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作者：易要兵 洪名勇 單位：貴州大學管理學院 貴州大學經濟學院
中華人民共和國建立以來,森林資源經歷了多次由政策引起的變動。特別是20世紀80年代初,土地聯產承包責任制開始在農村實行以來,集體的農產品種類和數量逐漸減少,農產品的價格有所提高。農業生產由于廣大農民獲得了經營自主權而取得了令人鼓舞的績效。于是,中央參照耕地承包責任制辦法,實施了林地使用權制度的變革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集體經營劃分到單個農戶作為“自留山”,其余則當作“責任山”,通過合同形式將管理權分給各家各戶,或者幾戶聯合的小組,而林木和林地的所有權仍歸集體。個人有可能成為森林資源的主體,但在其實施過程中,越來越多的森林主體卻在埋怨這種林業政策,這從某些方面反映出我國林業政策存在的問題。現以貴州省余慶縣關興鎮炮木灣林場為例說明林業政策存在的問題。
1炮木灣的歷史與現狀
炮木灣林場面積33.3hm2,在被承包之前(1985年)荒地面積約16•7hm2,殘林約3.3hm2,疏林約6•7hm2,灌林約6.7hm2。1983~1985年,中央下放“兩山”責任制度后,這片林場因為處于山頂,且已受到嚴重破壞,生產隊未將其劃分為個人的自留山,而是承包給了7位農民,承包期限為20年,承包費用為5000元(分期分批交納,簽合同時交1000元;1995年前交1000元;1995~2000年交3000元)。承包期限內承包人可對“林場內直徑10cm以上的樹木自由處理,如在期限內承包人不想再承包時可折價處理轉讓別人,承包人自負盈虧”。承包期間,7位農民曾向縣林業局貸款2次用以購買樹種、防治蟲害、造林等,且輪流培育、管理這片林場。在管理期間,承包人曾一度居住在林場內,盡心盡力地維護這片林場,在承包期限末,該林場擁有多種樹種,直徑10cm以上的樹木過半。2005年初,炮木灣的承包期已滿,可是承包人卻不能采伐自己的樹木。因為按照當時《貴州省森林管理條例》的規定,個人采伐樹木,必須辦理采伐許可證,按照國家有關林業法規和政策,樹木的采伐審批程序嚴格。也就是說,雖然當年合同上寫明了利益所得的條款,但是能不能得到錢,要由縣林業局有關政策說了算。事實上,采伐基本上已成為不可能。于是,7位承包人要求生產隊折價處理,但生產隊早已名存實亡。其多次要求縣林業局、鄉鎮林業站等折價處理,但都未果。如今,承包人舍棄了這片林場,對其不再管理。于是,炮木灣林場內亂砍亂伐,偷竊現象日趨嚴重,有些地方已成片地被偷竊。目前該林場不但仍遭破壞,而且更為嚴重的是那里的人都不愿意承包、管理這片林場。
2政府林業政策分析
承包人當時與當地林業部門簽訂的合同,林子誰造誰用。但是,林業部門制定的政策,隨著時間的變化而前后矛盾。7位承包人辛苦了20年,想砍伐其中的一些林木以換取經濟上的收益,可以說是天經地義。而國家出于對生態環境保護方面的長遠考慮,限制承包人無計劃的采伐林木也無可厚非。那么,按照協議,承包人應當獲得的利益又該由誰來支付?可見,問題的焦點在于政府的林業政策。由于政策和制度的限制,既導致農民的個體收益與社會收益的沖突,又導致農民護林造林的生產積極性嚴重受挫。如果從制度主義的視角來看,林業政策可以納入制度的范疇,是處理人們與林業發展之間關系的一種制度安排。就制度而言,在諾斯[1]看來,制度是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套規則體系及其實現機制。也即是說,諾斯是從廣義上來界定制度的。而本文中所講制度是指正式的規則及其實施機制。就制度的功用而言,正如新制度經濟學派所指出的,制度是一個國家政治、經濟和社會變遷的關鍵,制度在經濟和社會發展中發揮著基礎性作用。因此,在經濟和社會發展中,我們需要認真關注制度問題,需要從制度的視角反思問題的根源。在這種意義上,林業政策作為一種制度安排,它在林業發展中也必起著重要的作用。炮木灣林場的現狀告訴我們,作為制度安排的林業政策,由于國家林業政策的變動而未考慮承包人的利益,也未采取相應的補償措施導致承包人的苦悶和不滿,從而導致林業發展過程中個人利益和國家利益之間的沖突?？梢?林業政策的不當導致林業發展中的利益沖突問題,這不利于林業的發展。羅伯特•里佩托[2]曾經深刻地指出:“政府原則上承擔保護和很好利用資源的責任,卻因實行錯誤政策反而加劇了森林的消失”。
