前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的司法政策論文:國民政府司法革新政策思索，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
本文作者：李光和 單位：廣東商學院思想政治理論教學部副教授
國民黨中央關于會議提案標準說:凡蒙藏地方現在代行司法權之機關，須將司法權交由新設之司法機關行使，以期蒙藏人民與內地人民受同一法律之保障。⑤會議通過《改進蒙古司法辦法大綱》⑥8條，由蒙藏委員會呈行政院轉咨司法院核準，由兩院會呈國民政府第100次國務會議修正備案。該大綱改革盟旗司法制度的取向是明確而堅定的。如第1條“蒙古地方，應于旗治或其他適宜地點，由司法院積極籌設獨立司法機關”;第5條“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或處理關于司法案件”。但它也考慮了盟旗地方的特殊性。如第3條“蒙古地方現已設立及將來籌設之獨立司法機關，須參用蒙人為推事及檢察官，并須設蒙文譯員及代繕訴狀，以期使得蒙人之訴訟”;第6條“蒙古各旗應選送兼通漢蒙語言文字之蒙人入各法律學校肄業”;第7條“游牧地方得因其情形采用巡回審判制度”;第8條“蒙古地方司法機關傳集蒙人時，應請該管旗署或旗員協助辦理之”，即保留其部分司法權。“九一八”事變后，東北淪陷，華北危急。救亡壓倒建設，訓政話語下的激進方案破局。朝野各方關注經濟、教育和國防，“獨于內外觀瞻所系、人民生命財產所托，且為法權收回樞紐，并關全民重心吸力之邊疆司法事務，尚未從長計劃、徹底改善，并因厄于目前國庫空虛、無暇兼顧”。①當局邊疆政策特別是“治蒙”方略也發生了急劇的變化。在總體上，南京政府的邊疆民族政策已趨軟化，且其堅持已非現代化改革，而在于國防安全與國家統一。1934年，南京政府決定成立蒙古地方自治政務委員會，并承諾“各盟旗管轄治理權一律照舊”、“盟旗地方以后不再增設縣治或設治局”。②這使得盟旗地方司法改革的法理基礎流失，改革成效可想而知。律師劉陸民1935年說:“迄今內蒙古各盟旗之司法權可謂超前清而上之，抑何從而見有司法系統”;新疆“高等法院終不辦一案，其對各縣司法亦自無系統可言”;西康之司法系統亦“無從說起”，③遑論外蒙古與西藏。
國難當頭，邊疆地區的司法改革問題也受到邊遠省區代表和法律界人士的重視。相關提案在1935年司法會議提案中占相當大比重。其中關于司法經費問題者25案，5案涉及邊疆地區;關于法院設置及法官配置問題者18案，8案涉及邊疆地區。尤以綏遠高院院長余俊將邊疆司法改革提到“救亡圖存”的高度。他說:“擁護法權，實為目前治邊之唯一出路，亦即民族復興之一線生機。是邊區法院比較內地尤為重視，無待煩言。倘再沓泄因循，堅持以前錯誤心理，仍將邊陲司法視作不急之務，聽其自為生滅，則覆巢之下必無完卵，皮之不存，毛之安附?”④相關提案均獲會議通過，會議宣言強調:“內地組織較完備，而邊遠省份，輒多因陋就簡，似此畸形發展，殊非所宜”。按照這次會議的精神，司法行政部于次年制定分三年普設計劃，邊疆省份各縣均須同時籌設(盟旗地方則無安排)。日本發動侵華戰爭，民國政府的地方司法改革幾乎橫遭中斷，但客觀上對西部省區的司法發展卻有促進作用。論司法人才，東南沿海地區淪陷后，戰區法院關閉，司法人員求職于西南邊遠省區，“貴州司法官幾有人滿之患”。⑤論改革進度，在一定程度上改變了清末以后，新式法院集中于東部的不平衡發展格局。⑥同時，民族地區司法改革問題也受到較多重視。1943年9月，國民參政會三屆二次大會通過的《推行蒙藏地方司法制度》案說:近年來，邊省當局尊重司法獨立，司法行政人員多能明了邊情，恪盡職守，善為處理，故能博得邊民極深切之信仰，樹立法治清明之威信。因此，提案擬出兩項具體辦法:(1)請增設蒙藏地方司法機關;(2)請增加青、康、寧、新等邊遠省區司法人員經費。國防最高委員會決議“交行政、司法兩院會商辦理”。①當然，司法行政部辦理時卻不無折扣。國民參政會通過的《川康建設案》，較為完整地表述了南京政府推進邊疆民族地區司法改革的策略和地方的呼聲。