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截至2011年6月，世界物質文化遺產總數為936項，中國已有41處項目被列入《世界遺產名錄》，其中與宗教文化有關的有敦煌莫高窟、武當山古建筑群、西藏布達拉宮、登封“天地之中”歷史建筑群、五臺山古建筑群等21處（數據來源：www.xinhua.net.com，新華網）。中國列入世界非物質文化遺產的有28項，數量最多，國家級非物質文化遺產1028項，其中不少是宗教文化遺產。 目前，我國宗教文化遺產面臨的主要問題是保護與開發之間的巨大矛盾。近年來，人們對旅游觀光的需求急劇增加，地方政府和宗教文化遺產經營者把開發和利用當地宗教文化遺產資源作為促進地方經濟發展和獲取經濟利益的重要手段，不斷加大力度，這些行為在一定程度上已經對宗教文化遺產資源的保護構成了嚴重的威脅。宗教文化遺產的“商業化”、“人工化”更讓人擔憂，宗教文化遺產景區周圍甚至景區內設立商業街、土特產市場，如承德普寧寺的僧寮就被改造成了商業街。特別是隨著旅游業的發展，部分宗教文化遺產面臨錯位開發、游人超載的嚴重威脅，有的甚至面臨存亡的抉擇，如在世界文化遺產地、道教勝地———武當山，太子養生殿被改建成賓館，遇真宮慘遭火燒，劍河峽上建起大壩等。這些現象引起了各界人士的極大關注和深度憂慮。由于宗教文化遺產的稀缺性、公共性和法律的不完備性，加強對宗教文化遺產的政府規制的呼吁不絕于耳。本文針對我國宗教文化遺產目前存在的保護不當、不利、不力的問題，從規制的主體、模式、手段等方面對存在的問題進行分析，并提出相應的建議。 1.政府規制主體存在的缺陷及建議 西方文化遺產保護采用的是以獨立規制機構為主體的規制體制，規制機構依據相關法律進行規制，機構的組成人員具有明顯的專業性。在政府的規制實施過程中，至少有兩三個相互獨立的主體，即決定對文化遺產進行規制的立法機構、具體實施規制的行政性執行機構以及被規制的對象。 與國外相比，我國的文化遺產規制體制主要采用以綜合性規制機構為主進行管理的體制，行政主體基本上集管理與規制于一身，規制的權力歸屬于政府機關，在具體實施中會出現以下明顯缺陷：承擔規制職責的機構大多是由上級文化部門的行政命令直接設立的，其法律地位不夠明確，規制標準和規制程序也因缺乏明確的法律規定而帶有較強的任意性。而且，由于文化遺產的工作機構設在政府部門內，因而必須服從政府部門的指示和命令，其獨立性很難得到保障，容易受到其他行政權力的干預。這些機構不僅層次多、級別低，而且權限小，級別的隨意性比較大，缺乏足夠的權威。再者，宗教文化遺產政府規制機構的管理職能和規制職能混雜，并且以管理職能為主，無法實現規制的專門化。宗教文化遺產風景區分別由建設、文化、旅游、宗教、環境等多部門行使管理權，往往形成誰都有權管、誰都管不了、誰都管不好甚至誰都不來管的局面。另外，主管部門充當規制者可能帶來“規制俘虜”問題，即規制者作為行業主管部門，在規制時容易從行業利益出發而置其他問題于不顧，這樣的例子已經屢見不鮮。 案例1具有宗教文化遺產特色的峨眉山—樂山大佛，不僅是世界文化遺產，而且是上市公司。為了加強文化遺產的政府規制，保證我國文化遺產資源安全，1999年中國社科院環境與發展研究中心鄭易生研究員、鄭玉歆研究員對峨眉山—樂山大佛風景區的管理情況、上市情況進行了調研，發現3個問題：（1）峨眉山風景區資源上市后并沒有為遺產的保護增加經費，相反，文化遺產和自然遺產的管委會因上市失去了一半的門票收入而削弱了管理職能。