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作者：楊立青 單位：武漢大學政治與公共管理學院
改革開放以來，隨著計劃體制的解體和市場體制的建立，我國經濟社會出現了深刻的轉型。這種轉型的主要結果之一，就是“社會”開始實現與國家(政府)、市場的分離，并成為一個相對獨立的領域，各類社會組織因此也蓬勃興起，影響日益擴展。與此同時，隨著政府職能轉變、機構改革以及服務型政府建設目標的出現，作為服務型政府的重要方面，公共文化服務體系建設近年來取得了很大成就，但由于過于依賴政府的力量，這制約了其更大發展。因此，從“治理”的角度來研究社會文化組織與公共文化服務的內在關系，對于形成公共文化服務體系的“多元共建”格局，不但有理論價值，更有實踐意義。需要說明的是，“社會組織”是我國特有的用法，一般是指具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式，包括社會團體、民辦非企業單位、基金會及各類草根組織等。與之相似的概念有民間組織、非營利(盈利)組織、非政府組織等十多種。黨的十六屆六中全會、十七大用“社會組織”取代“民間組織”等概念，自此以后，“社會組織”在政府管理實務中被廣泛使用，學界也開始沿用這個概念。相應地，本文所謂的“社會文化組織”其實是“文化類社會組織”的別稱，主要包括文化藝術、廣播電影電視、新聞出版、文物博物等領域的社會組織。
一、社會組織與公共服務:基于“治理”的視野
作為公共行政或公共管理的一個核心概念，“公共服務”長期以來都受到了社會、政府及學界的關注與重視。在陳慶云看來，所謂公共服務，是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進公平、推進合理分配、協調公共利益的調控活動。［1］從公共服務的提供方來看，政府無疑是其中的核心主體。這既與政府的歷史起源及其合法性基礎聯系在一起，也與政府作為國家、社會的最大公共部門的職能、能力等息息相關。從歷史起源上說，政府的出現，從根本上說源于社會的需要，確切地講，是源于國家、社會對公共權威、公共權力部門的需要。這種需要在人類出現利益分化和階級分化之后，既可體現為一種統治，也可體現為一種管理，或者體現為一種公共意義上的社會保護和社會服務。張康之依此提出了統治型、管理型和服務型政府的比較分析框架，指出人類歷史的發展，可看作是從統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程，即統治與管理的此消彼長;而隨著公共管理實踐領域的擴大、管理行政弊端的暴露以及治理理念日益被人們所接受，正在興起的是全新的服務行政模式，與之相對應的是“服務型政府”。［2］而從政府作為社會的最大公共部門的職能和能力來看，“公共服務”從一開始就是政府的核心職能之一，也構成了政府存在合法性的主要來源。如被認為最早對政府下定義的羅杰•威廉斯就說過:政府是表達社會意愿的具體機構，是為公眾服務的聯合體，目的純粹在于增進人民的福利。洛克在《政府論》中也提出，政府是一種責任，其目的是保證公民人身和財產的安全，也就是提供一種社會救濟服務。因此，無論是盧梭“社會契約論”意義上的政府，還是政府在統治行政和管理行政中本身就存在的服務內容，公共服務都構成了政府最為主要的職能之一。之所以如此，除了基于維持政治統治和社會秩序的需要，另外一個主要因素在于政府所掌控的龐大的社會資源，使其具備了為社會提供公共服務的能力。
從“能力”的角度來探討政府的公共服務職能，盡管在目前的服務型政府論述中并不多見，但無疑是最有解釋力的研究路向之一。近世以來，現代民主制度的出現和日趨成熟，使政府具有了更多的程序合法性和民意支持，同時公共財政的集聚、組織系統的嚴密以及管理運轉模式的相對有效，這些“能力”都構成了政府是提供公共服務的核心主體的基礎性條件。然而，正如陳慶云所指出的那樣，政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需要若干配角，“西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是:隨著社會進步，特別是科學技術迅速發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利組織承擔，這些組織不僅要提供公共產品與公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理”［3］。