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作者：李月梅 彭衛紅 單位：北京林業大學經濟管理學院
一國林業發展對生態建設和國民經濟發展的重大意義毋容置疑。而林業項目的弱質性和巨大的外部正效應決定了林業建設和發展與政府和公共財政有著密不可分的聯系。從林業性質與定位、當代中國林業所處的歷史階段及國外經驗來看,對林業加大扶持、增加投入、促進發展是一個必須高度重視的重大戰略問題。但是林業項目基礎條件千差萬別,經濟林和生態林項目定位不同,國家必須對相關項目實施差別投入制度。本文正是基于上述觀點,進行了林業項目財政投入差別制度的設計研究。
一、林業項目差別財政扶持制度設計的必要性
近些年來,隨著公共財政制度的逐步建立,我國政府在生態環境改善與建設等方面已經做出了很大的努力,但是政府對林業投入尚存在很多問題。目前,林業投入不足已經成為我國林業綜合生產能力進一步提高的最大障礙。而隨著林業事業的進一步發展,林業生態建設的資金需求會進一步加大,也使得建設任務與可供資金的矛盾進一步加劇。因此,有必要建立林業可持續發展的長效投入機制,解決政府林業投入與林業實際需求不足的矛盾。但由于不同的林業項目其基礎條件差別很大,根據林業項目的不同效益進行林業財政投入差別制度設計是建立林業可持續發展長效投入機制的重要選擇之一。設計財政投入差別制度的基本原理就是依據工程和項目的不同條件和貢獻,在財政補貼和扶持上區別對待,力求公正和公平。林業財政投入差別制度設計主要是針對目前我國林業財政領域存在的問題而設計的,該制度的設計希望能解決以下問題:
(一)林業項目的評價問題
對林業項目的客觀評價是建立林業補償制度的前提和基礎。林業項目的性質各異,如商品林和生態林的區別,而且林業是多效益行業,其對社會的貢獻更多地體現在社會和生態效益上,即無論是生態林還是商品林,都能同時帶來生態效益、社會效益和經濟效益,只是三者的程度不同而已。我國現行林業財政政策沒有將森林資源、生態環境很好地納入會計核算體系。然而從原理上來說財政投入補償的應該是生態效益和社會效益。如果單純地認為生態林就應該大力扶持,商品林就應該自身努力發展,或者不考慮各項目的基礎條件差異,制度就未免偏頗。本研究的目的是在建立一套林業項目的評價體系,能夠對不同性質和條件的林業項目進行客觀的定性和定量評價的基礎上,依據林業項目的生態效益和社會效益進行財政投入和補償,實行林業項目差別財政扶持制度,以求盡量做到公正和公平。
(二)目前財政傾斜的公平問題
我國政府出臺的大部分優惠扶持政策只是針對國有林區和林場等國有林業經營者,沒有覆蓋到集體、個體林業經營者。這實際上形成了一個不公平競爭的林業發展環境。也就是說我國各級財政更多的時候考慮的是林業經營主體的性質,而沒有考慮項目貢獻問題。這和我國多年實行計劃經濟有關,我們希望通過該制度的設計,能使各級政府在實施林業財政政策時能夠淡化補貼對象的性質,而更多關注林業項目對生態、社會的貢獻度,以實現對不同性質的林業經營者的公平對待。
(三)為制定林業財政投入標準提供依據
我國很多專家和學者,以及各級政府都討論和研究過林業差別補貼問題,如森林生態稅收制度研究的就比較多,但是現有的研究主要是理論上的,操作層面的東西仍然欠缺。因此我國各級政府林業財政投入始終沒有合理的標準。本制度的設計希望能夠為各級政府在選擇財政林業投入決策時,提供制定標準方面的依據?？傊?本研究希望能夠解決目前林業財政投入領域的盲目和不公平問題,使得林業財政投入更加科學合理,進而調動社會各界林業投入的積極性,以加大林業總投入,盡快發展林業,改善生態環境。
二、林業項目財政投入差別制度設計的原則
本制度設計的重點是在對林業項目的經濟效益、社會效益和生態效益進行客觀評價的基礎上,各級政府可以根據其轄區內林業項目的評價結論實施差別扶持財政制度。差別扶持財政制度設計要遵循以下幾個原則:
(一)科學性原則
