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本文作者：刁桐 姜秀敏 單位：吉林大學行政學院博士生 大連海事學院公共管理與人文學院副教授
2011年3月16日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》正式，物聯網被列為未來五年網絡信息領域的重點發展項目，使之再次成為焦點。但是值得關注的是目前我國物聯網發展存在“過熱”之嫌。根據統計數據顯示，截至到2012年12月份我國啟動物聯網產業計劃的省份達28個，啟動規模以上的項目達174個之多。與此同時有關物聯網發展的各種政策法規也相繼出臺，有關物聯網建設的國家級政策、法規已制定14個，各地方政策、法規已制定13個。
從法律層面而言，由于物聯網發展時間較短，各方面條件尚未成熟，短期內有關物聯網憲法立法層面上似乎不具有操作性，但是我們不能因此把物聯網產業發展游離于法律之外，現階段我們政府主要依靠行政立法的手段來保護物聯網產業的發展。但無論是憲法性立法還是行政立法，作為一項立法工作的啟動并非易事，它涉及到前期調研、中期立法、后期效果評估等諸多方面的因素。反觀西方國家，對于物聯網立法的研究抱以審慎的態度，歐盟和美國現階段主要還是依賴現有的法律對物聯網進行規制，直到2009年歐盟執委會才在“InternetofThings－AnactionplanforEurope”方案，提及對物聯網進行法律層面的探討，同年美國加州政府通過SB1268法案，該法案旨在解決RFID技術運用過程中有關隱私權保護的問題，加州也因此成為美國第一個針對RFID隱私權立法的州政府。［1］目前我國物聯網產業的發展處于初級階段，相關技術標準尚未制定，現階段談論物聯網立法的問題不免顯得有些操之過急，物聯網發展存在很多的不確定性因素，在不成熟的條件下盲目立法不但增加了立法成本，而且有損于法律的權威性。從這個層面上講，我們應當對物聯網的行政立法報以審慎的態度。筆者試圖從概念出發，考察我國物聯網的發展現狀及存在的行政立法問題，對現階段物聯網是否需要如此之多行政立法進行探討，以期對當下出現的“物聯網立法熱”做出回應。
一、物聯網概念界定
物聯網概念可追溯到1991年，當時全球著名的計算機專家施樂公司首席科學家MarkWeiser在權威期刊《科學美國》上發表了“TheComputerof21stCentury”一文，其中可以發現物聯網的“影子”。1999年，麻省理工學院自動識別技術中心的KevinAshton教授基于RFID技術的基礎上提出了“物聯網(InternetofThings)”這一概念，當時是基于互聯網、RFID技術和無線數據通信技術，試圖構建一個實現全球物品信息共享的智能網。同年在美國召開的移動計算和網絡國際會議首先把物聯網這一術語帶入了公眾的視野，并把物聯網視為21世紀人類面臨的有一個發展機遇。目前對于物聯網的概念理解有很多，美國麻省理工學院自動化識別系統中心對物聯網的概念做了如下界定:物聯網就是把所有物品通過射頻識別(RFID)和條碼等信息傳感設備與互聯網連接起來。實現智能化識別和管理。［2］國際電信聯盟(ITU)了《ITU互聯網報告2005:物聯網》對物聯網的概念進行了擴展:物聯網主要解決物品到物品(ThingtoThing，T2T)，人到物品(humantothing，H2T，人利用通信裝置與物品之間的連接)，人到人(humantohuman，H2H，人之間不依賴個人電腦而進行的互聯)之間的互聯。［3］我國2011年的《中國物聯網產業發展年度藍皮書(2010)》認為，物聯網(InternetofThings)是一個通過信息技術將各種物體與網絡相連，以幫助人們獲取所需要物體相關信息的巨大網絡。物聯網通過使用相關設備把物體與互聯網連接起來，實現物與物、人與物之間實時的信息交換和通訊，以達到智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理的目的。［6］綜合物聯網的有關資料，筆者認為物聯網是一個依托于互聯網的基礎性網絡，借助諸如傳感器之類的技術設備進行數據傳輸和信息交換，從而實現人與物之間的智能互聯的一種智能網。
二、我國物聯網發展現狀及立法問題
(一)我國物聯網的發展現狀
我國的物聯網技術研究幾乎和世界同步，但是由于受核心技術的制約，研發道路并非一帆風順。我國政府在2010年中央政府報告中，把物聯網作為重點發展項目。隨后中國物聯網研究發展中心、中國物聯網創新研發中心、中國移動物聯網研究三個國家級研發機構正式落成，進一步提升了我國物聯網技術研發能力;西北工業大學、南京郵電大學、江南大學、天津大學等高校開始招收物聯網專業的學生，為未來我國物聯網產業的發展提供了豐富的人才貯備;北京啟動智慧交通系統建設，鄭州高新區開建河南物聯網產業園，武漢、揚州被科技部列為國家“智慧城市“試點，一時間各種有關物聯網的項目在各地爭相啟動。賽迪顧問研究的數據顯示，我國在2010年物聯網產業市場規模已達1933億。2011年《中國物聯網發展報告2011》正式，該報告分析指出，目前我國物聯網產業鏈條的雛形已經基本形成，這意味著我國已經成為世界上目前能夠實現物聯網完整產業鏈的少數國家之一。
