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作者：劉蘭芳 單位：衡陽師范學院
亞熱帶稻區是我國重要的糧食生產基地，但季節性干旱對水稻生長構成了嚴重的威脅，為保障水稻安全生產，必須加強農田水利建設。水利設施建設不僅影響水稻產量，而且事關公共安全，事關人民群眾的生命財產安全，事關和諧社會的建設大局，是一件功在當代，利在千秋的德政工程。2011年中央1號文件明確強調要興修水利，力爭通過5年到10年的努力奮斗，從根本上扭轉我國水利設施建設明顯滯后的局面。衡陽市位于湖南省南部，湘江中游，充足的陽光，豐富的降水，為衡陽市的農業生產提供了良好的條件，使其成為湖南省重要的水稻生產基地，但水稻生產經常遭遇干旱的威脅，因此農田水利建設對本區水稻生產至關重要。本區的水利設施大多是20世紀50、60年代修建，經過數十年的運行使用，存在諸多安全隱患，嚴重影響工程的安全運行和防旱抗旱效益的發揮，也給工程管理方面帶來很多麻煩。為了落實2011中央1號文件，衡陽市理應在查清水利設施現狀的基礎上，探尋水利設施安全隱患的防范措施，提高區域抗旱能力已實現安全減災的目標。
1衡陽市水利設施及抗旱能力現狀分析
衡陽市現有各類水利設施44．13萬處，遍布于衡陽市各縣市區（表1），其中大型灌區1處（歐陽海灌區），中型水庫29處，中型電灌站5處、12656kW，中型水輪泵站5處，?、裥退畮?83處，?、蛐退畮?59處，山平塘43．4萬口，小型河壩5553處，小型電力灌溉站1．5萬處、112832kW。主要灌溉渠道16814km?？傂钜趟?7．351億m3，其中蓄水量20．698萬m3，有效灌溉面積4．97萬hm2。初步形成了蓄、引、堤、排、灌以及防洪、發電、供水、航運等多功能的水利工程體系，對促進工農業生產的發展起著保障作用［1］。
2衡陽市水利設施與抗旱能力存在的問題
2．1工程質量差，安全灌溉效率低衡陽市現有的水利設施大多數建于20世紀50、60年代，限于當時客觀條件，資金少，設備材料不足，造成工程建設質量差，標準低，不配套，經過幾十年的運行，工程老化，安全問題日益嚴重，灌溉面積不斷下降，灌溉效率不高（表2）。據調查統計，全市29座中型水庫中有16座為嚴重險病水庫，占中型水庫總數的58％。在小型水庫中，隱患險庫508處，漏塘占山平塘總數的71％。全市有近40％的水庫不能正常蓄水，每年減少蓄水5000萬m3以上［2］。如衡陽縣6處中型水庫中有3處屬于Ⅲ類壩水庫，106處小型水庫均屬病險水庫［3］。衡南縣有70座水庫因大壩存在隱患不能正常蓄水［4］，祁東縣有中小型水庫147座，現庫容只有6461萬m3，占應蓄水量35％，灌溉面積只有1．114萬hm2，只達到原設計標準的40％。再如，2007年5月衡陽市降水豐富，但由于工程建設質量差，灌溉渠系建筑物安全系數小，在雨季不得不限制蓄水，6月以后，大面積連續53d無有效降雨，造成了全市150多座水庫、20．3萬口山塘干涸，96條溪河斷流，截止7月31日，衡陽市水稻受旱面積達14．92萬hm2，占總面積的49．6％，全市有3200個村、37900個組、26．5萬人發生飲水困難。