1939年初，國民參政會一屆三次大會決定組織川康建設期成會，派遣視察團分赴川康各地視察。參政會在視察團報告書基礎上通過的《川康建設案》中提出治本與治標兩方面的辦法。治本方面有三條措施:(1)制定適合康區民情之特別法規，斟酌康寧各地情形制定特別適用法規，以為邊地司法人員處理民刑案件之根據;(2)用彝族民族文字翻譯適用法典，“俾康人倮人得知法律究為何物，庶幾可以減少各民族間若干無謂之糾紛”;(3)向康百姓普遍宣傳法律常識。治標方面有四項辦法，即:培植邊疆司法人才、統籌邊疆司法經費、改進邊疆司法程序和縮小邊疆司法單位。②1941年初，蒙藏委員會駐藏辦事處因“旅藏漢民管轄權已逐漸收回”，會商司法當局“暫將旅藏漢民司法權，托由本處斟酌地方習慣代行”。司法行政部派員會同蒙藏委員會議定“要點”6項和《蒙藏委員會駐藏辦事處處理司法事務暫行辦法》10條，經行政、司法兩院會呈國防最高委員會。但國防最高委員第71次常務會議決議“緩議”，直到1944年才“核準施行”。1945年初，司法行政部與蒙藏委員會擬訂《蒙藏委員會駐藏辦事處處處長審理訴訟暫行條例》(草案)和《蒙藏委員會駐藏辦事處辦理司法事務暫行條例》，經行政院“送立法院審議”。③但終至南京政府覆滅，該法案尚未完成其立法程序。
1945年5月，國民黨召開第六次全國代表大會，大會宣言強調“必以全力解除邊疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助邊疆各族經濟、文化之發展，尊重其固有之語言、宗教與習慣，并賦予外蒙、西藏以高度自治之權。”④同年7月，國民參政會召開四屆一次大會，邊疆民族問題成為提案熱點。雷沛鴻提案在政治方面“宜以法律保證少數民族的自治權利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少數者之語言，文字，風俗，習慣”。⑤格桑澤仁提議將蒙藏等少數民族自治制度“載諸憲法”，提出3種自治區構想:一是設特別自治區，即外蒙古、西藏，實行高度自治;二是自治區，即東蒙古、西蒙古兩個自治區，喀木和安多兩個藏族自治區(喀木指西康及川滇邊區，安多指青海及川甘邊區);第三種可算是“準”自治區，新疆等省其他民族與蒙藏情形有相似之處，“援照蒙藏各自治區辦法另訂適宜制度”。①李永新則提議:國民大會代表名額規定為“每縣市每旗宗及其同等區域，各選出代表一人”，縣市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政務委員會”，統轄蒙古各盟部及獨立旗等。②但當局未采納上述提案。1947年11月，南京國民政府召開司法行政檢討會議。從會議提案可以看出，邊疆司法改革進展令人失望。青海建省以后，不惟法院設治尚未遍于舊西寧道屬，法權所及亦未逾越舊西寧道屬一步。“坐是一省之內，此疆彼界，形成異國，法權莫及之，儼同化外。”③寧夏蒙漢雜居之地，“蒙人與漢人間之爭執，蒙人固欲旗政府管轄，而漢人則無不愿司法機關之保障。然蒙人游牧為生，居無定處，有事則聚騎爭奪，避匿則遠?大漠”。所有裁判無旗政府協助則難發生效力，“由是邊區之法權，無異昔日外人租借地，于國權統一不無缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的東北也成為要求特殊政策的邊疆地區。④這次會議關于邊疆地區司法改革的眾多方案，成為紙面上的空談。#p#分頁標題#e#
司法改革的特殊政策與國家法制的統一，是一個必須全面審慎考量的敏感問題。關于南京國民政府出臺的相關政策法令，邊疆各省當局的要求，以及專家學者的建議，大致可從三方面觀察。由于經濟社會發展程度較低，民族結構異于內地，邊疆省區在新司法組織建議方面，除要求較慢的進度外，還要求享有特殊的政策和措施。在實踐中，多集中表現為下列兩個問題。爭取資金支持。與內地省份相比較，邊疆省區司法經費特別困難。首先，由于地方財政有限，司法經費乃至被軍事、行政等費用擠占。例如青海，該省財政艱窮達于極點，各機關維持費無從籌措，“尤以司法機關為最甚”，積欠常在10余月以上。青海高院認為:“顯系本省財政根本上之絕境，而非朝夕之短期事態。”