在研究過程中,無論是指標體系的確立,還是評價模型和補貼制度的設計都必須遵循科學性原則。指標體系要充分體現可持續發展思想,能夠科學地反映林業項目可持續運營的特征及其功能狀態。即指標體系一定能夠反映項目的部分和綜合性情況、各子系統的功能狀態和發展能力、系統主要部分的功能狀態和發展能力,以及系統行為在哪些方面的發展能力最差或最好及其相關關系等。
(二)多目標性原則
林業項目的運營是多目標的,既要體現經濟目標,又要重視生態和社會目標,只是根據工程和項目的性質和特點目標側重點不同。因此無論是對商品林項目還是生態林項目,無論是對國有林業項目還是民營林業項目,對其展開評價和指標選擇都不能只考慮單一目標,而要在主導利用的基礎上,兼顧其它目標,尤其是不能只重視經濟目標,而輕視生態和社會目標。
(三)分類性原則
在市場經濟條件下,林業項目從不同的角度,具有不同的性質。如國有和民營的區別、商品林和公益林項目的區別等。商品林以經濟效益為經營目標,而公益林項目運營的目的主要在于項目的生態和社會效益。二者側重點不同,我們在評價其效益時必須著重考慮二者的功能定位,在指標體系設計和評價模型選擇方面有所區別,以求評價更有針對性。
(四)動態性原則
林業項目所處的外部環境是不斷變化的,國家政策、市場需求、科技進步必將從各個方面對林業產業的發展環境產生影響,因此相關效益評價必須堅持動態性原則,從動態發展的角度來分析研究問題。定期評價和政策調整是解決內外部環境動態性的基本思路。林業項目本身隨著外部環境的變化在不斷地發展變化,其經濟效益、生態效益和社會效益也在不斷地發生著變化,如果其效益情況發生了變化,而補償和扶持制度不變,就很難做到公平和合理。因此在制度設計時必須遵循動態性原則,定期進行評估,并及時做出制度和政策調整。
(五)協調性原則
林業項目的效益評價及制度設計必須注重經濟效益、社會效益和生態效益三者之間的協調問題,同時還要兼顧當前利益和長遠利益、整體利益和局部利益的協調。同時還要立足于區域現實,根據項目自身發展需要和功能定位來確定應該采取的政策,以發揮政府補貼的最大效益。
(六)差別性原則
不同的林業項目在規模、建設的基本自然條件、功能定位、政府財政實力等方面都會存在較大差異。因此在進行相關制度設計時必須兼顧這些條件,即在制度設計時一方面要根據評價結果確定基本補貼和扶持力度,同時還要再結合具體的背景條件設計不同的制度。即不同層面、不同區域的制度不能完全一樣,要共性和個性并存。#p#分頁標題#e#
三、林業差別財政扶持模型和制度設計林業差別財政扶持制度的內容主要包括林業差別補貼制度、林業差別稅率制度、林業差別信貸和貼息政策以及生態配額制或綠色證書制度等方面。
(一)林業差別補貼制度設計
林業補貼的目的在于發展林業產品,林業補貼劃分為造林成本補貼、撫育補貼、林木良種補貼等。可見林業補貼制度的設計對我國林業發展至關重要,也是我國目前林業可持續發展研究的重點。我國必須建立一套完善的林業補貼管理體制,既要制定符合國情林情的造林補貼方式、補貼標準,又要建立完善的造林補貼體系,這樣才能使林業補貼政策真正成為推動我國造林綠化事業的催化劑。林業項目評價體系為我國林業補貼制度的設計提供了有效的支撐,根據效益評價結論和上述設計原則,可以進行財政滑動補貼模型與制度設計。
1.林業差別補貼制度的設計前提
林業財政投入模型和制度設計是在對林業項目進行綜合評價的基礎上進行的。對林業項目綜合評價方法,可以通過對各單項描述指標進行無量綱處理和賦權之后,采用對各單項評價指數(或者子系統評價指數)加權綜合的方法,以此可以得到該林業項目的生態效益綜合評價指數、社會效益綜合評價指數、經濟效益綜合評價指數、生態社會效益綜合指數和總效益綜合指數。這些指數可以通過確立指標和賦權之后利用數學模型求得。還可以對三種效益指數進行綜合分析,如項目發展的協調性分析等。在林業項目的經濟效益、生態效益、社會效益、生態社會效益綜合指數及總效益指數值已經確定的前提下,再來確定財政扶持力度。因此,對林業項目進行綜合評價是設計林業差別補貼制度的基礎。
2.林業差別補貼模型(即財政滑動補貼模型)和制度設計
