前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的國外私有林保護政策與啟示，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
國外在其林地私有化進程中，曾面臨著森林資源過渡開發的挑戰，而且私有化后造成了林地規模細碎化，導致了森林資源和生態保護的困難。但是，隨著社會的發展，現在在國外，尤其是發達國家的私有林，它們的經營管理已有上百年的歷史，并且已經形成了比較成熟的私有林生態保護政策體系，其中包括了不同的政策類型和具體手段或措施，對促進私有林主在森林經營過程中兼顧森林資源和生態的保護，以及促進私有林的可持續經營起到了很大的作用。挖掘國外私有林的生態保護政策，總結和借鑒其先進的經驗和做法，對當前我國集體林權制度改革背景下生態保護制度的創新，促進集體林的可持續發展，保障集體林區的生態安全都具有重要的意義。 一、國外對私有林生態保護問題的認識 國外許多國家在其林地私有化后就意識到了私有林的森林資源與生態保護這一難題。例如羅斯福1900年就任美國總統后，通過允許私人擁有森林的法律，并制定優惠政策，使林地轉到私人手中，隨后森林資源經歷了掠奪式的開發。［1］37－40由于國外發達國家實施的是林地的絕對私有化，其私有林發展至今帶來的主要問題之一就是經過多代人的繼承和分割，林地的規模還在不斷的細碎化。有研究顯示，美國越來越多的人擁有越來越小規模的林地，即林主越來越多，但其林地規模越來越小，而且這種變化速度并沒有放緩的跡象，反而呈上升的趨勢。［2］4－8私有林的這種局面給森林資源防護和生態保護帶來了很大的困難。Cubbage等人［3］841－842就指出大規模生產工業原料林的企業有能力防治森林病蟲害和森林火災，而世界范圍的廣大小規模私有林主在大多數情況下是無法做到的。Best［4］14－17的一項關于美國的早期研究已經證明了其私有林的生態風險問題，研究發現其私有林地用途在轉變，規模在細碎化，土壤也在板結化，這些問題正在不斷地威脅著美國私有林長久以來的活力，私有林的生態功能大大地受到了的削弱。另外，美國還意識到近年來小規模的私有林由于經常發生森林火災而造成損失，Amacher等人［5］796－805通過研究發現，如果這些私有林主在具有良好的林火知識前提下，其林地規模越小，每公頃林地因森林火災造成的損失越大。國外私有林的森林資源與生態保護問題不僅僅局限于上述這些情況，更為關鍵的是林地不斷的細碎化將造成小規模私有林主經營決策的多樣化，與林業產業規模經營的要求愈加不符。例如，小規模私有林主進行森林采伐后是否及時更新造林的決策將是影響到林地植被恢復和私有林可持續經營的問題，但小規模的私有林不同于統一規劃和經營的大規模工業原料林，小規模私有林主的經營決策受到很多因素的影響，而且林主之間的決策結果往往差異很大。加拿大的一項研究表明，其小規模私有林主是否對木材生產感興趣、是否聘請有森林咨詢專家，以及林地權屬情況等都是影響他們是否在短時間內更新造林的主要因素，通常較低的立木價格和較高的更新造林成本，會延長小規模私有林主開始更新造林的時間。［6］2109－2117對于大規模的工業原料林來說，由于制定了統一的規劃和經營方案，在每個規劃期內編制了相對穩定的包括更新造林等各項經營活動。私有林規模的細碎化有時還對生態保護政策的實施產生影響。例如美國明尼蘇達州為了激勵其小規模私有林的可持續經營，以促進當地森林生態系統的改善，實施了《森林激勵法案》，但政府最后意識到由于當地私有林主擁有的林地規模過小，對政府實施的激勵法案參與意愿和興趣都不大。［7］507－514 二、國外私有林生態保護的政策類型 為了解決私有林的森林資源與生態保護問題，國外一些國家的有關部門制定了一系列與私有林制度安排相適應的措施。與公益林的生態保護政策相比，私有林的生態保護政策設計更為復雜，其難度就在于要兼顧私有林主的其他經營目標，尤其是其經濟目標。這就往往意味著私有林生態保護政策要達到比單純追求木材經濟更為廣泛的森林資源經營目標，它可能包括森林植被更新恢復、森林經營、森林防護、生物多樣性保護等等。［8］8這可能就需要多種政策來共同實施和共同發揮作用。