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作者：邱亞明 單位：中共南充市委黨校
農田水利不僅是農業和農村的重要基礎設施、與農民的生產生活息息相關，而且在保障國家糧食安全和促進農民增收方面具有不可替代的作用。2011年起，我國將大力加強農村水利設施建設，為糧食增產、農業增效提供支撐。南充市是一個地處四川東北部嘉陵江中游的農業大市，有耕地面積30萬hm2，其中水田14.65萬hm2，旱地15.35萬hm2，常年降雨量949.6mm，降水季節分配不均，是水旱自然災害發生頻率較高的地區。南充水利工程欠賬很多，需求很大。本文在分析南充農田水利現狀的基礎上，提出了“十二五”期間，南充水利工作要突破水利建設滯后對經濟社會發展的“瓶頸”制約，創造有利于南充又好又快發展、加快發展、科學發展的良好水利基礎條件，形成保障民生、服務農業的農田水利建設發展新格局。
1基本情況
近年來，南充抓住國家重視農業的重大機遇，大力推進抗旱減災、小型農田水利、灌區配套等農田水利設施建設，使農田水利基礎設施明顯改善。
1.1各類水利工程數量不斷增加到2009年底，全市已建成各類水利工程5.13萬處，設計蓄水能力31.3239億m3，其中水庫634座（大型1座、中型7座、小一型63座、小二型563座）、山坪塘33196處、石河堰5813處、提灌站1495處、機電井10185處、配套干支渠5200km。
1.2蓄引提水能力不斷增強2009年全市農田排灌動力機械達63930萬kw，各類水利工程蓄引提水能力達23億m3，年供水量可達6.08億m3。
1.3灌溉面積不斷增大2009年全市有效灌溉面積達20.652萬hm2，占耕地面積的68.84%，旱澇保收面積13.77萬hm2，占耕地面積的45.88%。其中井灌面積860hm2、站灌面積1.54萬hm2、渠灌面積12.142萬hm2?，F有節水灌溉面積8.1萬hm2，占有效灌溉面積的39.24%。其中，低壓管灌面積446.67hm2、噴灌面積20hm2、微灌面積80hm2、渠道防滲面積8.008萬hm2、其它節水灌溉面積360hm2。特別是近十年來，全市共完成水利基礎設施建設投入27.32億元，新建水利工程10471處，新增蓄引提水能力16931萬m3，新增有效灌溉面積2.22萬hm2，新增節水灌溉面積2萬hm2，解決140萬人飲水安全問題，新建防洪堤34.07km，治理水土流失面積712km2，完成了八爾灘、思德等7座中型水庫和260余座小型水庫病險整治工程。
2存在的問題
雖然近年來南充農田水利設施發展較快，新建或維修了一大批水利設施，但是隨著全市經濟的快速發展，特別是農業產業結構的不斷調整，水利基礎設施已不能滿足現代農業發展的需要，水利發展還存在一些亟需解決的問題。
2.1水利設施老化嚴重，季節性、工程性缺水問題突出由于南充市多數小型水利設施興建于上世紀五六十年代，工程標準低，施工質量差，遺留尾工大，并且長期帶病運行，加之年久失修自然老化，塘庫堰垮塌、淤積、滲漏嚴重，蓄水保水能力差，病情險情時有發生，工程效益難以發揮。同時，盡管全市每年新建不少水利設施，但新增與減少的水量相比不能保持平衡，從而導致生產用水供需矛盾突出，加之不少水利工程抗旱關鍵時刻不能正常啟動，延誤了抗旱時機，影響了農村經濟的持續快速發展。2009年統計顯示：全市有效灌溉面積與上年同比下降了1.03%，實際灌溉面積僅為耕地面積的53.56%。據統計：全市小型水庫、山坪塘、石河堰、提灌站和機電井病險率分別達73.5%、35.9%、40.8%、45.7%、40.6%，蓄水能力下降35.0%。其中，“十一五”時期因水毀和年久失修而無法使用的山坪塘、石河堰、提灌站和機電井分別達50處、51處、5處和110處，無法使用的主干支水渠達97km。
