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作者：李泉 陳瑾瑞 單位：蘭州大學經濟學院
面對日益復雜的自然氣象氣候與多變的資源環境條件，為了有效應對農村與農業發展進程中的區域性災害問題，中國政府于2011年初明確提出并確立了未來時期加快和促進農村水利改革發展的決定，這對于振興農村經濟、提升農民收入和促進現代農業發展具有重要的現實指導意義。改革開放以來，在多重因素綜合作用下中國農村地區水利基礎設施薄弱、農戶對水利供給的需求巨大、水利設施投資嚴重不足、水利融資方式單一、渠道不暢，這些掣肘因素嚴重阻礙著農村社會經濟的可持續發展。因此，有必要探索建立有差別的、動態化和多元化的農村水利供給體制與機制，通過相關政策引領社會資本進入農村水利領域，從而逐步改變農村水利設施投資不足、農田水利設施薄弱、農村防災減災能力不強、農業主要“靠天吃飯”的多重困境。
一、問題的提出及已有研究回顧
農村水利可持續發展是事關第一產業發展的重大問題，農村地區水利條件的優劣程度顯著影響著特定農產品的種植結構和生長特性。同時，農村水利對于人畜的飲水狀況也有著極其重要的影響。當前，中國農村地區區域差距大，水利設施建設極不均衡，內陸干旱和洪災多發性地區水利問題尤其嚴重。進入21世紀以來，中國區域性的水旱災害頻發，嚴重影響現代農業發展、新農村建設和農民收入的穩步提升。例如，西北地區農村自然條件惡劣，干旱半干旱的高原荒漠等自然條件制約明顯，農業生產應對多變氣候的能力和農民抗擊自然災害的能力較為薄弱。2011年的中央一號文件指出：“水是生命之源，生產之要，生態之基；興水利，除水害，事關人類生存，經濟發展，社會進步，歷來是治國安邦的大事。促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，奪取全面建設小康社會新勝利，必須下決心加快水利發展，切實增強水利支撐保障能力，實現水資源可持續利用”。仔細分析經濟社會發展現狀不難發現，中國農村地區區域生產力總體水平低下，農業科技水平落后，農業投入嚴重不足，水利基礎設施建設極不完善，有限的財政資金投入農村水利建設捉襟見肘。因此，拓寬投融資渠道加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到區域防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全甚至是國家安全。
在以農田水利基礎設施建設問題研究方面，國內外學者將重點主要聚焦于自然資源經濟學、發展經濟學和公共經濟學、制度經濟學等領域。其中，以可持續發展研究為代表的學者們圍繞水資源利用、水利需求-供給、節水技術革新等宏觀問題，研究了水利投資變動態勢及水利發展對區域人口、經濟、社會等的多重制約與影響，總結了水利工程建設、投融資運行管理、水利設施使用效率、水利微觀實體良性運行的條件等一般性規律，并分析了農村產業結構調整對水利發展帶來的影響和變化趨勢。針對中國水利發展問題，1990年代中期聯合國開發計劃署（UNDP）項目“華北地區宏觀經濟水規劃模型研究”、亞洲開發銀行資助的“海河水利環境管理與規劃研究”等，是對大流域系統區域水資源利用和水利環境管理進行探索的代表性成果。