(二)我國物聯網的行政立法問題
在物聯網技術研發之初，各國對于物聯網的立法態度都大致相似，基本上都是借助現有的法律制度。我國當時的立法態度亦是如此，現有的《刑法》《計算機軟件保護條例》《著作權法》《計算機網絡國際互聯網管理暫行規定》《關于維護網絡安全和信息安全的規定》等法律可以短期內滿足物聯網產業發展的制度需求。隨著物聯網產業受到越來越多的關注，各個地方政府爭相出臺地方政策法規促進本地區物聯網產業的發展。根據統計資料顯示截止到2011年12月30日止，我國有關物聯網建設的國家級政策、法規已制定15個，各地方政策、法規已制定13個。從絕對數量上來看，并不存在“過泛”之嫌，但筆者通過分析現有的28個政策、法規后，發現這些政策、法規有重復、浪費有限的立法資源之嫌。從法治建設的層面上講，把物聯網發展納入到法制的軌道之中是件好事，但是冷靜下來，細細品味這些政策法規有很大的重疊性，這在很大程度上造成了立法資源的浪費。立法作為一種稀缺性的資源，我們的政府應當對這種有限的公共資源加以合理的利用。法治政府應當是一個利益促進型的政府，行政立法應當設計出良好的行政法律制度，改變人們的成本收益結構引導人們自主治理行為符合公共福利的方向。［10］物聯網起步階段，過多過濫的行政立法不但耗費了不必要的成本支出，而且在一定程度上將限制物聯網產業的發展。#p#分頁標題#e#
三、物聯網慎行行政立法原因分析
法律之所以被人們所接受和信仰，原因之一在于其穩定性。行政立法作為立法形式的一種其自身的穩定性較弱，行政權限的過度膨脹，導致我國行政管理成本逐年攀升，公共資源浪費嚴重，根據統計數據顯示我國目前已經成為世界行政成本最高的國家。［11］物聯網的出現，我國很多地方政府出臺了一系列的行政立法，是否真的“物盡其用”，這不得不引起我們隊這股“立法熱”的反思，面對行政立法應當慎重。
(一)物聯網行政立法的經濟成本問題
提及物聯網行政立法，我們首先考慮的是立法成本的問題。行政法壽命周期經濟成本是指政府從行政立法調研到行政法的實施直至行政法廢止全過程所產生的一切可體現為資金消耗的投入總和，包括行政立法成本、行政執法成本、行政監督和救濟成本、行政法的廢止成本。［12］如若啟動一項有關物聯網的行政立法，要經歷調研、征詢意見、專家咨詢、論證、行政立法監督的過程，立法的實施還要涉及行政執法、執法監督和救濟到最后的立法廢止，這意味著行政立法從“生”到“死”都需要耗費經濟成本。隨著法治國家建設的推進，公眾法律意識的增強，我們的行政立法已經從以往的“閉門造車”模式轉變為“開門立法”的模式。在啟動物聯網行政立法之時，不僅要考慮立法自身的經濟成本，而且還應考慮物聯網自身對于制度的需求問題，這樣才能使行政立法更具科學性。
(二)行政立法內部固有缺陷
從法律效力的位階上看，行政立法的效力低于憲法性立法;從權屬來源上看，行政立法權較為分散;從實效性上看，行政立法數量繁多，導致行政立法本身具有不可克服的缺陷。行政機構往往借助立法時機，擴張行政權力，隨著物聯網行政立法的增多，彼此之間的沖突日益增多，隨之會產生許多新的問題:新、舊行政立法之間的摩擦成本增加，執法機構之間的協調難度加大，政府與企業間之間的利益沖突加劇，立法效率下降。世界各國的實踐經驗表明，不適當的行政立法所付出的成本遠遠大于收益。物聯網的行政立法也無法擺脫這一固有的缺陷。
(三)行政立法外部監管不力
任何一個良好的法律除了自身需要獲得“人民的同意”，而且需要一套較為成熟的外部監督系統?，F代行政立法的控制監管體系已經初具規模，西方國家有聽證、備案制度、司法審查制度、國會否決等措施，而我國的行政立法監督機制尚不完善。我國行政立法權是由《立法法》和憲法性法律《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》賦予的，與此同時監督機制也是由《憲法》和憲法性法律規定的。但是《立法法》在某種意義上講一部“不完整的法”，一方面《立法法》并沒有具體設定行政立法可以“染指”的范圍，這就賦予了行政機構較大的“自由裁量權”;另一方面《立法法》雖然規定行政法規和地方政府規章須向同級人大常委會備案的監督制度，但事實上，由于權力機關固有的資源局限性，導致其對行政法規和規章的備案和審查只能流于形式。同時因為我國并不是三權分立的國家，不存在類似于西方的人民法院對于行政立法的司法審查制度。種種跡象表明過多的行政立法并不是物聯網產業發展的保護傘，物聯網作為高科技產業，面臨技術難度大，涉及范圍廣，管理不規范、投入研發資金多等諸多方面的問題，過多過濫的行政立法由于缺乏切實有效的監督機制，可能導致行政機構獲得更多尋租機會，從根本上會阻礙物聯網產業的發展。