這種多元主體共同參與公共事務管理的歷史進程，便是近年來興起的“治理”潮流。就詞源學上看，英文中的“治理”源于拉丁文和古希臘語，意為控制、引導和操縱，長期以來它和“統治”一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動中。20世紀90年代以來，“治理”被廣泛運用于政治、經濟和社會領域，它的興起標志著一種新的政府管理方式的出現:“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。”［4］這種新的政府管理的本質在于它所倚重的統治機制并不靠政府的權威或制裁，而強調圍繞公共事務，尋求社會組織的自治以及政府與社會的合作。因此，全球治理委員會對“治理”的權威性定義是:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。正如有些論者所總結的那樣，治理的內涵與實質主要是:第一，治理意味著政府組織已不是唯一的治理主體，治理承擔者從政府擴展到政府以外的公共機構和私人機構;第二，治理中的權力運行方向從單向度的自上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系;第三，形成了從事公共事務的多中心的社會網絡組織治理體系;第四，政府治理的策略和工具也發生了轉變。［5］顯而易見，基于政府的性質、職能與能力，在公共事務的治理上，政府不僅是其核心主體，而且對社會發展負有主要責任。但同時，基于治理本身的內在困難，也基于政府能力和市場機能的有限性，在政府和市場這兩大核心主體之外，必須引入非政府的公共組織，引發更大范圍的公眾參與，才能達致一種“善治”的格局。由此出發，非政府、非營利的社會組織在公共事務管理中不可或缺的功能與作用，不僅得到了人們更深刻的認識，而且其歷史地位也獲得了歷史性的提升。這可以說是“治理”理論所引致的最主要成果之一。#p#分頁標題#e#
假如說“治理”涉及得更多的是公共事務管理方式的轉變，那么從治理的對象與內容來看，則涵蓋了政治、經濟、社會和文化等“公共事務”的方方面面。而“公共服務”作為公共事務治理的一項重要內容，不僅是政府組織的核心職能，而且也是非政府、非營利組織在全球興起的一個基本動因。以我國服務型政府建設為例，2002年以來，作為政府職能轉變和機構改革的重要方面，政府的公共服務職能受到了前所未有的強調。十六大第一次把政府職能歸結為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項內容。而在歷經2003年“非典”等重大事件之后，公共服務的政府職能得到了更大的凸顯。2004年2月，總理在中央黨校講話中正式提出“建設服務型政府”的口號，并于2004年3月第十屆人大二次會議期間指出，“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務”。2006年10月，黨的第十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。自此，服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件當中。與此同時，學界關于服務型政府的研究也在不斷深入。［6］而從非政府、非營利組織等在全球的興起來看，其動因和作用可以歸結為如下五個方面:動員社會資源，化解社會危機;提供公共服務，提高公共物品供給效率;制約政府權力，改善政府形象;輔助政府管理，促進政府職能轉變;培育民主觀念，促進社會和諧。［7］但無論是其組織宗旨，還是其具體業務的開展，“公共服務”都是社會組織的主要職能，并構成了其產出的社會性:“民間組織的社會性，是反映這類組織之為‘社會的’組織或區別于人類社會其他各類組織形態的本質特征。