⑤其次，邊疆地區司法收入有限。由于司法經費由地方負擔，各省司法自收自支。“此在法收豐裕省分，尚能牽蘿補茅稍資挹注;而在法收微薄之省，仍屬捉襟露肘無法補救。”①對此，邊省頗感不公，“甚非平等改進司法之道也”，②普遍要求中央多方支援經費。一是要求中央專案補助。1935年司法會議上，甘肅高院要求按照法官官俸額數編訂新預算，除原由省庫負擔及法收彌補者外，不敷之數即由法部設法撥款補足，使與內地各省法官同樣待遇。二是平均分配全國司法收入，統一司法經費。青海高院院長提出《全國各省司法收入應統籌平均動支暨各省司法官員應一律平等待遇實施共同發展案》。寧夏也有類似提案?？h司法經費也有類似問題，須由省府統籌，按縣配給。應該說，南京國民政府特別是司法當局的態度還算積極。1929年國民黨三全大會，即有“確定司法經費”之籌劃。對于西康，中央政府就主動承擔高等、地方法院建設費用(有意思的是，地方軍閥劉文輝并不買賬)。到1941年，無論戰區或非戰區省份，已設或未設法院縣份，司法經費一律由國庫支出。③1943年9月，國民參政會提請增加青、康、寧、新等邊遠省區司法人員經費，“送請政府分別辦理”，④但效果似乎不佳。在1947年司法行政檢討會議上，邊疆司法經費問題仍是提案焦點之一。變通司法體制。一是設最高法院分院。南京國民政府成立之初，擬酌設最高法院分院數所。按1928年司法部的方案:“擬于北平設最高法院第一分院，甘肅省治設最高法院第二分院，四川省治設最高法院第三分院，云南省治設最高法院第四分院”，分轄邊遠省區。⑤其他各地最高法院分院一律裁撤，唯東北分院因政治地位特殊而留存，直到1931年東北淪陷。1932年10月，南京國民政府公布《法院組織法》，刪除最高法院分院之規定。在1935年全國司法會議上，青海高院院長曹文煥等提議:“雖不能大設分院，亦可按地取材，簡置最高法院西北分庭，管轄西北各省訴訟之終審案件。”⑥不過，南京國民政府并未采納這些提案?？箲鹌陂g的最高法院分庭并非針對邊遠省區而設，抗戰勝利后一律裁撤。二是實行巡回審判制度。邊疆地域遼闊、交通不便，邊省司法當局普遍要求實行巡回審判制。但南京國民政府在原則上是不允許的，少有的例外最初是甘肅。⑦1930年12月公布的《改進蒙古司法辦法大綱》也規定:“游牧地方，得因其情形采用巡回審判制度。”正式頒行的各法典都沒有此項規定，充其量不過說:“彼外國之巡回審判制，雖難通行于我國，然此際自無妨略師其意。”⑧但抗戰全面爆發后，司法院公布《戰區巡回審判辦法》等，先后實施的湖北、廣東等9省均非邊疆地區。至抗戰結束，相關條例廢止。在1947年司法行政檢討會議上，有代表提議于邊遠省份設置巡回法院。大會的審查結果是:“請制定邊省或交通不便之地方富有彈性之巡回審判法規。”①三是簡化程序、精簡機構。國民參政會通過的《川康建設案》建議:改進司法程序，“將一般程序，酌加變通，力求簡便，以適應邊地需要”;“縮小司法單位，提高邊縣區長地位，付與兼理初級司法之權。”具普遍意義的是精簡人員編制。當時，司法機構“隨行政區域而設置，遂致勞逸不均”。例如寧夏、西康等省高院，“以推事一人可了，而依法須分置民刑庭，不得不配置推事多人”。對此，司法行政部準許，“合議審判不足法定人數時，應就兩庭庭員互為陪席，必要時并得依法調用當地地方法院推其職務”。書記官以下各項人員，也盡可酌予虛懸，暫不按照概算所列員額派用。②
邊疆省份的司法人員職業化建設，較之內地困難更大。首先是文化教育不發達，法律專業人才儲備不足，無法“就地取材”。而高等教育集中于內地省份，邊疆省份的子弟畢業后，多數也到中央機關或內地省份謀職。其次，邊疆地區生活條件艱苦，無法吸引內地特別是南方各省法律人才。此外，在邊疆省區的司法人員，須掌握少數民族語言文字并熟悉其風俗習慣，合格人選更不可多得。準入門檻較低。以司法官而論，《甘寧青新法官任用暫行辦法》規定，“在國立或經最高教育行政機關立案或承認之國內外大學、獨立學院、專門學校修習法政之學三年以上得有畢業證書，成績在80分以上者”，可直接派充候補推事或檢察官;成績在70分以上而具審判官、書記官資歷者，得派充學習推事檢察官。③對于這種降格以求，有的省份并不買賬。