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一、水生態文明城市的基本內涵
(一)水生態文明的內涵
水作為人類生存和生產的基本物質條件，是生態系統中最活躍的要素，是各類生態系統最重要的控制因子，人類經濟社會發展中不合理的用水、排水、占用及過度消費河湖引發了生態系統特別是水生態系統的退化，這種退化不但影響和改變了人類生存的自然環境，甚至形成了對人類生存和發展的反噬。因此，實現水生態文明是生態保護的基礎和前提，水生態文明就是生態文明的基礎與靈魂。水生態文明就是指人類在保護水生態系統、遵循人與水和諧的發展理念，以實現水資源可持續利用、保障生態系統良性循環中所創造的物質和精神財富的總和。實質上，水生態文明建設就是要求人類在水資源的開發利用中要具有科學公正的水生態發展的意識，健康有序的水生態運行機制，規范嚴格的水生態保護制度，和諧美麗的水生態發展機制，全面、協調、可持續發展的態勢，實現經濟、社會、生態的良性循環與發展以及由此保障的人和社會的全面發展。
(二)水生態文明城市的基本內涵
水生態文明城市，是以科學發展觀為指導，按照生態學原理，遵循人、水、社會和諧發展客觀規律，按照生態平衡的法則和要求以水定需、量水而行、因水制宜而建立的，滿足城市良性循環和水資源可持續利用、水生態體系完整、水生態環境優美、水文化底蘊深厚的城市。實質上，水生態文明城市就是打造一個“城在水中、水在城中、人在綠中”，人、水、城相依相伴、和諧共生的獨特城市風貌和聚居環境。水生態文明城市實質上是現代城市向自然城市的華麗回歸。因為它不僅要保持良好的自然生態環境，還應有適宜的人工環境和豐富的人文內涵。水生態文明城市是現代城市水利發展的必然目標，是未來城市和諧發展的生態基礎，必將對城市發展和人類進步產生積極而深遠的影響。
二、水生態文明城市發展的法治選擇
水生態城市本質上是一種在城市生態環境平衡制約下的城市發展模式，不僅包含了塑造城市外在形象的內容，還包含了水生態文化在公眾中的普及和人與人、人與社會、人與自然關系的調整。水生態城市應是以城市的特色“水”為核心，實現人工環境與自然環境的協調發展、物理空間與文化空間的有機融合。水生態文明建設方式的選擇中，法治無疑是最佳的選擇。實現水生態文明建設法治化就是要以法治的理念、價值、原則以及科學的法律制度和運行機制來規范水生態文明建設，使水生態文明建設民主化、科學化、制度化，并引導其沿著這樣的科學路徑持續發展。
(一)法制保障了水生態城市建設戰略的穩定性和權威性
城市發展的實踐證明，只有依法治理，才能避免政策的多變、政府權力對戰略的侵犯以及政府權力行為的執行異化。同理，在水生態城市建設中，靈活的策略加上明確的法律標準，整體規劃了城市水生態文明建設的法律保護，不僅使政府行為及其權力運行具有法律的依據和保障，清晰了權力行使的責任，而且也規范了社會各個主體的行為，保障了人們的生態權利，制裁和警示了破壞生態文明建設的行為，最終實現了水生態文明建設的可持續性科學發展。
(二)“法”治理了水生態城市發展的各種利益關系
水生態城市建設是一項非常復雜的工程，僅依賴政府單方的政策引導和強制介入是遠遠不夠的，還必須有強有力的法律平衡各種權利之間的沖突，對不顧生態后果的短期行為進行硬性約束，以保證生態城市建設的順利進行，使城市資源得到合理利用、生態環境得到最大限度的保護。同時，在水生態城市發展過程中，也需要法律來平衡與治理政府各職能部門之間的關系，明確權力與責任主體，強化不同職能部門的水生態發展責任。只有政府各個職能部門都發揮水生態發展中的正能量作用，才能真正的發揮政府在水生態文明建設中的作用。
(三)法治遏止了生態環境的惡化趨勢
水生態文明城市不僅要靠建設，還有賴于生態環境的零破壞。在地方經濟社會發展中，各個城市出現的不同程度的局部生態環境破壞加劇、資源嚴重短缺、工業結構性污染嚴重等環境問題，已成為制約經濟和社會發展的重要因素。而環境一旦遭到破壞，則極難恢復。因此，對當前水生態城市建設而言，僅靠政府單方大投入的大規模建設并不能有效地解決城市發展的問題，還必須遏止生態環境惡化趨勢。抓住法制建設這個根本環節，盡快健全和完善有關環境資源保護的配套法律法規，提高環境保護意識，強化社會各個主體的生態發展責任，遏止經濟發展和日常生活對城市環境的破壞。