2.2水利工程配套建設滯后，水資源浪費嚴重據統計：南充市各類水利工程干支渠設計長度為8100km，配套長度僅為5200km，實際防滲2800km，僅占應防滲長度的53.85%。大部分小型水庫、山坪塘和提灌站未配齊灌溉渠道，加上灌區的部分配套供水設施長期得不到修復，渠道垮塌、滲漏，四川南充農田水利設施建設的對策思考邱亞明（中共南充市委黨校，四川南充637000）［摘要］農田水利不僅是農業和農村的重要基礎設施、與農民的生產生活息息相關，而且在保障國家糧食安全和促進農民增收方面具有不可替代的作用。南充是一個農業大市，降水季節分配不均，是水旱自然災害發生頻率較高的地區。多年來南充水利工程數量不斷增加、蓄水能力不斷加強、灌溉面積不斷增大，取得了一些成績，但同時由于思想觀念落后、資金投入不足、體制機制不完善、產權不明等原因，導致了水利設施老化嚴重、灌溉能力不足。“十二五”時期，國家將加大農田水利設施建設，南充應抓住機遇，從明確職責、加大資金投入、改革管理體制、制定規劃等方面著手加快南充農田水利建設，創造良好的水利基礎條件，確保農業健康持續穩定發展。［關鍵詞］農田水利；水利工程；灌溉面積；水資源一些水庫只能以河代渠放水，出現田間普遍大水漫灌現象，水資源浪費驚人。因渠道末級灌溉得不到保障，一些地方發展提灌抽水解決灌溉問題，造成重復建設，增加農民負擔，形成惡性循環。全市小型灌區渠系水利用系數在0.38～0.42之間，低于全國0.6的水平，遠低于發達國家0.8的水平。
2.3水利設施建設管理難度加大農村以戶為單位的聯產承包責任制實施20多年來，對調動廣大群眾積極性起到了很大作用，但是農戶分散經營又給水利建設和管理帶來農民義務興修水利積極性不高、水費收繳困難、管理保護難等問題。許多地方堰塘淤積失修、滲漏嚴重、功能退化，在灌溉季節往往是“水來了大家搶，設施壞了沒人修”，農田有效灌溉面積逐年衰減。同時，農村中不少水利工程仍沿襲計劃經濟體制下的建設管理模式，即由國家投資建設，地方管理使用，權責不明，重用輕管，水利管理困難較大。一些地方水政違法事件無力查處或雖經過立案、審查，但最后得不到有效落實的情況仍然存在。
3原因分析
3.1思想觀念落后雖然南充市一些地方時有干旱災害，但災情不大。因此，部分干部對進行農田水利基本建設的緊迫感不強，興修水利口頭喊得多，實際行動少。特別是農村稅費改革后，多年形成的政府發動、群眾參與的農田水利基本建設模式逐漸淡化，加之部分群眾等、靠、要思想嚴重，致使很多急需修建的農田水利工程無法組織實施。
3.2資金投入不足國家不斷加大對農業的財政投入力度，但投入與建設的需求相比十分有限，加之各縣（市、區）財政不寬松，近幾年重點工程建設前期費用高、地方配套任務重，很難拿出更多資金用于農村小型水利工程建設。“十五”期間，南充市農田水利建設地方累計投入8.94億元，而“十一五”時期累計投入僅為4.44億元，比“十五”時期少投入4.50億元，同比下降50.34%。農田灌溉工程建設涉及到發改、水利、財政、國土、農業、農發、扶貧等多個部門，建設思路、工程標準側重不同，項目計劃下達時間不一致，國家層面缺乏相應的綜合規劃和協商機制，出現重復立項現象，破壞了總體規劃布局和資金的集中使用，造成一些工程缺少技術支撐，工程效益發揮不良。特別是稅費改革后，隨著“兩工”的取消，“一事一議”規范落實難；加之社會力量參與農田水利基本建設的多元化投融資格局尚未形成，致使農田水利基本建設面臨新的困境。#p#分頁標題#e#