這種社會性集中表現在三個方面……二是產出的社會性，指這類組織所提供的產品或服務具有較強的利他或公益導向，其受益對象或是不特定多數的社會成員，或是社會上的弱勢群體或邊緣群體”［8］。值得特別指出的是，在我國，由于政府長期在政治、經濟、社會和文化發展上的主導性影響，導致了無論是討論社會組織與政府的關系及其獨立性發展，還是分析社會組織的性質、特征與功能，在相當程度上都是在社會組織參與服務型政府建設的框架下進行的。比如2011年10月13日廣東省的《關于加快推進社會體制改革、建設服務型政府的實施意見》和《關于加強社會組織管理的實施意見》就是如此。因此很多學者都認為，在轉型期的中國，社會組織發展最適宜的空間應當是公共服務領域，要致力于在公共服務領域開拓新形式，挖掘其潛力，使政府和社會組織在公共服務上形成一種“互補結構”:“服務型政府具有有限性，政府沒有能力、也不應當包攬一切公共服務，為避免政府機構改革陷入膨脹———精簡———膨脹的怪圈，應大力發展社會組織作為提供公共服務的有益補充”［9］?？偠灾?，在我國，社會組織的存在與發展，不僅是政府提供公共服務的有益補充，而且對于我國政府職能的轉變、服務型政府的建設和公共治理結構的形成，都具有相當積極的意義。
二、近年來我國公共文化服務的發展及其局限
在我國的服務型政府建設中，一個重要的方面是公共文化服務體系的建構。正如上所述，我國政府的主要職能定位為“經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。趙黎青認為，“公共服務”是指能使公民的某種直接需求得到滿足的同時、在某種程度上使用了公共權力和公共資源的社會生產過程，它分為直接公共服務與間接公共服務;當談到政府職能轉變和政府主要任務之一是保證公共服務的提供時，指的就是這種直接服務。［10］而作為對我國處于轉型中的新型政府治理模式的概括，“服務型政府”總體而言具有三個基本特征:一是在理念層面，強化服務理念，把政府定位于為社會、為公眾服務的服務者角色;二是在職能層面，各級政府在全面履行職能的同時，突出社會管理和公共服務職能在政府管理中的地位和作用;三是在運作層面，推進政府管理從統治到治理的轉變。［11］在西方，公共文化服務一般被納入社會服務范疇。而在我國，由于政治、經濟、社會和文化的長期分際以及四者所指涉的對象范圍相對穩定和具體，因此，在建設服務型政府過程中，公共文化服務往往被單列，成為服務型政府建設的重要組成部分。公共文化服務之所以成為服務型政府的重要組成部分，大致有兩大理由:一是從政府職能上說，如同提供其他社會服務一樣，提供公共文化服務是服務型政府的基本職能之一;二是提供公共文化服務，實現公民基本文化權利，滿足公民的基本文化需求，本身構成了我國服務型政府建設的目標之一。此外，從我國服務型政府建設的背景來看，它的提出，是基于中國政府在“以經濟建設為中心”過程中，將主要精力與資金放在了經濟發展上，而社會發展往往被忽視，形成了“重管理、輕服務，重經濟、輕社會”的格局，其后果之一就是政府公共服務供給嚴重不足，影響了整個經濟社會生態的內在平衡;體現在文化領域，則導致了民族文化傳統淡出生活、民間文化資源流失、公共文化生活匱乏與文化生態惡化等一系列嚴重的社會問題。［12］46，47在此背景下，建設公共文化服務體系，在我國自2002年前后開始形成一股新的熱潮。
2002年，黨的十六大報告提出“國家支持和保障文化公益事業，并鼓勵它們增強自身發展活力”，“堅持和完善支持文化公益事業發展的政策措施，加強文化基礎設施建設，發展各類群眾文化”。2005年10月，十六屆五中全會提出要“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”。2007年6月16日，同志主持召開中共中央政治局會議，專門研究公共文化服務體系建設問題。中共中央、國務院隨后于2007年8月下發了《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》，就如何建立、健全公共文化服務體系提出了具體要求。而2007年10月黨的“十七大”報告則強調要深化文化體制改革，完善扶持公益文化事業的政策，堅持把發展公益文化事業作為保障人民基本文化權益的主要途徑，加大投入力度，加快建立和完善覆蓋全社會的公共文化服務體系。#p#分頁標題#e#