鑒于林業項目效益的動態性,財政補貼也必須具備動態性,所以擬設計財政滑動補貼模型。財政補貼主要是對林業項目的生態和社會效益進行補償,該模型主要是考慮生態和社會效益動態性并借鑒國際貿易理論中滑動關稅原理?；瑒雨P稅亦稱“滑準關稅”或“伸縮關稅”?；瑒雨P稅是根據進出口商品價格或數量的變動而升降稅率的一種關稅。目的是使關稅對國內產業的保護程度不隨進出口價格和數量的變化而變化。財政滑動補貼模型與制度的設計正是借鑒這個原理,使得補貼數額能夠依據求得的林業項目生態與社會效益指數IES的變動而變動,以使補貼更加公平合理。具體模型和制度設計是將補貼劃分成兩部分,即次補和年補相結合。其中次補是對林業項目的一次性補貼,稱為初始補貼,該補貼是建立在對林業項目的生態效益和社會效益進行預測的基礎之上的。各級政府應該根據轄區內需要補貼的林業項目情況,確定可以補貼的資金量,在預測各項目在生態和社會方面的目前和未來貢獻度的基礎上給予一次性補貼。而年補是指根據每年IES(目前的生態和社會效益系數)的測算結果大小,給予各個項目的每年都進行調整的補貼,由于其調整隨IES的變動而變動,所以稱之為滑動補貼。具體模型如下:總補貼=初始補貼+滑動補貼=α(IES1+ΣIPESi)+βIES1其中,IES1為目前的生態和社會效益系數;IPESi為預測未來N年的生態和社會效益系數;α、β為系數,需要各級政府根據所轄區內情況進行確定。滑動補貼主要依據生態和社會效益指數的變化進行變化,形象的描述如下圖1所示。
(二)林業差別稅率制度設計
林業稅是對從事林業生產活動的單位和個人獲得的林業收入征收的一種稅,屬于農業稅的范疇。由于林業具備了其他行業難以具有的社會、經濟和生態作用,決定了林業稅收既要使林業納入整個社會的商品生產大循環,也要體現出對森林公益價值的承認和合理補償。我國傳統的林業稅收體系是在森林物質產品基礎上形成的,沒有把森林生態產品再生產納入稅收體系考慮,導致稅收體系不健全,稅收結構不合理,沒有很好地發揮稅收作為調節經濟的杠桿作用。因此,借鑒國際經驗,并結合我國實際情況,有必要對林業稅制進行改革,構建以生態環境建設為主體的林業大財經稅收體系。林業大財經稅收體系,應遵循生態優先、可持續發展;公平合理、量力負擔;發揮稅收限制、扶持功能的原則?？傮w框架應該是:建立以森林生態稅為主,輔之以森林資源稅、林地占用稅,以減免和低稅率為特征的優惠林業稅收體系,并且實行林業差別稅率制度。
1.森林生態稅的差別稅率制度設計
國際上,森林生態效益補償原則主要有兩個,一是公共負擔原則,二是污染者和受益人承擔原則。[1]而整個公益林業的可持續發展,既需要政府財政進行大量直接投入,同時還應該逐步以稅收方式規范日常公益林建設、保護的資金渠道。即一方面要通過國債形式,形成能夠調節當代人和后人經濟利益關系的生態林業工程投入機制;另一方面,要通過征收森林生態效益稅,形成能夠調節生產者和受益者、污染者經濟關系的公益林業日常經營投入機制。開征森林生態效益稅,通過稅收杠桿以國民收入再分配的形式,代替公益林業生產中的資金自積累問題,是彌補公益林業生產成本或缺的最終途徑。森林生態稅能夠為森林資源開發過程中的生態價值折損提供穩定的資金補償渠道,是實現林業可持續發展的較為理想的財政政策工具,也是我國稅收制度改革的重要方向。森林生態稅要素的設計取決于它所要達到的目標,即森林生態稅的征收能夠為森林生態體系的建設提供有效的資金保障,并對森林生態環境的破壞行為加以制約,從而實現預定的生態目標。森林生態稅要素的設計主要是對納稅人、稅基和稅率的確定。其中稅率的高低關系到政府征稅的深度,也關系到對納稅人利益的調節。稅率的確定應與森林生態稅設計的目標相聯系,而且不同的稅基其稅率均不相同。故在設計稅率時,應優先考慮森林的生態效益或對森林破壞的成本。然后再根據不同的納稅人、稅基等設計差別生態稅稅率體系。借鑒國外環保稅的征稅經驗,大多采用定額稅率和比例稅率兩種形式。在確定稅負時,較多考慮環保稅對經濟及就業的影響,各國環保稅制因國情不同而不盡相同。