3.3體制機制不完善(1)管理主體缺位。除大中型水利工程有專門的管理機構和人員外，大部分農村小型水利工程建、管、用三位脫節，管理、維護主體缺位。(2)管理到位難，運行困難。以前，農田水利主要靠基層鄉鎮水利服務站進行管理，鄉鎮機構改革后，全市除閬中市設計片區水管站外，鄉鎮水管站全部并入農業服務中心，只有一名水利工作者，很難管理指導面廣量大的小型農田水利工程，難以應對當前農田水利建設任務和防汛抗旱期間的繁重任務。部分基層干部和群眾民主自治意識不強、觀念陳舊，普遍對收取水費存在認識誤區，農民用水戶協會推廣普及需要較長過程。同時灌溉用電、用水價格高，農民承擔不起，管理單位水費征收難，難以正常開展工程維修養護，影響效益的發揮。(3)運行機制不活。一些小型農田水利工程實行租賃、承包、拍賣后，就不管工程管護的好壞。有的業主只注重經營管理，不注重工程管理；有的業主不履行合同義務甚至違約，棄置不管；還有的工程運用不合理，造成了肥水養魚等水質污染，引起許多新的矛盾和問題。3.4產權制度改革進展緩慢雖然南充市對小型農田水利工程推行“承包、租賃、拍賣和股份合作制”等形式的產權制度改革，但其中大部分還只是采取簡單承包的辦法，回收資金有限；中型水利工程產權制度改革力度普遍不夠，只進行了水面經營性承包，還沒有實行所有權和經營權分離的經營性承包。由于沒有放開建設權和搞活經營權，缺乏市場運作條件，制約了水利建設吸納社會資金，而利用外資、世行、亞行貸款搞水利工程的更少，改革滯后使農田水利工程建設與維護出現更多的困難。
4對策建議
4.1轉變觀念，明確職責(1)要制定出臺《南充市中小型水利設施建設和管理辦法》，明確中小型農田水利設施的公益性，確定各級政府在中小型農田水利建設事業中的主體地位。加強中小型水利設施建設單純依靠農民的力量很難完成，應充分發揮市、縣、鄉三級政府對中小型水利設施建設的主導責任，本著“政府組織、項目帶動、政策引導、全民參與”的思路，把中小型農田水利建設上升到政府行為，將其列入地方各級政府的重要議事日程和政績考核的重要指標。(2)廣泛宣傳。充分認識到水利是國民經濟的基礎，直接關系到社會公共安全、生態安全、糧食安全。讓農民群眾認識到開展農田水利基本建設的現實意義和深遠影響，通過采取“政策調動、機制促動、科技驅動、典型帶動、利益連動”的辦法，動員、引導、激勵基層和農民群眾重視、支持、參與水利建設。
4.2制定規劃，統籌謀劃堅持以科學發展觀為指導，在科學編制農田水利建設中長期規劃的基礎上，制定和完善市、縣、鄉三級農田水利建設規劃，把農民最迫切需要解決的用水保障、飲水安全、防洪和水環境治理等納入規劃。規劃應包括如下四個方面：其一，水利生態環境保護和治理。一方面，要加強山、水、林等自然秉賦資源的保護。加強水土流失治理，改變生態脆弱區和自然保護區的居民生產方式；制定開發和利用生態資源的環保推進政策，使自然資源得到有力的保障。另一方面，部門協作聯動加強生態建設。要從統籌城鄉發展的戰略高度，充分發揮農業、林業、水利、國土、環保等管理部門的作用，結合自身職能制定加強生態建設和保護的職責和目標，共同打造全市優美的生態環境，讓水利更多更好地造福社會和人們的生產生活。其二，農村用水保障。對各灌區的重點渠道、用水困難的渠道實施綜合治理，配套建設，強化病害水庫的除險加固和震損水庫的災后重建；對山坪塘、石河堰、提灌站、配套干支渠進行清淤、防滲和節水改造，加強管護，提高灌溉保證率。其三，防洪安全保障。建立完善防汛抗旱指揮中心和中小型水庫的防汛抗旱測報系統；同時，對影響河道行洪安全的險工險段進行整治加固，切實提高防洪保障能力。其四，飲水安全。根據農村所處的地貌、地質和居民集中與分散等情況，采取先集中后分散，先水源后水質的要求進行規劃。
