發的《關于贛州市執行西部大開發稅收政策問題的通知》中規定：自2012年1月1日至2020年12月31日，對設在贛州市的鼓勵類產業的企業減按15%的稅率征收企業所得稅；對贛州市鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅。2020年4月，財政部、稅務總局、國家發展改革委發布的《關于延續西部大開發企業所得稅政策的公告》中規定，到2030年為止，對贛州市的鼓勵類產業企業繼續減按15%的稅率征收企業所得稅；同時，降低符合鼓勵類企業要求的門檻，將鼓勵類企業當年度主營業務收入占收入總額限制比例的70%降至60%。與西部地區相比，贛州市執行西部大開發稅收政策在稅種上不存在差別，但兩者在產業目錄的參照標準上存在很大差異。西部地區執行的是具有地方特色的《西部地區鼓勵類產業目錄》，贛州雖然獲得了西部大開發稅收優惠政策，但從政策實施起截至2020年底，一直以來執行的鼓勵類產業目錄都是全國統一目錄，與西部地區不相同。到2021年1月，國家發改委公布了《西部地區鼓勵類產業目錄（2020年本）》，明確了從2021年3月1日起，贛州可以比照西部地區執行新的產業目錄，但仍未制定符合贛州產業發展特色的差別化鼓勵類產業目錄。
（二）贛州市實施西部大開發稅收優惠政策的基本情況
自贛州市執行西部大開發稅收優惠政策以來，轄區內的優惠企業尤其是大中型企業的稅收負擔減輕，市場份額及盈利水平得到了一定程度的提高。根據稅務局提供的數據統計，截至2020年底，累計2812戶企業已享受55.43億元的企業所得稅減免，惠及電力、制造業和服務業等62個行業。2020年全市的企業所得稅收入達到66.87億元，政策優惠減免稅額達到8.13億元，減免稅額占當年全市企業所得稅收入的12%，而2019年度占比為10%。說明贛州市實施的第一輪西部大開發稅收優惠政策的影響力在逐漸擴大，每年減免稅額占全市所得稅收入較大的比重。值得注意的是，在政策實施的9年中，減免稅額顯著增長，到2018年合計減免了9.5億元的稅額，達到了頂峰，但是享受優惠政策的企業戶數呈下降趨勢，從2012年政策實施初期的380戶企業變成2020年的263戶，下降了30%，說明企業享受稅收優惠政策的準入門檻的影響較大，符合減免稅額要求的企業數量不多
三、贛州執行西部大開發稅收優惠政策的成效
贛州自2012年初實施第一輪西部大開發稅收優惠政策，作為宏觀經濟調控的重要政策，已經連續實施了9年，取得了一些成效，但與政策預期相比還有很大的差距。
（一）吸引的外部投資逐漸增多，政策“洼地”效應初顯，但缺乏贛州特色產業
西部大開發稅收優惠政策的目的主要是吸引外部投資，促進地方經濟發展。在贛州執行西部大開發稅收優惠政策的9年中，吸引的外部投資逐漸增多，據統計，在政策實施中期，2015年贛州轄區內享受稅收優惠政策的企業有274戶，其中，在2012年政策出臺后新成立的企業是15戶，外部投資占極少數，絕大多數的新設立企業并非轄區外轉入。到了2020年，第一輪優惠政策截止時間，在享受稅收優惠政策的263戶企業中，超過一半的企業是在政策出臺后新設立的，其中，屬于轄區外轉入的新設企業有49戶，遠超政策實施中期（見表2）。這一變化說明在稅收優惠政策實施后，新設立的企業大幅度增長，其中外部投資逐漸增多，目前新設轄區外轉入企業占新設企業的總數將近40%，政策“洼地”效應逐步顯現。調研發現，雖然享受優惠的行業覆蓋面廣，但無論是政策實施前期還是后期，較少有贛州的優勢和特色產業涉及，比如家具制造業、新能源汽車以及稀土產業，這些贛州的優勢特色產業中能夠享受稅收優惠的企業數量非常少。
（二）企業增速快，享受優惠企業占比低，稅收優惠準入門檻高
截至2020年，贛州轄區登記的企業納稅人達到了8.47萬戶，享受稅收優惠的企業是263戶，占轄區內登記全部戶數的0.31%。2016年底贛州轄區登記的企業納稅人數是2.85萬戶，享受稅收優惠的企業是303戶，占轄區內登記全部戶數的1.06%。相較于2016年，贛州轄區登記的企業納稅人增長了197%，說明贛州地區近些年企業的增長速度較快，但是大多數企業達不到西部大開發稅收優惠政策的準入門檻，享受稅收優惠的企業數量呈下降趨勢，與企業增速不成正比，與政策預期差距較大。贛州以資源開采和初級產品加工等較為低端的產業為主，符合國家鼓勵類產業目錄的企業比較少，這就導致企業可以享受稅收優惠政策的標準較高。因此執行全國統一的鼓勵類產業目錄，無法滿足贛南中央蘇區的經濟、產業結構的發展需求，對促進贛南地區經濟發展尤其是推動地方優勢和特色產業快速發展的作用與力度有限，不利于產業結構的優化與升級。