2010年7月23日，中共中央政治局就深化文化體制改革問題進行第22次集體學習，提出要加快構建公共文化服務體系，按照體現公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅持政府主導，加大投入力度，推進重點文化惠民工程，加強公共文化基礎設施建設，促進基本公共文化服務均等化。2011年10月召開的十七屆六中全會著眼于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮，提出必須堅持政府主導，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網絡，構建公共文化服務體系，加快城鄉文化一體化發展。與中央相關精神相適應，全國各地、社會各界掀起了建設公共文化服務體系的熱潮，并取得了長足的進展。這主要體現在理論探討和實踐推動兩個方面:
一是在學術研究上，作為服務型政府研究的一個重要方面，學界近年來在公共文化產品等基本概念、公共文化服務體系建構主體、公共文化財政及投入方式、公共文化管理運作機制、相關文化法律法規、公共文化績效管理與評估等都做出了有益的研究探討。［13］在研究成果上，除了大量的單篇論文，相關研究著作也相繼出版。如2007年和2009年分別出版的《中國公共文化服務發展報告》，不僅對公共文化服務問題進行了多維度的理論回應，而且回顧和總結了黨的十六大以來公共文化服務發展的歷程，其中既有對其歷史動因的揭示、相關理論的分析與以往文化政策的檢討，也有部門和區域報告和地方實踐的個案分析，是了解我國近年來公共文化服務發展不可或缺的文獻資料。
二是在實踐推動上，我國公共文化服務的新成就主要體現在:一是中央和地方財政對公共文化的投入不斷增大;二是公共文化基礎設施建設形成熱潮，公共文化服務基礎已呈網絡化格局雛形，公共文化服務提供能力逐步提高;
三是國家財政持續投入若干專項資金，啟動全國性重大公共文化工程，使得公共文化服務在區域和城鄉的發展更為均衡;
四是相關國家文化規劃刻畫了未來發展目標，成為再造我國公共文化服務體系的新起點。［14］而《完備的公共文化服務體系研究》一書，則將我國公共文化服務體系建設的主要成就歸結為:一是組織系統進一步完善;二是決策與保障能力逐步提升;三是重大文化工程實施效果顯著;四是服務網絡系統不斷完善;
五是文化遺產保護成果顯著。此外，我國公共文化服務體制、機制和方式也不斷創新，并推動公共文化服務的區域一體化和城鄉均等化。［12］25－44在取得較大成績的同時，我國公共文化服務體系建設也存在很大問題，比如投入總量不足、發展不平衡、體制機制僵化、服務效率低下、發展缺乏動力等，這些問題在目前我國可謂是普遍存在的，也引起了政府和學界的廣泛關注和重視。但從“治理”角度看，我國公共文化服務體系建設的根本問題是過于依靠政府一元主體，而沒有形成“多元共建”的發展格局。這可以說也是近年來制約我國公共文化服務更大發展的主要原因之一。
正如上所述，就“治理”理論而言，公共事務的治理，依賴于從一元主體到多元主體的擴展以及多元主體間協商合作網絡的形成。從現實來看，所謂多元主體包括政府組織、市場組織和社會組織這三種主要的組織類型，這三種組織在公共文化服務體系中所扮演的角色和發揮的作用都是各不相同的。對于政府組織而言，基于公共文化服務體系的性質與功能，政府在其中扮演了核心主體的角色，并承擔著主要的行政責任。但同時，無論是政府的功能還是職責，都存在一個邊界問題，無限制地擴展政府的邊界，一會導致政府的擴張過度，二會導致政府的失靈。二戰以后，西方國家凱恩斯主義盛行，政府紛紛采用擴張性的經濟社會政策，通過擴大公共開支，通過增加需求刺激經濟增長。政府的干預力度不斷增加，壓縮了傳統市場自由和社會自由的空間。伴隨著20世紀70年代“滯漲危機”的來臨，政府危機加劇，在公共服務領域，由于政府競爭壓力的缺乏、激勵機制的限制、信息系統的不完善，導致行政效率低下、行政資源浪費和尋租現象出現等“政府失靈”危機。20世紀70年代末，西方國家以新自由主義為價值取向的公共管理運動開始興起，其中的核心就是公共服務的市場化。