四、物聯網行政立法的再思考
我們不能否定行政立法在物聯網發展過程中的功效，我們要思考的是如何啟動一項“理性”的行政立法。古羅馬法學家塞爾蘇斯認為，法乃善良公正之術。［13］行政法被視作“從搖籃到墳墓”的法律，這種與生俱來的特性使其不時侵擾社會公正與效率的底線，因此在行政立法領域適用經濟學分析方法，才能更好地確定行政權力最適度的邊界。
(一)法經濟學介入立法日趨成熟
法經濟學的研究始于經濟學巨匠亞當•斯密，他在《國富論》中闡釋了法律制度對價格體系的影響，英國功利主義創始人邊沁提出的功利主義指導立法，意大利刑法學家貝卡利亞運用經濟學原理進行罪行與刑罰均衡分析，這其中都或多或少的看到法經濟學的“影子”。但是這種法經濟學的萌芽并未引起當時學者的重視。一直到20世紀初期，法經濟學才真正進入學者的視野，經過科斯、卡拉布雷塞、阿爾欽和波斯納等一大批學者的不懈努力，法經濟學終究成為一門顯學，受到越來越多人的關注。我國對于法經濟學的研究始于20世紀80年代，并且涌現了席濤、史晉川、馮玉軍、魏建等一批優秀學者，并在該領域取得了一定的成就。法律一般是被看做是社會正義的確認與維護機制，波斯納所開創的實證主義法學研究范式，把效率看做是另外一種視角的“正義”。所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用———效率最大化為目的，所有的法律活動都可以用經濟的方法來分析和指導。［14］因此在我們進行物聯網啟動行政立法之時，引入法經濟學理念，能夠使我們的行政立法設計更加“理性”。
(二)行政立法對于經濟分析的需求
行政立法數量膨脹引發了行政立法成本、管理成本和社會成本不斷攀升，行政立法固有的缺陷決定我們在完善外部監督機制還存在諸多的政治障礙，在這種境況下借用“成本分析”的路徑不失為明智之舉。法律之所有能夠被公眾接受和信仰，是因為法律信仰與法律成本之間有著密不可分的關系，［15］因此在立法研究中引入成本分析方法顯得尤為重要。自1949年以來，我國行政立法受到“立法萬能主義”錯誤導向的影響，導致行政立法超量供給，遠遠超出了司法系統和社會公眾的承載力。截止到2012年12月，國務院共制定了行政法規5931個(包括以政務院的名義制定頒布的57個)，其中被修改90個，已經失效達400個。如此大量的行政立法不僅耗費了巨額的經濟成本，而且給予政府部門大量的尋租機會，嚴重遏制了經濟的發展，降低了資源的有效利用率。西方自20世紀50年代開始試行對行政立法的經濟分析。以美國為例，在20世紀80年代美國里根總統通過12291號行政命令，要求任何潛在經濟影響每年超過1億美元的行政立法案必須通過成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。近年來我國政府開始嘗試經濟分析介入立法領域，2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，其中明確規定“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度，政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”［16］這是我國首次引入立法成本和效益評估，意義深遠。海南省府辦于2007年12月了《海南省人民政府辦公廳關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，這是我國第一個具體規定立法成本效益分析的規范性文件，填補了我國在這方面的立法空白。［17］由此可見，今天物聯網行政立法過熱的情況下，我們更應當考慮立法的成本效益問題。從立法成本、執法成本、社會成本及立法效益等各個環節對法規進行評估，客觀分析法規將對經濟、社會、環境產生的影響，提高立法的科學性。#p#分頁標題#e#
五、結語
由于受現代“行政國家”思想的影響，當下出現的物聯網“行政立法熱”也不足為奇。行政立法時一把“雙刃劍”，“市場失靈”為其提供了生存的空間，但“政府失靈”又把它變為眾矢之的，因此在我們面對行政立法時應當謹慎。物聯網是一項復雜的工程，設立一個與之相匹配的行政法規并非易事，它不但涉及到物聯網技術、倫理等方面的問題，而且牽涉到立法技術、立法壽命周期成本，法律實施效果評估等諸多方面的價值考量。筆者認為在現階段，對于物聯網的行政立法啟動，不宜操之過急，應當借助現有的法律法規，采取漸進型的推進立法方式，以免墮入“立法泛濫”的怪圈。這樣才能實現行政立法的真正價值追求———“在最少的阻礙和浪費的情況下給整個利益方案以最大的效果”。［18］