（三）優惠企業變動大，每年新增的企業戶數不及減少戶數
在稅收優惠政策實施期間，每年享受優惠的企業變動較大，據統計，在政策實施的后5年間，在前一年享受了優惠政策的企業中，每年有超過28%的企業發生了變動，第二年不再享受，或者第二年有新增企業。僅在2020年享受的263家企業中，就有69家是新增企業，2019年的73家企業在2020年不再享受優惠（見表3）。有相當一部分企業不能持續享受優惠政策，據統計，在2016年享受優惠的企業中，能夠持續5年享受優惠政策的企業只剩118戶，還不到2016年優惠企業戶數的一半。在每年減少的企業中，很多仍在存續中，近兩年，每年新增企業的戶數還不及每年減少的企業戶數，表明很多企業在正常經營過程中可能由于調整了業務結構等，無法滿足原先政策規定的主營業務收入占總收入比重70%的要求，導致很多企業受到限制而無法持續享受稅收優惠。
四、西部大開發稅收優惠政策建議
（一）制定符合地方特色的鼓勵類產業目錄，爭取獲得有關部門批準
西部大開發稅收優惠政策的含金量主要體現在該地區擁有根據地方產業發展實際和特色制定的差別化鼓勵類產業目錄。如果執行的是面向全國范圍的、統一的國家鼓勵類產業目錄，即便是獲得了實施西部大開發稅收優惠政策的地區，其政策優勢也極不明顯。早期，由于西部地區執行的是全國統一的鼓勵類產業目錄，稅收優惠政策并未發揮應有的作用。與贛州在第一輪西部大開發稅收政策中執行的全國統一目錄相比，新修訂的《西部地區鼓勵類產業目錄（2020年本）》新增了西部地區的特色優勢產業，包含農林牧漁、能源資源、高端芯片研發與生產等產業條目，國家發改委明確贛州可比照西部地區鼓勵目錄執行。新修訂的西部地區鼓勵目錄并未對贛州的特色優勢產業進行全覆蓋，但于贛州執行西部大開發稅收優惠政策而言是一個進步，為進一步支持贛州地區補短板、強弱項，建議后續相關部門仍要積極推進國家對于制定符合贛州地方特色的鼓勵類產業目錄的支持，爭取讓贛州享受到有差別的鼓勵目錄，這對于促進贛南蘇區地方經濟產業轉型升級、吸引外部投資有很大的推動作用。
（二）引導企業擴大鼓勵類業務，加大幫扶力度
原政策規定享受稅收優惠的企業除了要為鼓勵目錄中的產業外，主營業務收入要超過當年營業收入的70%，事實證明，稅收優惠的準入門檻過高，導致贛州地區享受優惠企業變動比較大。在第一輪西部大開發稅收優惠政策實施期間，贛州地區享受稅收優惠政策企業的數量不但沒有提升還呈下降趨勢。在新一輪的優惠政策中主營業務收入占比已經降低到60%，鼓勵類企業準入門檻的下降給更多企業提供了機會。為了進一步擴大享受優惠企業的數量，建議政府相關部門積極介入，對符合鼓勵類產業目錄的企業，并且主營業務占收入總額50%以上60%以下的企業，實行稅務部門領導一對一幫扶，引導企業采取辦法自主突破政策條件的限制，比如采取企業并購、分拆、成立關聯公司等方式提高企業主營業務收入占比，使其達到享受稅收優惠的門檻。
（三）加強政策宣傳，積極推動政策實施
所得稅優惠政策的受益對象主要是盈利企業，受地理、交通、疫情等方面的影響，贛州地區的企業盈利較少、虧損情況普遍存在，難以享受稅收優惠。對于很多微利企業或者非盈利企業而言，稅收優惠政策的吸引力度不大，這使得政策的推行進度一直以來都較為緩慢。稅收政策執行是一個長期且持續的過程，政策效應的完全顯現也需要經歷一個漫長的過程，相關部門要充分傳達政策實施意義，使投資者充分領會政策深意，尤其對于那些投資期長、投入資金大、回報慢的基礎設施建設、高新技術產業需要重點關注。相較于第一輪贛州執行的全國目錄，新修訂的西部地區鼓勵目錄中的產業表述更為清晰且細致，建議政府相關部門積極宣傳西部大開發稅收優惠政策，讓更多企業關注到政策紅利從而積極申報。同時，針對部分企業提出的資格審批程序復雜、手續多，從而導致申報積極性不高的問題，建議相關部門盡快出具西部大開發稅收優惠政策實施細則，簡化符合鼓勵產業目錄資格的審批程序，提高行政效率。
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作者:賴程 溫世杰 伍志婷
