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本文作者：柏正杰 宋華 單位：蘭州商學院財稅與公共管理學院
一、農業保險的特征與農業保險深化的涵義
農業保險是目前世界上最重要的非價格農業支持保護工具之一，全球約有40多個國家已經推行或正在試驗農業保險制度［1］，WTO的有關協議也明確規定政府可以運用財政手段支持農業保險進而支持本國農業的發展①。這也是農業保險與其他商業保險最為顯著的區別。在發達國家，財政對農業保險的補貼包括保費補貼、經營費補貼和再保險補貼等比較齊全的項目，而一般的政策支持不僅包括財政補貼、稅收優惠等經濟支持，還包括政府在法律、行政上的支持等。
從我國目前政策性農業保險發展的實際情況看，政府通過保費補貼等政策，以保險公司市場化經營為依托，將財政手段與市場機制相對接，形成了農業保險“政府引導，市場運作”的特征。國內外實踐充分證明，農業保險盡管在形式上依然表現為以集中起來的保險費建立保險基金來補償被保險人因約定事件發生所造成的經濟損害，從而使農業生產經營者以繳納小額保險費為代價，把農業生產經營過程中的財產損失轉嫁給保險公司制度安排，但由于政府以主導地位和政策支持等形式強勢介入，使農業保險在運行機制進而實施效果上已經超越了一般商業保險，不僅從直接效果上實現了社會化分散農業風險的作用，而且從最終效果上保障了國家農業的穩定和發展，同時客觀上為政府創新農業救災方式和提高財政資金使用效率提供了途徑。因此，農業保險在本質上已經成為政府支持保護農業的手段和工具，成為國家農業保護性政策體系的組成部分，政策性已成為農業保險最突出的特征。
“深化”一詞有向更深的階段發展或使其向更深的階段發展的含義。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放棄對金融市場及金融體系的過度干預，放松利率及匯率管制，使利率及匯率成為反映資金供求和外匯供求變化的信號，從而促進儲蓄和投資的增加及經濟增長。金融深化，就是要放開對利率的管制，取消信貸配給，實行金融的自由化。“深化設計”是指在業主或設計顧問提供的條件圖或者原理圖的基礎上，結合施工現場的實際情況，對圖紙進行細化、補充及完善。深化設計后的圖紙既要滿足業主或設計顧問的技術要求，又要符合相關地域的設計、施工規范，并通過審查，圖形合一，能夠直接指導現場施工。農業保險發展的國際國內經驗均證明，由于具有強烈的政策性特征，農業保險不適合完全市場化經營。因此，農業保險深化并不是指“去政府化”或者“市場化”，農業保險深化的涵義是:在保持政府和市場結合特色基礎上，農業保險經營模式和經營機制的創新。
二、甘肅省政策性農業保險的發展與機遇
2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出要“探索建立政策性農業保險制度”，2004年“中央一號文件”提出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”后，湖南、浙江、上海等省份先后開展農業保險試點。2006年，甘肅省政府陸續下發了《關于大力推進保險業改革發展的意見》(甘政發〔2006〕102號)和《關于充分發揮保險在社會主義新農村建設中作用的意見》(甘政辦發〔2006〕137號)等兩個文件，出臺了支持、加快農業保險發展的相關政策措施，省財政也加大了對農業險的扶持力度，2007年省財政撥出300萬元試點補助資金，確定肅州區的奶牛和制種、甘州區的玉米制種和肉牛、臨澤縣的玉米制種和奶牛、靜寧縣和涇川縣的蘋果為試點品種。2007年人保財險甘肅分公司承保能繁殖母豬66．9萬頭，承擔風險保障6．7億元［2］。