(四)法治規范了水生態文明建設的科學化
水生態文明城市的建設必須統籌協調水利建設與生態建設，充分發揮大自然的自我修復能力，使水資源和水環境保持良好的生態平衡。它涉及到一個城市水資源配置與節水用水、水生態修復與水環境整治、防洪排澇供水工程建設、河湖岸線綠化美化亮化與水景觀營造以及水管理體制等，它關系到城市功能的發揮、生態環境安全的保障和經濟社會的可持續發展，關聯到一個城市的規劃布局、產業結構的調整、市政交通建設、土地開發利用、環境改善保護和城市管理等方方面面，是一項十分復雜的系統工程。這也就決定了水生態城市的建設必須有科學的規劃和城市治理行為的連續性。這就要求必須加強法制建設，運用法治方式長遠規劃水生態工程，規范城市建設，保證城市治理的科學連續，使水生態城市建設制度化、法律化。
三、濟南市水生態文明法治發展的現狀調研
作為水利部確定的首個國家級水生態文明試點城市，濟南在開拓創新中不斷尋找科學的水生態城市的法治發展路徑，以期為全國各個地方的水生態文明城市建設提供有益的發展經驗。從當前濟南的發展來看，前期的發展取得了一定的成效，但也存在明顯的不足。
(一)濟南市水生態文明發展的成績
1．規范的制度建設保障著水生態城市的發展
濟南自古以來就是與水共生的城市，這是濟南獨特的自然優勢，而“泉水”更是濟南的靈魂。一直以來，濟南市積極建立健全涉及生態水利的相關法律法規以及工作標準．在嚴格執行國家法律和山東省出臺的地方法規的基礎上，積極出臺了《濟南市水資源管理條例》、《濟南市水土保持管理辦法》、《濟南市水污染防治及水環境保護辦法》、《濟南市名泉管理條例》等地方性法規;《濟南市邢家渡引黃灌區管理辦法》、《濟南市小清河管理辦法》等政府規章，《濟南市市級水利項目建設管理辦法(試行)》、《濟南市用水問題控制管理辦法(暫行)》、《濟南市農村公共供水管理暫行規定》、《濟南市水利局關于水土保持設施補償費收費標準的通知》等規范性文件。這些法律規范對指導濟南開展水生態城市創建活動、發揮全國性的示范帶動作用具有重要的指導和保障意義。
2．有效的規劃保障了水生態制度的落實
為推動濟南市的水生態建設，濟南市水利局于2011年8月和2012年年初先后編制出臺《濟南水利發展“十二五”規劃》《濟南水網規劃》，規劃確立了濟南市生態水系建設架構及生態水利工程的主要內容，為濟南的生態水利建設確定了目標和行動指南。十八大后，水利部明確提出各地要把落實最嚴格水資源管理制度作為水生態文明建設工作的核心。濟南市作為首個國家級水生態試點城市，積極制定了《濟南市水生態文明建設試點工作實施方案》，全面落實最嚴格的水資源管理制度。以此為核心，濟南市水利部門積極通過細化制度，出臺操作流程，切合濟南市實際抓緊確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污的“三條紅線”，落實用水問題控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污紅線制度、地下水動態預警管理制度和水資源管理責任和考核制度等“五項制度”，并在調查研究的基礎上不斷建立和完善本行政區域的水資源管理控制指標。在調研中還了解到，為適應濟南市水生態發展的需要，濟南市水利部門還深入積極探索如何將水生態指標考核納入各區縣及相關部門的考核評價體系中，積極推動將生態指標考核與獎懲制度相結合的相關制度的制定。
3．嚴格的執法保護了城市的水生態環境
通過調研以及實地考察發現，濟南的水利執法在維護與保障濟南的水生態文明建設中取得良好的成效。濟南市水政執法部門通過嚴格執行各項制度規范，細化執法操作流程，并將相關執法規定明示于公開的辦公場所，有效地規范了水政執法行為。為有效的維護濟南市的水生態環境，及時杜絕違法行為，通過日常監管與專項聯合執法相結合，有效的發揮水利綜合執法的良好作用。