我國在確定林業生態稅的稅率水平時,可依據治污資金需求、資源利用過程中生態價值的消耗程度、活立木的再生產成本等因素,確定差別與動態稅率。具體如下:(1)對森林生態效益受益納稅人的稅率設計對森林生態效益受益納稅人,應根據“誰受益,誰付費”的原則,依據生態效益受益納稅人的額外收益多少來確定稅制和稅率。具體應該根據不同納稅人的收益情況實施差別的生態稅制和稅率。對水電、水利和用水單位應根據其用水量確定合理的從量稅率;對能源消耗部門應根據其污染物排放指標征收從量生態稅;而生態旅游部門應根據其營業利潤征收從價稅,即使相同的部門其稅率也應根據其對生態環境的依賴程度實施差別稅率,這同樣要建立合理的指標體系加以評價才能確定。(2)對森林生態資源消耗納稅人的稅率設計為了有效遏制對森林生態資源的過度消耗,并促進林業的可持續發展,對森林生態資源消耗納稅人,應根據“誰破壞,誰付費”的原則,實施不同的生態稅制和稅率。如果實行全國統一的低稅率,將會加速成熟林的采伐,而不能起到對有效遏制對森林資源消耗的目的。此處可借鑒前面林業差別補貼制度的設計前提中提到的綜合評價方法,可以通過對各單項描述指標進行無量綱處理和賦權之后,采用對各單項評價指數(或者子系統評價指數)加權綜合的方法,根據評價指標體系和模型確定不同生態資源消耗納稅人對生態資源的破壞程度,然后根據破壞程度指數確定合理的稅率。原則是破壞程度高的實施高稅率,破壞程度低的實施低稅率。生態稅制的設計不僅要實施差別稅率,而且稅收的實施要定期調整,具有一定的動態性和期限性,一般和財政投入核算一樣以一年為期限比較合適。#p#分頁標題#e#
2.生態質量等級價格與差別稅率設計
南京林業大學溫作民曾提出制定生態質量等級價格與差別稅率,他認為在森林生態建設中,森林生態效益的補償必須與生態質量相聯系,因為森林生態效益在相當程度上取決于森林的生態質量,并非簡單地等同于森林面積。再者,制定森林生態質量價格可有效地引導企業注重生態建設的質量,而不是盲目地追求生態建設的數量。另外,為了有效遏制對森林生態資源的過度消耗,并促進林業的可持續發展,制定木材差別稅率是十分重要的。即在生態良好林區制定6%的低稅率,普通林區制定12%的一般稅率,對生態破壞的林區制定24%的高稅率。不考慮生態環境質量的情況下,而簡單地制定木材低稅率或高稅率,對森林生態的可持續發展與林區經濟的可持續發展均是有害的。在無生態環境質量約束的情況下,實行全國統一的低稅率將會提高木材采伐收益,在比較利益的驅使下將加速成熟林的采伐,而不能起到有效遏制對森林生態資源過度消耗的目的。[2]溫作民的觀點和本研究基本一致,不過他并沒給出具體評價生態質量的指數,而本研究是在量化的基礎上進行的制度研究,更有利于各級政府財政制度的設計和實施。
(三)林業差別信貸和貼息政策設計
我國大力實施林業產業發展戰略,政府的財政政策手段很多,除了直接的財政補貼和稅收之外,還需要強化對林業的金融支持和服務。長期以來,政府的直接投資和配套政策支持,以及國有銀行的金融信貸,是林業投資的最重要渠道。但是伴隨林業可持續發展的巨額資金需求,并結合我國市場經濟發展的現狀,原有的融資渠道已經難以滿足林業發展對資金的需求,阻礙著林業的可持續發展。而林業產業所具有的弱質性又導致商業性金融供給不足。為此,政府還可以通過信貸和財政貼息等手段達到財政補貼的目的。
1.林業信貸支持體系
目前我國的林業信貸支持體系包括:財政性融資、政策性融資和商業性融資,它們面向林業和林業企業,通過提供信貸金融以及各種金融服務方式實現對林業發展的支持效應。隨著林業產業化水平的不斷提高,建立和健全林業金融支持體系及高效率的金融制度,日益成為我國林業產業化發展的關鍵所在。(1)財政性融資支持體系政府財政通過直接財政補貼或依靠稅收補貼的間接支持是林業發展最重要的資金來源渠道,但由于財政對林業投資的資金具有無償性,因而在政府籌資和資金運作能力不足的條件下,林業財政融資支持方向應有所側重,政府的扶持力度可采用前面提到的林業差別補貼模型。