根據Bemelmans－Videc等人［9］21對一般政策的分類，國外眾多不同的私有林生態保護政策可分為三大類型:一是“蘿卜政策”，這種政策主要是提供激勵，多數是經濟上的刺激，鼓勵私有林主的某種特定行為，這種政策最大的特點是政策的針對性強;二是“棍棒政策”，這種政策是帶有懲罰性質的，并且對私有林主行為具有法律約束力;三是“說教政策”，以信息傳遞為主，試圖說服林私有主在開展林業經濟生產活動的同時要兼顧森林資源和生態的保護等，比如生態保護的宣傳教育等。除了上述的分類外，國外私有林生態保護政策還可以歸納為傳統政策和現代政策兩大類型。傳統政策主要包括法規、教育、保護和補貼等具體措施。現代新政策則是在過去20多年來，以市場為基礎，經過政府間不同程度的參與，如參與市場交易規則的制定，從而形成新的政策。例如國外小規模私有林主通過合作進入的林業新興市場———森林認證市場和碳交易市場，他們都將成為國外小規模私有林主合作與發展的新方向和趨勢。［10］此外，這些年還形成了減少環境影響的采伐認證、林產品原產國認證、林業國際性融資、森林小額貸款等現代新政策來促進私有林的森林資源保護和可持續經營。同時林業貸款證券化、森林保護地役權、保護權利交易，以及環境服務支付這些新政策也在1990年后得到了發展。對于這類基于市場的新政策，目前還存在很大的爭議性，因為私有林的一些生態服務在權屬和排他性不是很清晰的情況下，由于市場的交易成本比較高，很難通過市場進行合理配置。盡管如此，Powell等人［11］3依然表示對這些新政策有信心，因為這些政策在實踐中已經得到廣泛的推進，對私有林的森林生物多樣性保護、經濟和可持續經營的綜合目標具有很大前景。這些新政策的出現并不意味著政府和傳統政策的作用在變小，也不表示生態保護和生物多樣的直接支付較這些通過市場的交易次優。事實上，這些新政策絕對需要政府來為私有林生態保護的市場交易設計政策規則和授權或委托。 三、國外私有林生態保護政策手段 #p#分頁標題#e# (一)激勵政策手段 目前國外上慣用的激勵手段就是政府通過各種補貼和稅費優惠來激勵私有林主的生態保護行為，另外近年來在一些國家和地區也發展了一些基于市場機制的激勵手段。從補貼來看，主要是對私有林主某些經營活動進行一般性經濟補貼。如國外許多國家都實施了相應的補貼來激勵私有林主優化造林樹種的配置，在獲得木材經濟目標的同時，又能加強私有林生態功能的發揮。如英國和瑞典政府有關營造闊葉林的補貼，智利有關種植鄉土樹種的補貼等。英國很早就建立了“闊葉林造林補貼體系”，營造闊葉林可以獲得現有補貼水平的兩倍。高額的財政補貼極大地激勵了農民營造闊葉林的積極性，提高了闊葉林面積比重，從20世紀70年代的不到2%提高到了21世紀初期的80%以上。甚至私有農田都退耕為林地，獲得比經營農田更高的經濟收益，同時林地的生態功能得到了加強。［12］115－120在瑞典，私有林主增加闊葉林樹種的混交等有益于森林生態功能強化的活動，也可以得到政府的補貼。［13］近些年智利也逐漸將補貼對象轉向小規模林主，以激勵他們種植鄉土樹種。［3］843除了造林活動的補貼外，其他有利于私有林可持續經營和生態保護的活動也受到了補貼的激勵，如瑞典針對私有林主編制森林經營方案給予50%的補貼，因此私有林主都主動要求編制森林經營方案。聶影［14］67－70認為瑞典政府激勵私有林主編制森林經營方案的過程，實際上就是貫徹政府生態建設和生物多樣性保護的目標，實施森林可持續經營目標的過程，而且這種方案是雙方共同協商的結果，執行效果較好。稅費優惠也是國外私有林生態保護常用的激勵手段。主要以各種稅費為杠桿，通過優惠或者減免來產生激勵作用。例如美國聯邦政府規定私有林主采伐林木后，在上交的木材所得稅中給予一定的優惠，規定每一納稅的私有林主都可免一萬美元的更新造林投資稅，更新造林當年可以先退稅9%，其余91%分7年平均退還。在政府的鼓勵下，2001年美國單是非工業私有林主，其造林面積就有51．7萬hm2，將近占了全國當年造林面積107．8萬hm2的一半。［15］5－12另外，美國通過免費等優惠，鼓勵私有林主加入“標準林場”。“標準林場”的3個標準旨在促進私有林主的森林資源和生態保護:一是預防火災，防治病蟲害，避免破壞性放牧;二是林地必須用作林木培育，實施永續作業;三是采用的采伐方式必須有利于林地條件的改善。