2．2機電灌溉設備陳舊，安全抗旱難以保證20世紀60年代，衡陽市遭遇連年干旱，為此著力發展電力提水灌溉，現境內擁有電力提灌裝機12．55萬kW。裝機100kW以上的電灌站工程60處，其中20世紀60年代興建了30處，70年代興建了16處，80年代建了7處，90年代修建7處?？梢姡幸话腚姽嘣O備已經運行了40多年，運行最長的時間達到了51年，最短的時間也達到了12年。由于運行時間長，加之當時大部分設備質量不高，同時缺乏資金與專業人員進行維修和管理，致使設備老化，無法安全運行。如衡山縣帶病運行的電灌站44處，不能運行有18處，分別占總電灌站的27％、11％。衡南縣電灌站80％屬于淘汰設備。常寧市電排灌站能安全使用的只有10％。由于機電灌溉能力不足，一旦遇上干旱季節，本區水稻輕則干旱減產，重則荒蕪失收。
2．3塘庫淤積嚴重，安全蓄水能力明顯下降改革開放以來，隨著家庭聯產責任承包制的實施，衡陽市的山平塘由集體經營管理轉為農戶個體承包經營，于是冬閑挑塘泥的現象幾乎絕跡，山平塘的維修亦無人問津。即使少數農戶想要清除山平塘的淤泥，終究勢單力薄而無濟于事，由于投入不足，管理乏力，山平塘淤塞滲漏嚴重，大部分已成為碟子塘，篩子塘，伴之而來的是山平塘的廢棄數量正在急劇上升，安全蓄水能力明顯下降。實地調查得知，衡山縣一些山塘淤積層很厚且塘壩滲漏嚴重，不僅無法安全蓄水，天長地久就變成了廢塘，衡山縣自1978年以來已廢棄4409口山塘。據統計，祁東縣山塘淤積總量年平均達到269萬m3，山平塘數量較1965年下降了25％，全縣山平塘的蓄水總容積已由15750萬m3下降到12330萬m3，有效灌溉面積由2．13萬hm2減少到1．67萬hm2。由于山平塘的蓄灌能力降低，大幅度增加了農用機具提灌稻田用水的費用［5］，也給農村經濟發展造成了嚴重威脅。
2．4投入與監管機制不健全，水利設施安全運行和綜合減災較難實現衡陽市水庫、山塘、電灌站等各類水利設施大都是20世紀50－70年代興建。這一階段，我國農業水利設施建設的投入主體和投入形式主要是農戶投入“義務工”，國家給予經濟補貼［6］。農戶投工修建水庫主要依靠生產隊進行管理，所有的農務活動實施的是集體出工計分的方式，難免存在一些“出工不出力”的現象，加之缺乏機械，受到技術、材料等諸多因素的影響，所建水利設施主壩均是土壩，給長時間安全運行留下了隱患，也是造成目前水庫、山塘出現滲漏嚴重的根本原因。對于已建塘庫的維修、管理沒有配備專人管理，導致責任不明，管理不善。加之其管理模式陳舊，水利設施維修、建設與安全管理得不到有力支持。20世紀90年代，衡陽市遭遇數次特大水旱災害，水利建設與安全管理又引起了政府的重視。此階段，農業水利事業開始了改革，農業水利建設的投入主體和投入形式也演變為農民“投工”、“投勞”，繳納水費，中央和地方政府配套資金支持農業水利建設。盡管國家、地方的經濟補貼有所增加，但農戶投工積極性減弱，水利設施的安全管理仍然不能到位，尤其是山塘清淤工作基本處于停滯狀態，致使山塘蓄水能力大幅度下降，其防洪抗旱功能無法實現。#p#分頁標題#e#
3衡陽市水利設施安全管理與安全減災對策
3．1全面整治水利設施，提高區域抗災能力衡陽市現有農田水利設施不能保證農業抗旱的需要，因此，整治與興修水利設施對防治水旱災害尤其重要。地方政府要全面貫徹落實湖南省人民政府辦公廳《關于建立農田水利建設新機制意見的通知》的精神，在制度、政策上創新，鼓勵通過市場吸收社會資金參與建設，盡量發揮企業或其他非政府投資主體的作用［7］，建立以政府公共財政投入為引導，群眾投入為主體，其他資金投入為輔助的投入格局。具體來說，就是要“爭取國家的、增加地方的、捆住其他的、調動農民的、吸引社會的”。