（2）因上市公司面臨內部虧損企業負擔、外部股東分紅的壓力，不得不開發多種短平快的項目，對文化遺產資源缺乏長遠的保護規劃。（3）管委會下設的宗教局不能作為法定的規制主體行使規制權，而管委會主任由常務副市長兼任，從長遠看也不利于工作的持續開展[1]。 筆者認為，樂山大佛是僧人智慧的創造，是具有世界影響的宗教文化遺產，千百年來一直由僧人保護和管理，其所有權歸國家，但使用權應該歸宗教界。從宗教文化遺產繼承的角度來看，僧人是惟一的傳承人。 為避免以上問題，應該設計獨立的具有權威性的規制主體結構，依據相關法律法規執行規制。必須改變政府既是規制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的管理者或經營者的現狀，通過立法機關的立法行為成立與行業無任何利益關系的獨立的政府規制主體。同時規制權上交中央，既可以減少地方政府對規制決策的影響，又能有效解決多頭規制的相互沖突、難以協調、缺乏權威性的問題，解決規制主體機構要注重專業性，由于宗教文化遺產資源規制涉及人類學、社會學、民族學、宗教學、歷史學、語言學、考古學、民間文學、旅游學、法學、經濟學、公共管理等多方面的知識，因此，應聘請各種專業人才充實到規制主體機構中，提升機構的專業性。同時，宗教文化內涵深厚，在實施保護措施時應聽取宗教人士和宗教學者的意見。還要設立保護宗教文化遺產的常設機構和監督機構。 2.政府規制模式存在的缺陷及建議美國、日本、歐盟等國家都設有專門的政府和非政府的規制機構，并且形成了完善的文化管理體制。在行政體制上，大多數歐洲國家通常設有與文化相關的多個部門，如意大利成立了由文化遺產部、交通部、生產活動部等多部門組成的綜合委員會，負責協調、規制全國的“藝術市鎮”和文物古跡所在地的環境規劃和基礎設施建設。 現階段，我國宗教文化產業政府規制的權力歸屬于政府機關，其規制方式主要有兩種：一是準入規制，主要有申報、審批、許可、營業執照標準設立等形式。二是價格規制，主要有核準價格、地方政府定價、行業指導、標準等方式。然而，由于各種原因產生的行政性壟斷仍大量存在，加之我國長期以來的高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的作用，資源配置的非市場化力量在我國經濟體制中形成了巨大的制度慣性。宗教文化遺產的某些主管部門，以規范和整頓市場秩序為由，操縱市場價格，壟斷宗教文化遺產經營權。#p#分頁標題#e# 案例2大理名勝風景區是典型的以宗教文化遺產為主要內容的景區。大理州、市政府為了發展文化旅游產業，支持相關部門于2004年恢復重建了崇圣寺。對于崇圣寺的恢復和重建，大理州民族事務委員會副主任吳文光、云南省社科院宗教研究所研究員蕭霽虹進行了跟蹤調查，分析了宗教文化遺產對文化旅游產業的帶動作用，并得出了以下觀點：（1）寺廟的恢復或新建出現了新的形式，即由企業修建，然后贈與宗教團體。（2）宗教文化旅游開發出現了由政府引導、企業恢復重建、佛教界管理寺廟的新模式，這種模式是否可行需要實踐的檢驗。從宗教信仰的角度來看，這種模式不宜推廣，因為每座寺廟無論大小，都是信教群眾的精神圣地，他們期待自己的施舍能在寺廟得到體現，并且得到出入自由。（3）崇圣寺風景區的門票由政府定價并由企業壟斷經營[2]。 在文化產業蓬勃發展的今天，發揮和挖掘宗教文化遺產資源的經濟功能，是必要且必需的。