［1］39瑞典的稅收制度則直接傾斜于私有林的生態保護，其中規定:如果林主銷售木材的收入，是用于森林資源的保護，比如更新造林等等，就不收稅或降低稅費，如果用來擴充生產線、購買設備等，就會大幅提高稅費。［16］117－118這樣稅費措施在私有林的經濟生產和生態保護之間起到了很好的杠桿調節作用。除了上述來源于政府的激勵之外，還有來自市場的激勵，主要包括本文第二部分提及的基于市場的現代新政策。例如國際市場上的林產品如果是來自經過可持續森林認證的森林，那么它的價格較傳統林產品的價格要高，而且現代的消費者也更加青睞這些“綠色”的林產品，因此國外的私有林主通常愿意聯合申請森林認證，共同可持續經營自己的林地。印度尼西亞的一個擁有550名私有林主的Ko-perasiHutanJayaLestari(KHJL)林業合作社，于2005年通過了森林管理委員會(FSC)團體認證之后，為家具的國際市場提供柚木，他們從中可獲得高達30%的利潤。［17］因此森林認證市場的激勵對促進私有林的可持續經營和和對森林資源與生態保護的關注起到了很大積極作用。 (二)政策扶持手段 扶持手段在國外促進私有林的生態保護政策中也是很常見的。造林補貼等措施并不總是有效的，特別是對于小規模的私有林主，它可能會產生不公平問題，最終受益的可能是強勢者。［18］52因此，國外許多政府除了向私有林實施補貼等激勵措施外，還會通過各種各樣的扶持手段，主要是融資性扶持和技術扶持或服務。其中融資性扶持包括低息貸款、貼息貸款和小額貸款等手段。這些融資性的扶持通常是低息，甚至無息貸款，而且還貸期與林業收益回報期相應，都比較長。日本專門設立有農林漁業金融公庫，支持的領域包括更新造林、撫育間伐、森林可持續經營、災后重建、農林牧復合經營等有利于森林資源與生態保護的經營方式，還貸期限為15－35年不等，貸款利率為0%－1．85%不等。［19］這些融資性扶持手段不但為私有林主的林業生產提供了必要的資金，還為有效保護私有林的森林資源，維護當地森林生態系統的穩定發揮了關鍵作用。除了融資性扶持外，國外還通過一些技術扶持或服務來協助私有林主開展私有林的可持續經營。在美國，最大的技術服務機構就是林務局，其主要職能是鼓勵私人造林和對森林生態系統開展保育活動，對州內私有林進行技術服務，幫助私有林場制定林業生產計劃，防火、防治病蟲害，進行水土保持等各種生態保護方面的管理。聯邦和州政府都實施了“合作森林防火”、“合作森林病蟲害管理”等計劃。瑞典的林主協會對私有林的森林資源保護起到很重要的作用。目前，瑞典全國林主協會下設4個區域協會、約9萬塊林地，參加協會的私有林主約12．5萬個，占全國私有林主總數的37．79%。［20］116－120通常每個林主協會約有固定的雇員，有專門的技術人員提供可持續經營方面的技術服務，還有專門的森林巡查員，為森林資源防護提供了人力保障。 (三)政策約束手段 國外發達國家在具體政策手段上不但強調積極的扶持與激勵，還注重對私有林主行為的約束。通常是通過具體的法律法規對私有林主或利益相關者的行為進行監督、制約或限制。國外普遍認為，為保障森林資源生態功能的正常發揮，為實現私有林的可持續經營，國家有必要通過制定相關法律法規來規范私有林主的行為，對林地的用途、林地的使用情況、林木的采伐進行監督。［21］197－204其中較具有代表性的是瑞典的《森林法》，《森林法》是瑞典現代林業的首要政策，也是強制性政策。雖然其主張用說服教育的方法使私有林主達到國家的要求，但法中所規定的處罰手段對私有林主還是有很大的威懾及強制作用，如在第一部《森林法》中規定，對不執行伐后更新的林主，將受到禁伐處罰。現行的《森林法》是1994年頒布實施的，該法把生態保護和木材生產放在同等重要的位置，增加了以往任何法律中都沒有的環境和生物多樣性保護內容，其中規定“保持林地的生產力，確保森林生物多樣性和遺傳差異，森林經營必須保證森林生態系統中的動植物可以在自然條件下以足夠的種群形式進行生存，保護瀕危物種的植被類型，保護森林的文化遺產、景觀和社會價值”。［22］93《森林法》的這些規定，私有林主都必須遵守，并接受其區域林業委員會和林業管區的監督。