21世紀以來，以賀雪峰、周玉璽、宋鴻遠、孔祥智及朱紅根等為代表的研究者，分別從農村基礎設施建設、制度變遷、鄉村水利組織、農田水利產權、農業節水激勵、農業水價政策等領域，對農村水利建設和水利發展進行了理論與實證分析；同時，針對農村稅費改革對農田水利建設的影響，不同領域的研究者立足于不同層面，分析了農田水利建設的產業組織模式、農業灌溉節水行為、地下水灌溉產權制度等問題，并定性或定量分析了農田水利基礎設施現狀及其建設資金來源情況，發現基礎設施建設滯后、資金投入不足、老化失修與功能退化現象嚴重等是中國農田水利基礎設施中普遍存在的問題，而自然條件、區域經濟因素、社會因素及農村治理因素則是造成地區之間農村農田水利灌溉基礎設施投資差異的主要原因。國外學者Savas（2001）認為，政府是農村公共服務的安排者，金融機構和私人部門是生產者，但沒有任何邏輯理由證明農村公共服務必須由政府機構來提供。事實上，一旦將農村水利基礎設施定義為公共產品，那么公共物品的非盈利性特征便決定了必須由政府相關機構投入資金，金融資本和私人資本在市場條件下不會進入該領域，因而政府在這種狀況下就具有主導作用，政府通過將財政資金直接投入到水利基礎設施建設領域，能夠有效推動水利設施的完善。Wendner和Goulder（2002）的研究表明，政府提供公共物品時往往不遵循個人偏好和個人意愿，甚至違背個人意愿，這就使農村水利建設陷入政府“好心做壞事”的困境之中。
總體而言，在廣大農村地區，水利自古以來就是農業生產的最大制約因素，農田水利基礎設施對于發展現代農業、提高農業綜合生產能力、增加農民收入、改善農村生態環境和調整農業產業結構具有重要的基礎性保障，且與國家糧食安全、農村社會穩定和主要農產品的供給息息相關，具有農村公共產品性質，不同主體在其中的重要作用都不可忽視或替代。新中國成立以來，小型農田水利建設投資要么主要以各級財政適當補助作導向，并將動員農村集體投資和農民投勞結合，要么通過發動各行各業支農和興修水利。毫無疑問，隨著人們意識的提高和農民收入的增加，我們有必要進一步發現農村居民除了對農村基礎設施公共產品仍有較強的需求外，還對包括飲用水、環境衛生的改善、養老與醫療保險及教育文化等在內的其他哪些公共產品有著怎樣的需求、持有何種態度，這種研究將有助于為建立職能清晰、權責明確的水利工程投融資與管理體制的奠定堅實基礎。
二、中國農村水利設施投融資困境分析
從農田水利基礎設施發展整體實踐歷程分析，自建國后的時期及分田到戶之初，中國形成了國家投資、農民投勞的小農水利投入機制，大規模的農田水利建設投入和集體化經營使得農業水利設施建設快速增長，為中國糧食主產區提供了旱澇保收的基本水利條件。截止1957年，全國農田灌溉面積由1949年的0.16億公頃增加到0.227億公頃，1965年增至0.32億公頃。從水利基本建設投資占全國基本建設投資的比重看，在“二五”至“五五”4個五年計劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時達到8.0%。從“六五”時期開始，水利基本建設投資急劇下降，從“五五”時期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設投資的比重卻持續下降至1.9%。改革開放以來，從中央到地方，小農水利投入機制向多渠道、分散化發展，中央政府重點關注貧困農村地區農業和農村基礎設施，主要采用以工代賑的方法支持貧困地區基本農田、小型水利、鄉村道路、人畜飲水、小流域治理等基礎設施建設。同時，在家庭聯產承包責任制實施過程中，由于農田水利基礎設施建設管理體制改革并未及時跟進和配套，導致農田水利基礎設施建設投入主體缺位，不僅農民投勞減少、農田水利投入相對減少，而且缺乏統一規劃，資金投入效率不高，國土、農業、農業開發、扶貧、水利等涉農部門在缺乏協調機制的體制安排下分別實施農田水利建設項目，存在重復投資、重復建設的問題，以致資金使用效率低下，而國家的補助標準又顯偏低，地方配套資金多無保證，農民自籌能力差，最終嚴重影響農田水利工程建設標準和進度，這已成為制約農田水利建設的主要瓶頸。