但正如20世紀30年代西方“大蕭條”讓人們深刻地認識到“市場失靈”問題一樣，公共服務的市場化背后，同時隱藏著“合約失靈”現象，即由于市場的供給能力或特殊消費者的購買能力限制，某些服務供需上存在著不平衡:“最為嚴重的是，如果由營利性組織或公司提供服務的話，它們很可能利用自己在信息不對稱關系中所占據的優勢地位欺騙消費者，謀求自己利潤的最大化。”［15］黃尹據此認為，“政府失靈”與“市場(合約)失靈”，為社會組織參與公共事務奠定了理論依據，有力地推動了社會組織的快速發展。［16］盡管社會組織也存在薩拉蒙所說的“志愿失靈”問題，①但其獨特的組織性質和社會優勢卻賦予其在公共服務中的重要地位:“由于政府和市場在提供公共物品方面的局限性，導致了對社會組織的功能需求，這是社會組織存在的主要原因。”［17］此外，薩拉蒙認為，“志愿失靈”的存在并不意味著社會組織作用的削弱，相反，正是因為社會組織存在著“志愿失靈”，它才更需要與政府建立起合作的關系。因此，深入理解和把握社會組織與政府組織的互補關系，推動社會文化組織大發展，對于我國公共文化服務體系和服務型政府建設均具有重大價值。
尤其是我國還處于發展的轉型期，地區之間、城鄉之間發展不平衡，而公共文化服務體系建設主要依托政府的公共財政投入，一旦地方財政收入不足而面臨“預算硬約束”，公共文化投入便得不到有效保障。正如有學者所指出的:“公共服務是政府主導的，更是預算制約的。公共文化服務部門并不包攬一切與公共性文化相關的事務，而只能優先提供公共財政可以支持的基本公共文化服務。因此公共服務以及公共文化服務也是一個經濟學問題。所謂公共文化服務，是指在政府主導下，以稅收和財政投入方式向社會整體提供文化產品及服務的過程和活動。”［14］而隨著我國市場經濟的發展和民間社會力量的發展壯大，如何借助包括蓬勃發展的社會文化組織在內的社會資源參與公共文化服務體系建設，便呈現出其歷史的必然性和現實的緊迫性。
三、大力發展社會文化組織的背景及其意義#p#分頁標題#e#
我國有些學者曾經運用公共管理學的“SWOT模型”論述社會組織在服務型政府建設中的優勢、劣勢、機會及威脅:“優勢表現在，社會組織的公益性、利他主義的價值取向，與服務型政府的人本主義宗旨相吻合。劣勢表現在與政府失靈、市場失靈一樣，社會組織也可能面臨志愿失靈。機會表現在隨著我國改革開放的日益深入，市場經濟體制的不斷完善，政府體制改革的日益深入和全球化時代的來臨，社會組織迎來了發展的良好契機。威脅表現在社會組織的自身能力有待進一步提高、獨立性有待加強和社會公眾對社會組織的認同感有待提升。”［18］可以說，社會組織在服務型政府建設中的SWOT模型其實也解釋了社會文化組織發展的歷史動因。歸結起來，大力發展社會文化組織的宏觀背景大致有如下四個方面:首先，是基于中國改革開放三十多年來經濟社會發展的內在需要。改革開放以來，計劃經濟的解體、市場經濟的出現以及全球化的發展，導致傳統的“總體性社會”(或“一體化社會”)開始向國家(政府)、市場和社會三元分立格局轉化，三者歷史關系的重新調整，也深刻地推動了政府的當代轉型。但市場化、全球化的深入發展，只是大致上區隔了國家(政府)、市場與社會的權利邊界，“社會”作為一個相對獨立的領域的出現，從根本上說依賴于社會發展本身的內在需要，其中就包括了社會組織蓬勃發展所蘊涵的巨大內驅力。王名就此指出，民間組織作為一種制度形式，一旦發育起來就會產生其內在的、不以人的意志為轉移的客觀必然性。他借用“公共空間”理論來探討中國民間組織發展的內在邏輯:進入90年代以后，在社會物質財富極大豐富、人民生活狀況顯著改善的同時，整個社會對于公共服務和物品的需求也迅速增長，公民的自由空間大大拓展，具有獨立人格和主權意識的公民對各種社會公共事務的參與熱情也空前高漲，在這種情況下，各種形式的民間組織出現在各種可能的公共領域里，它們通過吸納各種社會資源并動員廣泛的志愿參與，開展各種形式的社會服務，形成一個有別于國家體系和市場體系的日益龐大的公民社會體系。［18］38－40其次，大力發展社會文化組織，是政府積極轉變職能、推進機構改革的邏輯結果。