#p#分頁標題#e# (四)宣傳教育手段 宣傳教育也是國外針對私有林主注重生態保護的常用政策手段，亦即Bemelmans－Videc等人(2003)［9］103所說的“說教政策”類型。例如瑞典的各區域林業委員會、林業管區通過開展宣傳、教育和指導工作，希望把《森林法》的強制要求變為私有林主的自覺行動。 四、國外私有林生態保護政策特點與啟示 從國外的經驗來看，其私有林生態保護政策主要具有以下三大特點。 一是良好的政策適應性。國外私有林生態保護政策與私人作為林地權利行使主體相適應，其政策不但考慮到私有林的生態保護問題，還考慮到了私有林主的經濟發展訴求或目標，其政策設計上是多目標的，經濟與生態協調統一，因此，國外私有林主更傾向于這些與自己目標相符的政策。二是積極的政策創新。除了政府主導的傳統政策外，國外還積極運用市場機制創新私有林生態保護政策。通過政府間積極參與，為私有林主制定了公平公正的市場交易規則，讓開展了生態保護的私有林主通過市場機制能獲得更多的收益。三是完備的政策組合。從國外經驗看，要私有林主在森林資源開發利用中兼顧森林資源培育和保護，光靠單一的政策手段是難以實現的。國外成熟的私有林生態保護政策正是多個手段并用，約束與激勵扶持政策相結合，宣傳教育與嚴厲處罰相結合，從而共同發揮作用。我國經過這次集體林權制度主體改革后，集體林區形成了兩大轉變，首先是集體林產權結構的轉變，即從集權到分權。在林地集體所有不變的前提下，林農獲得了對森林資源更多的權利。其次是集體林經營主體的轉變，即從集體經營到林農家庭承包經營。這兩個轉變同時也意味著林農具有更多的經營自主權，這往往容易造成造林樹種單一，形成大面積純林。而且集體林地的分散經營，也加大了森林防火、防蟲和防病的難度。也有可能會出現像國外林地私有化后森林資源受到嚴重破壞的現象，而我國在林業“三定”時期就曾出現亂砍濫伐的現象。為了避免集體林區潛在生態風險的發生，急需與這兩個轉變相適應的生態保護創新制度，引導林農在林業生產過程中兼顧森林資源與生態的保護。國外目前比較成熟的私有林生態保護政策對我國當前集體林權制度改革背景下生態保護制度的創新主要有以下幾點啟示。 首先要尊重林農對森林資源的權利。與我國傳統的“禁”和“堵”生態保護政策不同，對林農權利的尊重是集體林確權到戶后提高我國生態保護政策適應性的基本前提，即要求尊重林農對林地使用權、處置權和收益權，以及對林木的所有權等，在此基礎上實施森林資源與生態保護政策，既符合林農的經濟發展訴求，也響應了國家的相應政策和生態要求。這就需要重點完善林木采伐制度等配套措施，在采伐總量控制的前提下，合理分配采伐指標，實現林農對其林木的權利與經濟目標，又不至于過度砍伐破壞森林生態的穩定。其次要引入市場機制。突破傳統的以政府為主導的生態保護政策，引入市場機制，從而創新生態保護制度。首先需要政府積極參與制定公平公正的市場交易規則，創造良好的市場環境。這里要重點規范林地流轉市場與相關制度，預防林地的流失。另外，還要積極引導林農共同參與森林認證體系，不但提高林產品的市場價格，增加林農收入，更重要的是能夠促進集體林的森林資源保護與可持續發展。同時積極探討林農如何參與碳交易市場，讓林農保護森林資源增加碳匯的同時，能夠獲得更多的經濟收益。最后要加強對林農的激勵與扶持?，F在林農已成為集體林地的權利行使主體，也是獨立的“經濟人”。加之林業本身就是個弱質產業，相對其他產業利益比較低，而且森林的可持續經營管理具有很大的正外部性，因此與我國集體林權改革相適應的生態保護政策的取向應該更多的是對林農的激勵與扶持。包括重點完善生態補償制度;完善林權抵押貸款等融資扶持;通過稅費減免鼓勵林農合作經營，成立林農合作組織，開展森林聯防;構建提供技術支持的社會服務體系等。 五、結語 面對不同的私有林生態保護政策，國外相關政策的形成和選擇取決于不同的社會環境、林產品性質、社會價值、林地權屬、林產品市場，以及政府資金。至少，所采取的政策應該具有合法性，是通過法定程序來形成的，對私有林的消費者和林主都是公平的，并具有可操作性，而且其成本還要能夠被接受。我國在集體林權制度改革背景下，生態保護政策的完善、創新和選擇則要緊緊圍繞林農這一林權行使主體。