數據顯示，1981～1990年間中國新增灌溉面積793.3萬公頃，同期由于老化失修等原因造成灌溉面積減少840.0萬公頃，增減相抵后仍凈減46.7萬公頃。不僅如此，中國實行土地承包制以來，鄉村組織主要是村級組織的行動能力日漸衰微，農戶的行動能力不斷增強，村級組織越來越缺乏約束農戶個體行為的條件。農田水利工程的復雜性和農地經營的分散性，很難做到所有農戶在水利基礎設施建設合作中的投入收益對等，需要集體行動的村莊水利與農戶個體化決策的土地承包制的矛盾便成為水利問題的根源。#p#分頁標題#e#
在2004年稅費改革后，中國農田水利不足的趨勢明顯加快，基層水利組織制度建設隨農村鄉鎮管理體制改革被逐漸消弱，鄉鎮水利服務站走向滑坡甚至瓦解的邊緣；越來越多的水利工程單位因?場化改革而成為?場主體，水利設施的運營由公益性、準公益性向企業化經營轉變；農村基層自治組織越來越弱化，逐漸喪失組織農民籌資籌勞、合作灌溉的能力；農村水利建設日趨小型化、個體化并處于分散無序的自發狀態；原有的灌溉、儲水、排澇等農田水利設施，因長年缺乏維護與人為損壞已顯得不堪重負，正常運行日益困難。以中國西北地區的甘肅、寧夏、青海、新疆為例，該區域所屬的四個省區平均海拔較高，區域內河流密度較低，季節性河流較多，部分地區灌溉成本較高，工程前期投入量大，經濟社會發展水平相對較落后，粗放的農業生產活動遍布，受自然條件限制耕地面積較少且多呈斑點狀分布，這些獨特的條件使得該地區農村水利設施建設陷入困境。西北農村地區特有的社會自然條件是其農村經濟發展落后的必要條件，財政資金對于農田水利設施投入的不足，金融對農村發展水利基礎設施的支持力度弱，私人和集體投資的程度低。同時，西北地區建設農田小型水利設施的目的主要是滿足當地人畜的飲水和灌溉需要，具有投資規模大、建設周期長、投資回收周期長、財務收益低、邊際社會效益遠遠大于邊際私人效益、項目風險不確定等特點，因而政府長期承擔著該地區水利建設的主力軍作用，金融機構和私人主體的投入很低。改革開放以后，隨著農戶在農業生產經營中自主決策作用的顯著增強，國家對水利建設的支出出現較大幅度的減少，特別是西北偏遠農村地區地方政府自身財力不足、農戶家庭收入水平低，導致屬于公共產品領域的水利設施投入供給與農業生產發展需求缺口日益拉大。換句話說，國家在對農民家庭聯產承包責任制提供各方面創新支持的同時，也把農村水利設施供給的負擔逐步轉嫁給作為生產經營主體的農戶，農村水利建設基本處于國家固定資產投資的邊緣地帶，農村水利建設并未嚴格納入公共財政收支體系，屬制度外公共產品，這就造成了當前西北地區農村水利設施投融資動力缺乏、渠道不暢、主體單一等問題。不可否認，當政府將水利設施建設的負擔轉嫁給單個農戶或集體組織時，應該相應出臺相關的政策措施以引導各類金融機構和資本所有者關注農田水利發展，但農田水利投資的特殊性決定了市場力量又不愿意涉足于該領域，加之中國當前的金融制度設計使金融機構更不愿意向農村水利建設大規模授信，最終造成國家農貸的總體績效不如人意。