但宗教文化遺產是一種特殊的文化資源，在發展文化產業的過程中，它既是一種文化服務，又是一種文化產業。而二者之間的差別在于：文化服務強調文化的公共服務性，文化產業以文化為內容和形式去賺取利潤。但經濟的運作很難保證宗教文化的完整和純潔，如果把宗教文化原封不動地塵封在廟堂之中，又幾乎是不可能的，所以，在利用宗教文化遺產資源發展文化產業時，政府要正視宗教面對市場經濟和文化產業發展的現實，采取各種有效措施保證經濟和文化都可以得到持續發展，具體應包括：一是實施進入規制。非宗教人士或非宗教團體禁止參與宗教內部的管理活動（如財務）和經銷宗教用品、宗教藝術品、宗教出版物；二是實施價格規制。對宗教文化遺產景區的門票價格要進行規制，不能把宗教場所變成地方政府或企業的一棵“搖錢樹”，將廣大的信教群眾排除在外；三是實施接入費（門票）使用的規制。對于宗教文化遺產旅游景區門票收入的使用，要考慮宗教場所的利益，資金使用方向要嚴格按《宗教事務條例》的規定，用于佛教或道教事業的發展以及公益事業，有關部門對此也要加強監管。四是對企業經營宗教文化遺產旅游景區的權利，政府要特許經營，特許經營期過后，應該把使用權和管理權交還給宗教團體或宗教場所。 要改變現有的規制模式，一方面必須建立獨立、完整的宗教文化開發與保護的監督體系，該體系包括國際組織和國際公約的監督、國家法律法規監督、規劃系統的監督、社會媒體的監督和經濟手段的制約。另一方面，宗教文化遺產規制模式是否有效，可以借鑒RIA工具（RegulationImpactAssessment，主要是指政府對文化遺產保護效率監管進行規制影響評價）結合中國國情對政府監管進行規制影響評價，提出強化規制執行力和提高規制政策效率的相應機制。 3.政府規制法律法規存在的缺陷及建議 多個國家都有較完備的保護宗教文化遺產的法律。法國是世界上第一個擁有現代宗教文化遺產保護法的國家，而日本、韓國、法國等國家宗教文化遺產保護的法律體系非常完善，保護效果也非常明顯。 相較而言，我國的宗教文化遺產保護規制立法存在明顯的缺陷：（1）宗教文化遺產規制基本立法滯后。宗教文化遺產保護的立法還很欠缺，更多的是各級政府制定的各種政策法規、條例，甚至是行政命令、行政措施等。法律的缺失直接導致政府的法治化、制度化程度低。有些政策朝令夕改，有些政策前后矛盾，不利于宗教遺產的保護。（2）缺乏與基本法相配套的、保證基本法的立法宗旨和原則得以實現的相關法律。已經頒布的幾種法規都是一些原則性立法，過于籠統，法規的針對性不強，缺乏可操作性。（3）宗教文化遺產的規制立法有明顯的行業、部門特色。 案例3日本對宗教文化遺產的法律保護政府規制也經歷了一個不斷完善的過程。1897年，出臺了《古寺廟保存法》對古寺廟保存的文化遺產進行保護。1949年，日本奈良的佛教寺廟———法隆寺金堂壁畫遭大火焚毀。1950年，一場大火又吞沒了京都鹿苑寺金閣，那兩年間還有3件國寶被大火燒毀，這些事件直接促使1950年的《文化財保護法》的出臺，這是日本政府第一次對非物質文化進行立法保護。該法律的重要意義就是明確了中央和地方協作的體制，明確了政府、文化財所有人和傳承人以及普通國民對于保護宗教文化遺產的責任，其“人間國寶”保護制度被教科文衛組織大力推廣。此后，日本政府逐步在宗教文化遺產保護與利用等方面形成了較為完善的法制體系，取得了良好的效果[3]。 法律的完備是一個隨著實踐不斷完善的過程，對于宗教文化遺產的保護尤其是要體現其獨特性。