我國近年來在林業發展中所實施的財政性融資方式取得了一定成效,但仍然存在許多不足。目前,我國林業投入的絕大部分來自國家,雖然每年有大幅度增長,但總量有限,不能滿足林業發展的整體需要。因此,需要其他融資方式的配合。(2)政策性金融支持體系林業政策性金融支持實質是財政融資的表現形式,它一方面克服了財政融資的無償性、效率低下的特點,另一方面又吸收了信貸融資有償性、效益高的特點。這種金融支持是在國家政策指導下進行的,目的是為了有效彌補國家財政、商業性金融支持林業的融資需求缺口,以達到林業金融資源的供給和有效的資源再配置,從而實現國家對林業實行宏觀調控的政策效應。從我國林業產業的基礎性地位和林業弱質性的角度考慮,政策性金融支持林業產業是十分必要的。政策性金融的資金投放主要是那些符合國家宏觀產業政策和社會效益好,但自身效率低,不能正常承擔貸款利息的項目,或者投入周期長、金額大、回收期長,但宏觀效應好,商業金融又不愿給予有效支持的項目,如林業綜合開發、重要林業基礎設施建設等項目。(3)商業性金融支持體系商業性金融是一種以市場為導向、用市場機制配置金融資源的金融類型。林業的可持續發展需要日益完善的金融體系與之相適應,從而促進金融體系創新。目前,我國林業只是在銀行體系的間接融資方面相對比較成熟,而資本市場的發展則嚴重落后。因此,為支持我國林業商業性融資體系創新與發展,需要完善商業性金融創新支持體系。[3]
2.林業財政貼息政策
對納入市場競爭領域的林業產業,中央和地方運用財政貼息政策,吸引銀行信貸資金促進林業產業發展,是目前林業財政政策的重要內容。我國的林業財政貼息政策,包括林業項目貼息政策、森工企業多種經營項目貼息政策、治沙項目貼息政策以及山區綜合開發項目貼息政策,在我國的林業發展和環境保護的過程中發揮了重大作用,產生了巨大的經濟效益、生態效益和社會效益,林業財政貼息既能夠實現對林種結構的調整,又能調整產業結構,維護地區穩定,還能夠促進局部生態環境的改善和經濟發展。[4]政府在實施上述林業信貸與補貼政策時,必須綜合考慮林業項目的經濟效益、生態效益和社會效益,同時林業、財政和金融等部門應密切配合,共同協商,以更好地指導資金在林業項目上的使用。對于林業貸款項目,既要考慮其市場化運作,又要考慮其公益性,只有這樣才能充分發揮林業財政貼息的政策的作用,以促進林業的可持續發展。在制定財政貼息政策時,同樣可以參照生態和社會效益綜合評價指數IES和生態效益綜合評價指數IE的大小決定扶持的力度。具體模型和財政補貼模型大同小異,本文不作詳細分析。
(四)生態配額制或綠色證書制度的討論與設計
所謂配額制,是指對有限資源的一種管理和分配,是對供需不等或者各方不同利益的平衡。國際貿易和可再生能源等很多領域都實施了配額制,以求加強對相關領域的管理和資源的分配。在本研究中綠色證書制度是對配額證明的一種形象描述。隨著我國碳金融市場的建立,具有巨大生態效益的林業項目完全可以成為碳金融市場的受益者。具體制度必須建立在對生態效益客觀評價的基礎上,由中央政府根據各省級單位的具體情況生態貢獻度發放綠色證書,然后各級政府依次分配,最后分配到林業企業。該綠色證書代表生態配額,可以在碳金融市場上出售給有減排任務的企業,達到生態補償的目的。即像發達國家一樣實施碳交易,形成碳交換機制,彌補森林生態補償的公共財政途徑資金不足的弊端。這方面我國有很多基礎條件需要提高和建設。配額的發放要依據前文提到的生態效益綜合評價指數進行公平和差別分配。通過綠色證書的交易對林業項目的差別投入同樣得以實施。
四、結語
綜上所述,當期中國林業面臨著資金投入嚴重不足、稅費負擔頗為繁重的巨大壓力,需要政府公共財政的大力支持。而為了對林業項目實施公平的財政投入和補償,提高財政資金的使用效益,可以根據不同林業項目的生態效益和社會效益狀況,實行林業項目差別財政扶持制度,而差別補貼、差別稅率、差別信貸以及綠色證書制度既是建立林業長效投入機制的必然選擇,也是林業建設資金持續、穩定、正常投入的保證。#p#分頁標題#e#