(二)濟南市水生態文明法治發展亟待解決的問題
1．對于法制對生態文明城市的建設的保障作用認識不足
實踐中，對于水生態文明的發展必須以法治來保障缺乏足夠的認識。在水生態文明城市建設上，把更多的力量放在水環境的開發和建設上，而相應的對水環境的法治保護規劃卻并未跟上，一旦出現水環境的新破壞，因為沒有制度的授權，相關職能部門無法進行管理處置。對于法治在生態文明城市建設中的地位與作用認識不足，使得濟南的水生態城市建設中缺少了法治的整體規劃，法律難以有效地發揮事前審核、事中規范、事后監督的作用，致使生態脆弱區的有效治理和生態良好區的有效保護都明顯滯后于城市發展的需要。
2．環境法治體系不能適應水生態法治的需要
目前的水環境保護的立法雖多，但是有很多實際效果甚微。一些法律條文還停留在理想層面，加上當今環境的快速發展變化，還存在一些立法空白，這影響了法律的保障作用發揮。除了國家法律層面，地方立法也存在很大不足。濟南的相關地方立法并不多，更多的是以政府的規章和其他規范性文件來規范水行政行為。缺少地方立法對水生態文明城市發展的整體規劃與保障，確立水生態管理的目標、原則、體制和運行機制，以及對“水”管理機構進行授權。
3．管理體制不能適應水生態文明建設的法治需要
在調查中發現，雖然《環保法》、《國務院環境保護若干問題的決定》和《國務院關于落實發展觀加強環境保護的決定》都明確指出，地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制。但法律法規沒有明確對地方政府環境失職的責任追究辦法。對地方領導和企業法人的環境責任追究存在著經濟化和抽象化現象的問題。而且在現有的地方領導以及地方各部門的主要領導的政績考核指標體系中，環境指標根本無足輕重。這必然導致了濟南市水生態城市建設的巨大壓力。
4．水生態環境建設與保護的監督執法力度不夠
從當前濟南水行政執法現狀來看，執法能力和水平不能適應濟南水生態文明城市建設的需要，有待進一步提高。生態環境保護是全社會的共同職責，泉城濟南的水保護涉及多個行政部門，但水環境保護齊抓共管的局面尚未真正形成，往往是各個水執法部門各唱各的“獨角戲”，使得各執法部門執法力量不足，如執法人員少、執法經費少、執法手段相對薄弱等等，難以保證從源頭上遏制水環境污染和其他水違法行為。此外，從整體來看，相關行政執法隊伍仍然存在執法人員素質參次不齊，存在著一定程度的執法不嚴和執法不力等現象，這些都影響著執法的質量。
5．水生態文明法治保障宣傳不足
從實際調研的情況來看，公眾對濟南水生態城市的定位存在片面的理解，對濟南現有的水生態保護的法律知之甚少，在泉水的保護上更多選擇的是懲處，在水源的保護以及污水的治理中也更多依賴于相關部門的懲罰。這實際上也暴露出濟南對水生態城市的宣傳以及水生態法治保障宣傳明顯不足的問題。沒有切實有效的宣傳，就無法營造良好的水生態城市發展的社會環境，無法發揮群眾的力量，就無法實現城市的共建。四、濟南市生態文明法制建設的基本對策從全國來看，濟南市是水資源嚴重匱乏的城市之一，水資源人均占有量不足全國人均水資源量的1/7，地表水嚴重不足，地下水限量開采，用水矛盾長期存在。因此，希望濟南能以這一次國家級水生態文明示范城市建設為契機，突破“瓶頸”，完善保障機制，加快推進“泉城”濟南的水生態建設。
(一)明確法治發展目標規劃水生態城市發展的整體框架