長期以來，以機構改革、職能轉變為中心的政府轉型，一直是中國經濟社會轉軌進程中的一個重大課題。［19］迄今為止，為適應改革開放和市場經濟的發展，我國政府已經啟動了七次大的機構改革。機構改革的核心是政府職能的轉變，這就是從計劃體制下的“全能政府”到市場體制下的“有限政府”的轉變。全能政府是指社會的一切事務都在政府的職能范圍之內，而有限政府則指政府的職能受到限定，除了實施基本職能之外，將更多的事務交給市場和社會去管理。盡管我國政府在轉型期還肩負著經濟發展、社會管理、市場監管等歷史性任務，但基于傳統全能政府的弊端在市場體制下的日益暴露，以及我國社會發展程度的提高和社會力量的日益強大，必然要求政府逐步將公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場機制能夠自行調節、社會組織通過自律能夠解決的事項轉移出去，把不再需要政府行使的部分社會管理和公共服務的職能事項交由社會組織承擔;同時對政府各部門各自承擔的職能進行全面梳理和分解，從而為服務型政府建設提供更多的基礎和空間。
再次，是基于各級政府、社會各界對社會組織的性質功能及其歷史地位的認識不斷深化，積極推進社會管理體制改革的歷史結果。一方面，社會組織的迅速發展是政府職能轉變(建設服務型政府)的結果，另一方面則是出于社會管理的需要。尤其是近年來，中國進入社會矛盾凸顯期，群體性事件、百姓暴力維權事件頻發，給當前政府的社會管理帶來了越來越大的壓力，各級政府都在思考，如何才能創新管理方式，有效維護社會穩定和諧、促進經濟社會協調發展。而社會組織以其不同于政府組織和市場組織的社會性、民間性和相對獨立性等制度優勢，日益被看作是解決傳統體制失靈的一種新的、有效的制度因素。王名就此指出，作為由執政黨和政府主導的這場深刻的體制變革，一方面要追求經濟的發展和效益，另一方面又不能忽視社會的公益和公正，在體制本身存在失靈、需要改革的同時，市場力量又缺乏保障公益和公正的可靠性及有效性，因此民間組織從一開始就被作為同盟軍和統一戰線，得到來自體制的認可、包容和支持。［19］38黨的十六大以來，加快社會管理體制創新、推動社會組織更大發展，得到了黨和國家的高度重視。十六屆三中、四中、五中全會均做出了大力發展民間組織的重要論述，六中全會更是提出了要“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。十七大報告首次將社會組織作為“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容。2011年5月30日，同志主持中央政治局會議，專門研究加強和創新社會管理問題，提出“積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、能力建設，完善基層社會管理服務”?？梢哉f，黨的十六大以來中央關于社會組織的論述，特別是十七大報告對社會組織在社會管理創新中的作用的強調，對于我國進一步開創社會組織發展新局面，無疑具有方向性的深遠意義。最后，大力發展社會文化組織還與我國深化文化體制改革、推動文化大發展大繁榮有著更內在的關聯。
過去30年，包括社會文化組織在內的社會組織的蓬勃發展，其最初的誘因來自于我國的體制變革，它構成了“中國民間組織的發生學”。［19］35而與社會文化組織發展相關的體制變革，除了社會體制改革，最直接的就是文化體制改革了。事實上，我國的文化體制改革早在改革開放之初就已啟動，在2002年前后開始加速，其標志是黨的十六大提出了“抓緊制定文化體制改革的總體方案”的要求。為此，2003年初，會同文化部、國家廣電總局、新聞出版總署等有關部門，擬定了《文化體制改革試點工作方案》。7月，中辦和國辦轉發了《關于文化體制改革試點工作的意見》，正式確定上海、浙江、深圳等9個省市為文化體制改革綜合性試點地區。
2004年9月，中共十六屆四中全會第一次明確提出了“深化文化體制改革，解放和發展文化生產力”的重要命題。2006年1月，中共中央、國務院發出《關于深化文化體制改革的若干意見》，對進一步推進文化體制改革的指導思想、原則要求、目標任務作了全面部署。2010年7月23日，中共中央政治局就深化中國文化體制改革問題進行第二十二次集體學習。2011年10月中共中央十七屆六中全會召開，專門研究文化體制改革問題，強調要深化文化體制改革，推動社會主義文化大發展大繁榮，努力建設社會主義文化強國。在深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮的意義上，大力發展社會文化組織自是題中應有之義。因為我國文化體制改革的重要方面，就是要破除傳統文化體制中由政府大包大攬文化事務的格局，積極引導市場力量和社會力量，發展文化產業和提供公共文化服務，促進文化的繁榮發展。這一文化體制改革的潮流不僅構成了社會文化組織興起的宏觀背景，而且必將成為社會文化組織發展最為直接的驅動力。而作為我國社會體制改革和文化體制改革的重要內容，社會文化組織也將迎來新的發展機遇，并對我國公共文化服務體系建設帶來多方面的積極意義。#p#分頁標題#e#