4.3加大投入力度，破解資金瓶頸(1)將水利建設納入政府公共財政框架，建立政府投資的長效機制。按照事權、財權加大水利設施建設的投資力度，保證水利建設資金投入持續穩定增加。(2)整合各項涉及農田水利建設專項資金。根據“統一設計、統籌規劃，渠道不亂、用途不變，各負其責、各記其功”的原則，大力整合農業綜合開發、高產農田建設、扶貧資金、以工代賑等部門的支農涉水專項資金，加強統籌協調，提高資金使用效率。(3)制訂財政補助資金使用管理辦法，最大限度地發揮政府資金的引導作用。(4)繼續實行政府補助與農民自籌掛鉤、多籌多補、先干后補等“民辦公助”、“以獎代補”政策，出臺市縣小型農田水利工程補助辦法，鼓勵農民開展小型水利基礎設施建設。
4.4創新體制機制，明晰水利工程產權(1)大力推進塘堰等水利小型工程產權改革，明晰工程權屬和管護主體。全市要根據具體情況，因地制宜，實行租賃、承包、拍賣、合作等多種形式的產權改革，同時嚴格按照國家法律、法規辦事，處理好國家、集體和個人三者關系，防止國有資產的流失。在產權改革中，要堅持“誰投資、誰所有、誰受益”，使責、權、利有機結合，堅持自愿、公開、平等、競爭，堅持建管并重，提高效益。探索“塘堰隨田走、產權受益戶共有、責權利相統一、依法管理憑合同”的“受益戶共有制”的改革模式，解決塘堰及配套溝渠等無收益的小型水利工程的管理問題。切實強化制度建設，使工程管護有法可依、有章可循。在工程建設中，把落實工程建后管理主體作為驗收階段的重要環節，沒有落實管理主體的，不能通過驗收。對實施產權“受益戶共有制”和“競標拍賣”的工程，由縣、鄉政府統一核發《農村小型水利設施權屬證書》，把使用權和所有權以法律的形式固定下來，讓農民吃上“定心丸”。對小型水庫及其灌區探索實施協會運作，引導和支持組建農民用水戶協會，推行農民用水戶參與管理，明晰經營管理責任主體，保障工程效益的發揮。(2)深化行政管理體制改革，建立良性循環機制。按流域（水系）或鄉鎮組建水利管理站，有效解決水利站的性質、編制、經費、體制和管理粗放的問題，提高工程的運行效益和管理水平。農業供水嚴格實行基本水價加計量水價的“兩部制”水價政策，水費做到應收盡收。水管體制改革堅持“按勞分配、效益優先”的原則，強化內部管理，推行崗位績效工資制度，嚴格目標責任考核，為水利工程良性循環提供制度保障和資金支持。(3)建立和完善小型水庫、塘堰等水利工程政策保障，探索工程管護長效機制。從經費、制度和隊伍建設著手，大力推行“經費多元化、制度規范化和隊伍專業化”的保障措施。(4)認真落實“一事一議”政策。遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制”的原則，搞好農田水利設施建設。#p#分頁標題#e#
4.5加強管護，促進發展要從根本上解決長期以來水利工程“重建輕管”的問題，一是厲行節約。大力發展推廣節水技術，大力發展節水灌溉農業，切實提高水資源的利用效率和使用效益。二是有效保護。做好河、湖、庫的水資源保護規劃和水功能區劃工作，對污染物排放進行有效的總量控制，對水量、水質統一監測管理。三是統一管理。大力推進水資源統一管理，制定明確的水資源配置原則和方案。
4.6引進培養人才，提供智力支持從高校引進水利本、?？飘厴I生，尤其是水資源管理方面人才；選派系統內熱愛水利事業、樂于獻身水利的年青人才到高校深造；對系統內的干部職工進行定期和短期培訓；走出去考察學習，借鑒外地經驗，取長補短，促進南充市水利建設健康快速發展。