濟南的水生態文明建設是一項長期而艱巨的系統工程，需要運用政治、經濟、法律等諸多手段，而法律調整是水生態文明建設的基礎手段。健全的水生態法律制度，既是生態文明的標志，也是生態保護的屏障，用剛性的制度約束人類的不文明行為，懲罰破壞文明的行為。它不僅為水環境管理和監督提供法律依據，也為人民享受環境權利、履行環境義務提供法律準則。濟南在水生態文明城市建設中應把生態文明法制建設放在更加突出的位置，一是要積極通過制定地方法規立法明確水生態城市建設的公益定位，從整體上規劃城市發展的路徑，確立水生態管理的目標、原則，以正確處理長遠利益于短期利益的關系;二是要理順現有管理體制，明確水生態建設的主管部門，以及責任部門，避免權力過度交叉;三是要調整水管理權的運行機制，以制度規范和保障相關部門的行政行為，依法適當賦予相關職責部門一定的權力，減少管理層級，縮短權力運行時間，從根本上克服“守法成本高、違法成本低”的社會現象;四是要進一步處理好保護、建設與利用的關系，規范水生態項目建設，避免重復投資和過度建設;五是要明確濟南生態產業定位，規劃生態產業布局，避免盲目性和不適應性，以實現生態、經濟和社會效益的有機統一。
(二)運用法治思維加快完善地方水保護法規和規章
加快濟南市水生態保護地方性法規、政府規章立法和健全各項配套制度的制定步伐，是環境法治的迫切要求。一是要按照構建水生態文明城市的要求，完善對綜合決策方面的立法，使相關決策更科學、民主、合法。以落實最嚴格水管理制度為核心，將水生態的保護優先貫穿于決策的各個方面，落實到濟南發展的全過程。二是要完善濟南“水”保護相關法規、規章，對于原有地方性法規和規章對生態水利方面未明確規定的需重新立法或做出新的有利于實踐操作的界定。及時修改《名泉保護條例》和《濟南市水土保持管理辦法》等。三是要進一步規范城市建設、區域開發、工程建設、園區建設等重大計劃和引進建設項目時實施環境影響評價的實施辦法，進一步規范、強制實施土地開發項目中的水環境評價制度。對于已建的園區要依法開展回顧性環評，以確保濟南的水域安全。四是要規范“水”管理機構，在國家法律法規的范圍內對“水管理權”進行調整，同時結合新形式的發展以及濟南水管理的特點進行適度授權，以避免水管理的缺位。五是建立水管理的特點，加強對重點水域的保護制度。六是要完善對水環境破壞的懲戒制度，密織法網，保護好水生態環境。
(三)善用法治方式加快完善公眾參與機制
“泉城”是濟南人的泉城，城市的發展關乎每一個市民的生存、發展。要明確每一位市民的環境法律屬性，公眾參與城市的建設與發展不僅是一項權利，也是一項義務。政府與相關部門應積極探索公眾對環境保護法律實施監督的新途徑，有效的保障公民的環境監督管理權和環境監督管理參與權。同時，在《政府信息公開條例》下，建立健全濟南市的水環境信息報告制度，對關乎公眾權益的水發展規劃、建設項目和重大決策，通過聽證會、論證會、網上征集等形式，廣泛聽取意見，依法保障群眾的環境信息知情權、監督權和參與權。
(四)完善執法機制提高水行政執法能力
要依法保障水行政主管部門和環境行政主管部門的職權，以及提供必要的行使權力的保障條件。加強水行政和環境執法隊伍的環境法治教育，加深他們對環境法治深刻內涵的全面理解，使其在法律規定的范圍內自主開展執法活動，提高環境執法隊伍的法治理解能力，以及運用相關法律法規的熟練程度。加快推進水執法的現代化，運用現代化的監控手段，對水域、污染源實施全方位的監控，提高水執法的執行力;建立快速高效的應急指揮系統，對“突發”水事件或水狀況及時反應，提高相關執法的反應力。進一步健全水行政與環境執法責任制，規范執法行為，按法定權限和法定程序嚴格執法。
(五)強化水生態法治宣傳教育體系打造法治社會
建設和諧的水生態文明城市需要每一個市民身體力行。只有全社會形成保護環境的良好氛圍，人人自覺遵守各項環境保護法律法規，人人為之盡責盡力，環境保護才能取得實效。加強環境法治宣傳教育，一是要加強對領導干部的環境培訓，提高他們的綜合決策能力;二是要加強企業負責人的培訓，提高他們自覺遵守環境法律法規的意識;三是要完善環境教育立法，大力開展人口、資源、環境形勢教育和生態環境警示教育，增強全社會的憂患意識;四是要將環境保護列入素質教育的內容，強化各類學校環境基礎教育;五是要在全社會倡導環境文化和生態文明，培養全民的環境倫理道德觀念。引導市民形成環境友好型社會的基本要求和行為準則，培養環境資源保護民族責任感。人類必須尊重自然，不能視自然萬物為可以予取予求和恣意役使的工具，而應給予道德關懷。
作者：郝穎鈺 單位：中共濟南市委黨校政法教研部