首先，大力發展社會文化組織，有利于推動政府職能的轉變，促進社會文化組織與政府合作伙伴關系的建立，形成公共文化服務體系多元共建的治理結構。在社會主義市場經濟體制下，政府能否實現以職能轉變為中心的當代轉型，已經成為我國未來經濟社會能否又好又快發展的關鍵所在。而社會文化組織的發展，不僅是政府文化職能轉變的邏輯結果(其管理和服務職能轉移給社會文化組織承擔)，而且社會文化組織的發展本身，也會反過來促進政府文化職能的轉變。對于作為政府轉型的目標———服務型政府而言，社會文化組織的蓬勃發展，不僅有助于政府減輕在公共文化服務提供上所承接的壓力(如財政壓力)和社會責任，而且以其獨特的組織優勢，成為服務型政府和公共文化服務體系建設的重要補充力量。在“治理”的意義上，政府組織和社會組織的合作伙伴關系的建立，將實現政府的政策、資金優勢和社會文化組織的信息、機制優勢的“優勢互補”，形成公共文化服務體系多元共建的治理結構，從而有效彌補目前我國公共文化服務體系建設主體過于單一的制度性缺陷。
其次，大力發展社會文化組織，有利于借助社會組織運作的靈活性，促進我國公共文化服務體制和機制的創新。在傳統計劃經濟時代以及由計劃體制向市場體制轉型時期，由于制度上的僵化和路徑依賴，導致了嚴重的“政府失靈”。公共產品和服務供給不足、效率低下、資源浪費等“政府失靈”現象在某種意義上是政府組織本身的特質所決定的，如政府競爭壓力的缺乏、激勵機制的限制、信息系統的不完善等。因此，要有效破除公共文化服務領域的政府失靈，在依托政府組織的同時，必須做出更好的體制安排，積極借力市場組織和社會組織的力量。社會文化組織基于其民間草根性，本身對文化市場信息較為敏感，對人民群眾的文化需求較為了解，在此基礎上形成了其組織運作機制的靈活性和有效性。因此大力發展社會文化組織，將極大地促進我國公共文化服務體制和機制的創新。再次，大力發展社會文化組織，有利于更大程度地滿足公民的文化需求、實現公民的文化權利，并推動有中國特色的公民社會的培育和發展。大力發展社會文化組織，就現實背景而言是形成服務型政府建設的補充性力量，但從根本上說，是基于為社會提供更多更好的公共文化產品和服務的需要，為更大程度地滿足公民的文化需求、實現公民的文化權利創造更多的可能性。與此同時，社會文化組織的發展，也有利于公民的公益觀念、志愿意識、參與熱情的培育與提高，有利于社會、社區以“自組織”的方式形成更強的自我管理、自我服務和自我發展的能力，塑造出更多的公共文化空間，從而為公民的權利責任意識的培育和推動公共事務更廣泛的公眾參與，最終為有中國特色的公民社會的形成奠定更堅實的社會基礎。
最后，大力發展社會文化組織，有利于促進公共文化服務地區均衡化和城鄉一體化，推動我國公共文化服務的發展繁榮。改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但也存在很多來自內部的結構性問題，其中之一就是地區之間、城鄉之間發展的不平衡。這種不平衡，體現在公共文化服務領域，就是基于各地區和城鄉之間的經濟發展失衡以及各地政府財政能力的參差不齊，影響了公共文化服務發展水平的均衡性和均等性，集中體現了政府在公共文化服務上的嚴重失靈。要緩解這種地區和城鄉之間的不均衡，單純依靠中央政府(如文化專項資金或財政轉移支付)和當地政府顯然不夠，而必須通過大力發展以公益、志愿為宗旨的社會文化組織來加以解決。它們既可以是某地出現并為當地服務的社會文化組織，也可以是跨越地區、城鄉的區域性、全國性的社會文化組織。可以預見，社會文化組織的大量涌現和壯大發展，將極大地促進公共文化服務的地區均衡化和城鄉一體化，推動我國公共文化服務的發展繁榮。