從2007年開展能繁殖母豬保險試點工作以來，截至目前，甘肅省政策性農業保險除省財政每年安排專項補貼資金，在酒泉、武威、張掖、白銀等地開展設施蔬菜、玉米制種、啤酒大麥等地方特色優勢產業品種保險試點外，被中央財政納入農業保險保費補貼范圍的政策性農業保險項目已發展到能繁母豬、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6個品種。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3個品種涉及甘南州及武威市天?？h等藏區之外，能繁母豬、奶牛兩個品種覆蓋全省，玉米覆蓋天水等7個地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3個涉及藏區品種中央及地方財政保費補貼比例為90%以外，能繁母豬、奶牛、玉米等3個品種的補貼比例分別為80%、90%、80%;全部品種均由人保財險甘肅省分公司承保。據統計數據，從2007年到2011年，甘肅省實現保費收入累計達3．58億元，其中養殖業保險保費收入2．91億元，種植業保險保費收入6654萬元，承擔農業風險保障63．58億元，處理農戶理賠案件11．01萬件，為農戶支付賠款1．72億元，受益農戶17．36萬戶。2011年全年，甘肅省農業保險保費收入規模1．66億元，其中，藏區特色農牧業保險保費收入7882萬元，為農牧業生產提供風險保障28．75億元，承擔風險保障額度同比增長1．7倍［3］。從總體上看，2007年以來，在中央政府的大力支持和甘肅省各級政府的積極推動下，甘肅省農業保險從停到辦、從小到大，承保品種不斷增加，承保收入不斷增長，覆蓋范圍不斷擴大，體制機制不斷健全，已形成了既有全國統辦品種、又有地方特色品種，多層次、多經營主體、交錯分布的多格局農業保險發展局面。
甘肅省雖然不是農業大省，但卻是以農業為主的省份，農業保險盡管取得了較快的發展，但與上海、江蘇、新疆等農業比較發達的省市區相比較覆蓋面和規模都比較小，對農業生產的保障能力相對有限。2012年對甘肅省農業保險發展來說是一個充滿了機遇的時期。首先，2012年5月4日，國務院法制辦公布了《農業保險條例》征求意見稿，廣泛征求社會各界意見。意見稿既反映了農業保險國際通行的精神，也總結吸收了中共十六屆三中全會以來我國政策性農業保險探索發展的基本經驗;對農業保險的原則、主體及其權責、政策、合同、業務等進行了比較系統的規范［4］。這一舉措表示著我國的農業保險即將結束以文件代規范的發展過程，標志著我國農業保險立法進入了實質性的階段，是我國農業保險制度建設中的一項重大事件，將極大地推進我國農業保險的發展;其次，2012年4月24日，甘肅省政策性馬鈴薯保險啟動暨培訓會在甘肅省定西市召開，標志著甘肅省政策性農業保險的又一個新品種———馬鈴薯保險工作在全省范圍內正式啟動。在甘肅省財政廳、農牧廳主導和多級財政支持下，從2012年啟動的政策性馬鈴薯保險工作對甘肅農業和農村經濟社會發展意義重大，影響深遠。第一，馬鈴薯保險不僅標志著甘肅省最具特色、最具優勢、最具規模和影響的馬鈴薯產業進入了政策性農業保險制度安排之中，農業保險將為甘肅省馬鈴薯種植企業和農戶撐起“保護傘”;第二，馬鈴薯保險也標志著農業保險這種國際通行的農業支持保護政策在內地經過幾年的試點推廣，在農業條件相對比較復雜、發展比較落后的甘肅省進入了一個新的階段:保險品種由能繁母豬、奶牛、玉米等普通種養產品向全省特色優勢產業發展，其覆蓋面上升到了一個新的層次;以保險承擔主體為核心的經營模式也有所創新。#p#分頁標題#e#
三、甘肅省政策性農業保險深化途徑
對于甘肅省農業保險發展來說，抓住機遇，主要通過模式、機制創新，解決參與率和服務水平兩大問題是發展的關鍵。
(一)深化模式創新，增加有效供給