一方面積極力爭國家財政對農田水利建設的專門撥款，另一方面由村級機構出面組織村民投資投力積極興建山塘，這樣既可以推動新農村建設，又能促進了“三農”問題的解決，統籌城鄉發展。就本區情況看，一是要全面整修現有山塘、水庫、渠系等水利工程。根據現有的水利狀況，挖掘內部潛力是水利建設的主攻方向。以盡快的速度根治病險水庫與山塘，確保其安全運行。同時集中精力、財力、物力，整治山塘，使山塘呈現由小變大、由淺變深、由壞變好的新面貌。還要因地制宜地更新設備，逐漸實現水利工程達到設計的標準。二是在有條件的地方，廣積資金，適當興建一些山塘、水庫等水利工程，建立一批大、中、小型相結合，蓄、引、排、灌相配套的水利工程網絡。三是充分發揮群眾投入的主體作用，進一步完善“一事一議”，通過政府組織引導，鼓勵群眾投資投勞開展塘庫清淤整治工作，加快農村水利設施管理協會等專業合作組的發展。四是開拓資金來源，維修與更新機電灌溉設備。
3．2采取人工與機械化清淤并重的方式，提高區域蓄水能力衡陽市塘庫清淤增容已迫在眉睫。在當地多數精壯勞動力外出務工且清淤工程巨大的情況下，應極力加強機械化清淤的步伐。地方政府應針對塘庫淤積現狀，有計劃科學地安排資金購買機械設備，以鄉鎮為單位，組建專業機械化清淤隊或專業化清淤公司，適當收取清淤作業費，用于人員工資、設備維修更新。同時由縣級農機管理局牽頭，縣級農機技術推廣站為主，成立機械化清淤服務組織，具體負責人員培訓、設備引進、示范表演、信息傳遞、技術咨詢及維修服務等工作，保證清淤工作的順利開展和投入資金的安全運行及效益發揮。對于一些面積較小，不便于機械化清淤的小塘庫，應恢復與倡導傳統的清淤方式。因此，政府應積極動員對當地農民投工投勞，建立以村組為主體的組織實施、政府投入專項補助資金的工作機制，抓住冬閑季節的機遇，形成人人挑塘泥的喜人局面。另外，要積極引導村組根據實際情況與塘庫淤積現狀，采取針對性的具體措施，建立起塘庫的管理和保障機制，讓遍布各地的塘庫能按設計標準蓄水，充分發揮塘庫在防災減災中的作用。
3．3完善監管體制，加強水利設施安全管理以提高減災能力如前所述，監管體制不健全是造成塘庫淤積嚴重的主要原因，為此，深化改革，完善監管體制是解決塘庫淤積問題的重要措施，建議采取如下對策：
一是強化領導負責制。各鄉（鎮）人民政府，縣直有關單位要高度重視水利設施科學管理工作，切實承擔起水利設施興建與整治的組織責任，真正把水利建設與安全管理作為發展現代農業的突破口，建設社會主義新農村的重要內容，納入當地經濟社會發展規劃與領導的政務考核工作，實行水利設施管理和維護不達標的“一票否決”制度，并且當地農民檢查、監督和舉報的責任和權力。只有這樣，才能保證資金真正用于水利工程的興建與整治工作，促使其發揮良好的功效。
二是創建適應新形勢下的水利設施管理體制。要探索建立與家庭聯產承包責任制相適應的農村水利投資和經營管理體制，大力推行農田水利工程產權制度改革［8］，通過租賃、拍賣、承包、股份制改造等形式改革現有農村小型水利工程，使之發揮最大效益，盤活水利資產；實施防汛抗旱、綜合經營、工程管理“三位一體”管理模式的創新；建立健全產權清晰、權責明確、政事分開、管理科學的水利設施管理體系［9］。
三是積極引入世界銀行推薦的灌溉公司管理模式。灌區作為農業供水批發商并負責支渠以上工程的管理和維護［10］，以保證老化失修農田水利基礎設施的重建和維護，增加其抗災減災能力，提高其使用壽命和使用效率。