2.1我國林業政策存在的主要問題
炮木灣林場的問題折射出林業政策存在的一系列問題。其主要表現為林業政策制定過程、執行過程以及監督、評估過程中存在的具體問題。就我國林業政策過程的整體而言,其存在的主要問題可以歸結為兩個層次:一是利益沖突;二是單主體林業政策過程。利益沖突是我國林業政策存在的較為表層的問題,是利益主體之間的沖突問題。單主體的林業政策過程則是我國林業政策過程存在的深層次問題,其在根本上導致了林業發展中的利益沖突現象和林業政策有效性的降低。
2.1.1林業政策過程中的利益沖突
“林業一切問題的核心都是人類和民族的長遠利益同眼前利益的沖突,社會整體利益同某些集團和個人利益的沖突。……正確認識林業的利益和利益分配關系、利益群體和利益矛盾,建立合理的利益結構和利益分配制度,是研究和處理林業社會問題的基礎”[3]。“利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍東西存在于觀念之中,而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關系存在于現實之中”[4],“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益相關”[5]。在這種意義上,利益分析方法是從利益的角度,通過社會現象把握其本質和根源,透過各種社會主體的行為把握其動因的方法。是分析現象、把握事物本質的重要工具。利益分析方法在社會領域和人類歷史長河中具有普遍的適用性和有效性。在經濟和社會發展的今天,市場經濟正在穩健發展,對利益的合法追求已被社會廣泛認可。這種情況下,林業政策的制定就必須充分考慮各林業主體的利益。從總體上看,我國林業政策過程中的利益主體可以分為兩大類:國家主體和社會主體。國家利益主體包括國家各級林業行政管理部門和國有林業企事業單位等;社會林業主體包括私人、社區、第三部門等。從利益分析方法來看,這些主體參與林業政策過程,從根本上講,都是出于一定的利益。
2.1.1.1國家利益
作為國家主體其利益從整體上代表著社會的公共利益(不論及其部門利益)。公共利益表示構成一個政體的大多數人的共同利益,即公共政策應該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利[6]?？梢?公共利益具有普適性的特征,是廣大社會公眾共享的利益形式。就公共利益的增進者和維護者而言,國家各級政府是具體的執行者。按照社會契約論的觀點,政府是社會公眾的代表,其職責在于增進和維護社會的公共利益。政府主要通過提供公共產品來實現增進和維護社會的公共利益這一職能。針對林業發展,我國的森林資源是全國性的公共產品。因為,我國森林資源為全體社會公眾提供著清新的空氣、清潔的水源和豐富的林產品,并且從根本上改善了環境質量。因此,從生態效益的角度出發,我國的森林資源是全國性的公共產品,中央政府肩負著保護和發展森林資源的職責,這屬于社會公共利益的范疇。如果從局部地區來看,地方的森林資源是地方性的公共產品,對地方環境質量的改善起著重要作用。因此,國家主體包括國家各級林業行政管理部門和國有林場等的首要使命是通過保護和發展我國的森林資源,來服務于社會的公共利益。比如國有林場,其主要職責是擴大國有森林面積、保護現有森林資源,最大限度地發揮森林的生態效益,為國民經濟建設和可持續發展服務,不以營利為目的。#p#分頁標題#e#
2.1.1.2私人利益