從美國、加拿大、日本、法國等國農業保險發展可以看出，各國在農業保險的發展過程中都曾不斷地調整其經營模式，典型的如美國，其農業保險經歷了自由競爭、私企經營和政府直接參與保險業務等幾個不同階段，最終形成了在政府宏觀調控、立法管理、財稅補貼下由私營保險公司經營的模式。加拿大的農業保險發展同樣經歷了農業保險模式不斷調整的過程，先從私人型農業保險經營模式調整為政府資助型農業保險經營模式，再調整為目前純政府型的農業保險經營模式。事實上，一國農業保險的發展過程必然伴隨著經營模式的變遷，農業保險經營模式的轉變過程實質上是一個在變化的宏觀經濟社會背景下不斷適應農業和農村經濟發展狀況的過程。甘肅省政策性農業保險經營模式屬于政府主導下的政府與商業保險公司“混合經營”的模式，即“政府保費補貼等政策扶持+保險公司市場化經營+農戶自愿投保”。
當前的情況就是，除剛啟動的馬鈴薯保險由中華聯合財產保險股份有限公司甘肅分公司承保之外，其他品種均由人保財險甘肅省分公司承保。按照甘肅省經濟發展速度及當前的總體經濟實力以及農業保險發展的成熟度，目前在國內其他地方取得成功的一些經營模式大多還缺乏引進的條件。比如浙江省的“市場運作、政府兜底、聯合共保”模式，安徽省種植業保險采用的“保險公司與地方政府聯辦”模式，上海市成立政策性股份制專業保險公司經營模式等。甘肅省當前應把重點放在深化按品種劃分承辦機構創新上。一是對不斷加入政策性保險的新品種可考慮選擇人保財險和中華聯合保險這兩家之外的其他保險公司來承辦;二是在適當的時候對人保財險經營的能繁母豬、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6個品種進一步進行市場重組，除人保財險保留幾個品種外，拿出其他的品種另行選擇人保財險和中華聯合這兩家之外的其他保險公司承辦，甚至也可以考慮引進外資保險公司，目的是通過市場的再劃分，形成比較充分的競爭機制，有效增加供給。
(二)深化機制創新，增加有效需求，提高參與率
1．建立關聯強制投保措施，逐步實行強制保險與自愿保險相結合。目前我國農業保險實行自主自愿保險的原則，這樣的辦法一是造成參與率低，二是不加區分的自愿參保必然誘致逆向選擇。從國外的情況來看，美國、加拿大、希臘、前蘇聯等國政府對農業保險均采取強制保險和自愿保險相結合的方式;日本采取強制保險與自愿保險相結合、強制保險為主，政府對主要農畜產品生產的保險都是強制性的，達到預定規模的種植稻谷、小麥、養殖的農戶必須參加農業保險;有重點選擇性扶持的發展中國家模式，其特征也是政府選擇幾種本國最主要的糧食、經濟作物進行強制性保險，并提供財政資助，農業貸款與保險掛鉤。大量的實證研究揭示出，農民購買農業保險的愿望受到農業(特別是農田)產出效益、農民收入水平、收入來源多樣化以及農民對風險的認識程度和保險意識的影響［5］。在我國現階段，提高參與率的一個十分有效的手段是實行強制性投保。因此，隨著我國政策性農業保險探索發展的不斷深化，應在實施財政補貼政策的同時，逐步建立強制性投保措施，以增加我國農業保險的有效需求，減輕逆向選擇效應，提高投保參與率，保證必要的保險規模。具體情況下，可以建立相應的不同機制。
(1)規模強制。例如可規定每戶種植達到一定面積或養殖達到一定數目以上的農戶要進行強制性保險，規定數目以下的可以自愿選擇等;(2)產品強制。對于關乎國計民生和經濟社會發展目標的少數幾種農產品或地方特色優勢產品和重點推廣產品等實行強制保險，其他產品實行自愿保險;(3)捆綁強制。1994年美國《農業保險修正案》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能參與政府其他福利計劃，必須購買巨災保險，然后才可購買其他保險。西班牙政府在《農業保險法》中規定不參加農業保險的農民，遇災后政府將不給予任何援助。亞洲發展中國家則將農業保險和農業貸款捆綁在一起，以此種方式鼓勵農民投保。目前，我們可以采取把農業保險(實質上是保費補貼政策)同其他支農惠農政策以及農村信貸政策有機結合，協同推進，對凡涉及農業生產借貸的農業保險標的，即使自愿保險項目也應依法強制投保等辦法，以發揮財政金融政策的綜合效應。