日本的實踐證明宗教文化遺產要得到良好保護和利用，必然有賴于完備的法律支持。因此，我國應借鑒國外保護宗教文化遺產的經驗，抓緊制定有關宗教文化遺產保護管理和開發利用方面的法律，確立嚴格的法律監督機制，使各級政府和共同執法部門依法管理和保護我國的宗教文化遺產。 我國的宗教文化遺產法律規制應依據如下路徑進行：第一，政府在法律中對宗教文化遺產經營主體的資質、準入范圍等進行嚴格規定和限制。第二，對《宗教事務條例》進行修改。要明確宗教文化遺產由宗教界來參與管理，其經營必須由宗教團體授權給企業；《文物法》和《非物質文化遺產法》需要明確對宗教文化遺產保護的條規；《宗教事務條例》應由全國人大來頒布，明確規制手段，增強規制功能。第三，為了與《世界遺產公約》等國際條約接軌，建議將《文物保護法》更改為《物質文化遺產保護法》，其中明確宗教文化遺產保護條例或專門制定《宗教文化遺產保護法》，作為《物質文化遺產保護法》和《非物質文化遺產法》的配套規制體系。 4.文化遺產政府規制手段的缺陷及建議 從規制的手段來看，西方各國都有一套對文化遺產的政府規制手段。在這些手段中，法律手段運用普遍，經濟性規制、社會性規制和激勵性規制也得到綜合運用。 相比而言，我國的宗教文化遺產政府規制手段單一，在經濟性規制中，準入規制和價格規制運用較多，質量規制運用較少，激勵性規制運用則基本缺失。另一方面，規制的各種手段之間不協調，對經營宗教文化遺產的企業的市場準入規制比較有效；而對于價格的規制，表面上也很嚴格，但實際上有的并未真正管好，部分宗教遺產景區的門票價格仍然偏高，使消費者的利益受到了損害。另外，部分地區對非物質文化遺產權利主體保護和激勵手段的缺失尤為明顯，導致一些發達國家或企業對宗教文化遺產進行非法使用或濫用，不僅損害了宗教文化遺產來源群體的經濟利益，還傷害了廣大信眾的感情和信仰。案例4龍虎山是中國道教的發源地，經過歷代天師和道教徒1800多年的傳承，為世界留下了一份珍貴的道教文化遺產。龍虎山道教物質文化遺產有天師府、上清宮、正一觀、仙人城等，龍虎山道教非物質文化遺產有道教哲學、道教音樂、道教養生等，天師張三豐創立的太極拳傳播全世界[4]。如此豐厚的道教文化遺產資源，由于政府的規制手段的缺失，導致“天師”一詞被全國20多企業注冊為產品商標；上清宮、正一觀等道教場所2009年才歸還給道教團體，由龍虎山道教協會統一管理；張三豐太極拳在天師府找不到蹤影；天師八卦宴被改造得體無完膚；天師府的門票由政府定價企業領導經營。#p#分頁標題#e# 道教非物質文化遺產“天師”被濫用，這實際上是由于宗教文化遺產知識產權保護機制和監督手段的缺失導致的。這勢必損害道教徒保護、維持、發展道教文化遺產的積極性和主動性，使道教文化遺產喪失生命力，最終導致其凋零和枯竭，因此，必須對道教非物質文化遺產創造者和所有者的權利進行積極有效的保護。宗教文化遺產潛藏巨大的經濟價值，只要找準傳統文化與現代需求的契合點，將宗教文化遺產的保護傳承與開發利用有機結合起來，合理挖掘其經濟價值、社會價值，才能較好地帶動當地經濟的發展和遺產的保護。 要更好地發揮政府規制的作用，不僅要繼續發揮好準入規制和價格規制的作用，更要聘請專業人士出謀劃策，更好地發揮質量規制和激勵性規制的作用。如龍虎山是道教祖庭所在地，每年有來自全世界的信徒朝拜，當地政府如能采取有效的激勵手段，鼓勵道教界努力傳承和挖掘深厚的道教文化遺產資源，加上龍虎山世界級的自然遺產，一定會占有世界道教文化旅游市場的大份額。