國家具有國家利益,社會具有社會利益,私人具有私人利益。具體來講,私人利益是指社會公眾中的個體各自獲得的不同利益。在改革開放之前,私人利益被融合進國家利益中,沒有分化出來。改革開放后,隨著市場經濟的發展,對個人利益的追求已成為合法和合理的利益追求。而且黨的十六大報告已明確肯定了私營經濟在國民經濟發展中的作用和地位。就目前來講,個人利益的追求主要是經濟利益。即私人是我國林業發展過程中的重要利益主體。從本質上分析,私人參與林業發展過程,其動機除了為環境發展作出貢獻外,還在于從林業發展中獲取一定的經濟利益。對經濟利益的預期促使私人積極投身于林業發展。這符合個人作為理性經濟人的行動邏輯。當初,7位承包人承包炮木灣林場的動機是想獲取經濟利益。這也是符合社會主義市場經濟原則的。
2.1.1.3社區和第三部門的利益
社區對林業發展的參與也是基于一定的利益考慮。即環境質量和經濟利益。因為社區的生存和發展與社區的環境質量密切相關,環境質量的改善將改善和優化社區的生活環境;而環境質量的惡化,將從根本上危及社區的生產和生活。因此,社區將高度關注生存所需要的環境條件。對于在地理位置上與林區緊密相連的社區對林業資源有高度的依賴性。這些社區在很大程度上靠森林資源來獲取經濟上的生活來源。通過林業經濟資源,社區可以獲得必要的收入以及必備的生活品如薪柴和其他林產品等。可以說,社區在林業發展過程中扮演著舉足輕重的角色。第三部門一般是非營利性的,在林業發展過程中,雖然沒有公共資源的支持,但其利益主要體現在對社會公共利益的增進和維護上,因而它與國家主體的利益考慮是一致的。雖然從原則上講,個人利益、社區利益和社會公共利益是統一的,但是我國的林業政策導致了這些利益主體的沖突,其主要體現在國家主體和社會主體之間的沖突。
2.2林業政策過程中利益沖突的原因
在我國林業發展的過程中,一方面是社會主體的利益與林業發展密不可分;另一方面是社會主體缺乏參與林業政策過程的有效渠道,由此導致我國林業發展過程中社會主體和國家主體之間的利益沖突。在更深層次的意義上,造成這種利益沖突的原因,在于單主體的林業政策過程。而就我國目前的狀況而言,單主體林業政策過程是指政府為唯一政策主體的林業政策過程。這說明我國林業政策的主體基本上是唯一的,雖然私人、社區、第三部門是我國林業政策過程的重要參與者,但其并未真正參與到林業政策過程中來,其偏好和利益要求未有效輸入到林業政策過程中去,因而并未成為真正意義上的林業政策主體。承包炮木灣林場期間,國家的林業政策發生了重大變化,這種政策變動導致了7位承包人的利益受損,但是相關部門卻未給承包人應有的補償。由此可見,國家的林業政策變動并沒有考慮林業建設者的意愿。
單主體林業政策過程下的垂直的交往結構會壓抑其他主體參與林業政策過程的積極性,久而久之則會出現象炮木灣林場的那種無人管理的現狀。這種單主體的林業政策結構使得政策信息的流動自上而下,缺乏其他社會主體參與林業政策的過程。社會參與的缺失必然影響林業政策的有效性程度。單主體的林業政策通過政府強制性的資源動員,能夠最大限度地整合社會資源以發展林業。尤其是在經濟和社會主體自主性較弱的情況下,單主體林業政策過程具有很高的效率。但是,隨著經濟和社會發展,單主體林業政策過程越來越阻礙著林業的發展。其表現在不利于整合社會資源以發展林業;壓抑社會參與林業發展積極性;社會制衡的缺失導致林業政策有效性下降。
林業發展是我國社會主義現代化建設的一個非常重要的方面。發展林業、增加森林資源關系著我國自然環境與經濟、社會發展之間的平衡,關系著現代化建設的成敗。我們不僅要在觀念上意識到多元的林業主體對林業發展的重要意義;而且要實施制度改革,即在多元的林業主體與林業發展密不可分的情況下,通過制度改革來排除單主體林業政策中的利益沖突現象。解決國家利益和私人利益的沖突務必要改進現有的林業政策。一要盡量考慮私人作為一個相對獨立的利益主體的偏好和要求,使私人利益和國家利益很好地協調起來。二要建立起各種補償機制,以充分保護廣大社會林業主體參與林業發展的積極性。三要進行制度創新,進行森林產權、林業管制和林業稅費等方面的改革,為廣大的社會林業主體參與林業發展提供長期的制度激勵。