進入1990年代中后期，在農業稅費負擔及城鎮化、工業化等其他各種經濟原因的影響下，西北地區部分農民放棄了收益相對較低的傳統農田耕作而外出打工或從事非農領域其他收益較高的產業。盡管中央政府也想方設法花費了大量的項目資金扶持農田水利發展，但由于農田水利設施建設管理主體責任不清、管理體制不順，客觀上造成農田水利設施建設主體缺位和錯位，也直接或間接地阻礙了農田水利事業的發展；特別是中央投資項目的宏觀性無法兼顧地方水利灌溉系統的特殊性，導致由上級財政投入建設的農田水利設施只建不管、重建輕管、帶病運行，時間長了難免出現農田干支渠道淤塞、損毀問題，小型水利設施也無法持續發揮作用，防洪排澇能力薄弱，農業抗災能力脆弱，重點水利項目建設最終淪為擺設性的政績工程。同時，城鄉人口流動規模的迅速增加使得外出人口應該承擔的義務工和積累工難以在農村社區內部得到履行，致使農田水利供給面臨著日益嚴重的治理性危機，即政府公共力量因市場化沖擊而逐步退卻，農村集體組織因受制于財政資源匱乏、治理權限不足、合法性形象惡化等因素也逐步退出，農村分散的治水組織制度基礎遭到侵蝕。不僅如此，稀缺的地下水資源在工業化的利用方式下遭到越來越嚴重的破壞，農田灌溉用水成本迅速上漲、用水糾紛多又發生，農村社會自身的可持續發展能力也遭遇很大程度上的弱化，治水的生態資源環境基礎遭遇巨大的挑戰。
三、穩健性結論和政策建議
農村水利設施建設公共物品的特點，決定了轉變政府公共支出體系、建立以公共財政為主渠道的水利建設融資途徑、加大中央財政對水利支出、完善地方財政對該項目支出迫在眉睫。中國農村地區水利建設投融資普遍面臨渠道單一、農戶合作組織內源融資積累程度低、市場金融資本進入困難等問題。因此，有必要依賴政府的相關政策，引領社會資本進入農村水利建設領域，加快出臺金融機構科學介入農村水利建設政策、增加政策性銀行對農村水利的支持力度，提高商業銀行對農村水利基礎設施建設的授信額度，并鼓勵私人資本進入該領域投資（在這一點上可參考美國政府對于農田水利投入資金穩定，聯邦政府和地方政府分工明確、相互配合，政府除了對農田水利的直接投資外，還安排低息貸款和專項債券，重視水利法制建設的具體做法）。同時，在確保政府投資占主導條件下，巧妙利用市場機制實現農村水利建設投資主體多樣化，為加快西北地區農村水利建設提供充足的資金支撐；改善農村水利資產的經營管理模式，引入現代管理制度和方法，將相關固定資產證券化，增強相關資產的流動性，實現水利工程建設和管理的統一（可通過拍賣、租賃、承包等方式對工程管理體制進行改革，進一步明確水利工程的所有權、建設權、經營權）。
除此之外，完善農村水利設施建設的法律法規，通過立法手段從根本上解決農村水利建設的長期性問題，規范水利建設投資在各級政府財政預算內資金所占的比重，實現財政用于水利上的投入與財政支出總量同步增長和確保資金的使用效益，也非常重要和必要。同時，輔之以國家層面的《農田水利法》，從區域層面制定水資源一體化管理體制，實現地上水、地下水、中水等水資源統籌安排，優化水資源配置，開源與節流并舉、開發與保護并重，提高城鄉供水能力，構建城鄉供水保障體系；從各地農村的實際情況出發，充分尊重和理解農民的意愿，建設農民需要的、又能適合當地農業發展的農田水利基礎設施，結合對農田小型水利科技發展與人才培養、水知識傳播與節約用水宣傳及其他相關農業水事活動發展激勵措施，促使農民需求意愿的順利實現和加速現代農業的發展步伐；嚴格劃定用水總量、用水效率和入河污染物限排總量“三條紅線”，實行流域、區域、城鄉水資源統一管理，健全科學合理的水價形成機制，完善用水市場，對城市生活和工業擠占農業用水部分提取一定比例資源使用費，用于補償農業或農田水利設施建設；推廣工程、管理、農藝相結合的綜合農業節水技術，推廣節水增效灌溉新技術，提高水資源利用效率，建立健全農田水利基礎設施建后管護機制，以此保證農田水利工程的正常運行和綜合效益的可持續發揮，也是促進農田水利實現多元化、差異化和動態性有效供給的必要之舉。#p#分頁標題#e#