2．發展新的保險品種。針對美國的一項研究表明，作物保險產品的種類與農戶參保率之間存在顯著正相關關系［6］。從甘肅省農業發展的實際需求看，發展新保險品種的重點在以下兩個方面。(1)目前最適宜政策性農業保險標的的農產品包括:種植業中作為農戶收入主要來源的糧食作物、經濟作物以及大田蔬菜、塑料大棚蔬菜等;達到一定規模，成為農牧戶主要收入來源而不是作為農牧戶家庭副業的養殖業產品;成為家庭主要收入來源的，達到一定面積的林果產品。甘肅省應積極創造條件，在當前7種已保產品的基礎上，盡快將大田蔬菜、大棚蔬菜和各地形成品牌效應的林果品(靜寧縣、涇川縣等地的蘋果，臨澤縣等地的棗，隴南等地的花椒等)納入中央財政補貼范圍;(2)對于實行商業化運營的民營農業保險機構，在不實行強制保險的條件下，可根據高風險高保費高賠付、低風險低保費低賠付的原則設計不同檔次的農業保險產品，通過信號篩選，減少逆向選擇，吸取更多的農戶加入農業保險。
3．發展新的保險載體。分散的小規模農戶經營是中國農村的縮影，靠一家一戶的方式，農業保險不易開展。中國當前存在著2．3億個高度分散的小農戶，且占小農戶總數85%的農戶其農業生產規模低到僅夠維持簡單再生產，具有一定規模的種養大戶數量相對比較少［7］?？紤]到這種實際情況，應對參保人及其參保形式予以必要的靈活規范，允許農戶通過農業生產組織、龍頭企業、農村集體組織、中介組織等集體參保，從而把分散的農戶集中起來，形成規模，方便農戶投保、理賠，并且還節約了保險公司的經營成本。
4．提高服務水平。農業保險經營機構直接面對農業生產經營者，在辦理保險業務時，其服務的水平和質量直接影響投保人對農業保險的態度，進而影響農戶和企業的投保意愿及投保決策。
(1)建立健全農村服務體系。農業保險機構要貼近基層設立服務網點，實現產品、服務和人員“三下鄉”，尤其是建立縣、鄉農業保險營銷服務站點。一方面使農戶投保、理賠更加便捷，另一方面便于了解和掌握保險對象的有關信息;#p#分頁標題#e#
(2)加強人才培養和業務培訓。由于農業保險的標的大多是活的生物，從而使農業風險具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大等特點。因此，農業保險經營有與普通財產保險不同的獨特技術要求。而我國目前包括政策性農業保險經營企業在內，普遍面臨著專業人才匱乏、經營技術落后等問題［8］。經辦機構要充分重視從業人員的知識、技術和業務流程培訓，提高農業保險專業化經營和服務水平，同時也要注意引進和培養專業人才;
(3)抓好投保和理賠兩個關鍵環節的工作。實證研究指出，由于理賠太拖沓等原因，造成農戶對政策性農業保險理賠感到不滿，從而影響其投保積極性是一種比較普遍的現象［9］。甘肅省保監局曾出臺過相關的監管制度，要求保險公司在投保環節，為農戶發放記載參保險種諸要素及報案電話等信息的保險卡，做到“一戶一卡”;在理賠環節，做到“有案必受、查案必到、立案必結”，賠款直達農戶;
(4)規范經營，加強監管。農業保險經辦機構要加強農業保險業務內控管理，制定農業保險業務管理和考核辦法，規范操作流程，尤其要規范農業保險的資金管理。要切實加強監管，做到“制度健全、內控嚴密”。同時，為了規范農業保險經營，保護農戶利益，相關部門要定期對農業保險業務進行專項檢查，嚴厲打擊侵害農民利益的違法違規行為;
(5)建立協同運作機制。依據農業保險的性質，農業保險不僅是市場的事情，也是市長的事情。事實上，當前我國各地農業保險的推廣基本都是在政府財政、農牧口主管下，保險公司依靠基層鄉鎮各種人員力量協調運作的。這種運作機制充分體現了農業保險的政策性本質。加快農業保險發展，有賴于進一步規范和完善這種機制。地方政府應從縣鄉財政所、農經站、農技站、林業站、動物防疫站等涉農部門指派或推薦合適人選負責或配合農業保險服務工作，各行政村要配備合適人員作為農業保險協保員，協助農業保險承辦機構做好農戶服務;保險公司可以委托農技、農機等鄉鎮及村社基層涉農機構協助辦理農業保險業務。