如甘肅高院在1935年司法會議上的提案認為:“是直視西北各省區為異域，而以人民之生產財產名譽及自由為試驗品也。”④遼北高院在1947年司法行政檢討會議上的提案也認為:“減低邊疆人員任用資格，制定邊疆人員任用各種法規，法良意美，足資補救。惟因有此規定，而邊疆司法人員之資格逾較內地為低，勢將永無平衡之日。”⑤但多數邊遠省份對此類降格以求是歡迎的，并力求“用足政策”。例如:《邊遠省份公務員任用資格暫行條例》經一再延展，將于1948年1月截止。新疆高院在1947年司法行政檢討會議上提請將該條例施行期間再續展三年，并擴大其適用范圍。至于其他各省，西康請以關外各縣及寧屬邊遠縣局司法官適用第二條所定薦任職之資格，書記官及監所人員均適用第三條委任職之資格;綏遠建議“凡曾在專科以上學習政治畢業之現任司法人員，及曾任記錄書記官多年學歷不合經驗豐富者，均應由部調受一至二年之訓練后，派充縣司法處審判官”;貴州要求“對于本省法官資格稍放寬大，援照西康、臺灣、東北各省成例，仍適用邊遠省份司法官任用資格條例”。⑥俸薪待遇優厚。保障司法人員任用待遇及俸給問題，是1935年司法會議提案的焦點。甘肅高院建議:凡輪船、火車不到之省區，司法官薪俸不及官俸額，其不敷之數由司法行政部徑行撥發。在邊疆服務三年以上者準予優先調近。①寧夏高院建議“凡派赴甘寧等邊省司法官，一律由部補助途資在法收項下支給”。②陜西高院第三分院院長蕭敷詳提出《任用法官須慎人選法官待遇邊區與內地尤宜平等》案。全國司法經費統一由國庫支出后，此類提案在1947年司法行政檢討會議上仍有增無減。其原因大致如下:一是受司法復員效應。二戰后司法復員，西向避難的專業人員大多東遷，邊疆省份亟需提高待遇而羅致專業人才。二是地方政局的影響。例如新疆物價高且幣制不同，司法人員之薪給以國幣照算，購買力差。三是新不平等政策的出臺。例如，司法人員生活基本數及加成數辦法，導致內地優而邊區較薄。“揆諸厘定初意，或以為邊區生活較低，不如內地高昂”，實則邊區多數縣份，“實與內地無殊，而布匹日用各物，則多由內地轉輸，且較都市尤昂，兼之邊地多屬瘴區，氣候惡劣，易生疾病，每年醫藥費恒超過生活費而有余”。此外，還有一些老問題沒有解決。一是氣候條件惡劣，例如東北，地屬邊疆又位于亞寒地帶，冬衣與煤火之負擔高于內地。二是赴任差旅費較多?？傊?，為發展邊疆司法，鼓勵司法人員到邊疆任職，應提高邊疆司法人員之待遇，不必拘于全國一律。會議將相關案件合并討論，決定:司法人員待遇應特別提高，邊疆及其他有特殊性區域之司法人員，尤應盡先設法優其待遇。③但后來重新公布的官等官俸表對此未有特別規定。④考選制度傾斜。在司法人員培養、考選和派任方面，獎勵、督促內地司法人才服務邊疆。在1947年司法行政檢討會議上，司法行政部民事司長吳與新提議教育部在邊疆學校增設法律科，免費招收邊疆學生;在新疆設立法學院一所。同時，在派用司法人員時盡量就鄰省人士選派。⑤興安、綏遠、西康等高院都有類似提案。青海高院院長郭潤霖的提案稱贊前清時代，就地取才，不遺在遠，足以加強民族之向心，而增進文化之交流，實屬“法美意良”。國民政府定都南京后，考區限于內省，邊地考取之人士僅任職于中央或交通便利之區。青海高院成立后，“合格法官既不可得”，中央派赴本省者絕無，“間或有之，亦不過藉本省法官之名義，而實際供職他省或中央而已”。他建議合格法官應盡量分發邊省法院服務以免人才集中于內地一隅，而邊省感到缺懸事廢;應就邊省適中地點劃為考區，每兩年由中央簡派大員蒞試一次，并對與試法官人員限定錄取名額。大會決議“原案擬送請司法行政部轉送考試院參考”。⑥實際上，南京國民政府對此也有實踐與嘗試。在普通公務員方面，1935年8月頒布《高等考試、首都普通考試邊區應考人員從寬取錄暫行辦法》。在司法官方面，當局為就地取才計，于1937年8月在貴陽舉行“司法人員臨時考試”，其中“高考”初試錄取41名。以后歷次考試在西部基本上均設考點。1948年7月修正公布《考試法》規定各省區定額標準，同年高等普通考試即分考區進行，并照此定額錄取。①讓現任人員通曉邊疆形勢，掌握少數民族語言并熟悉其風俗習慣，培養少數民族人才，是邊疆地區司法職業化建設的重點內容?！陡牧济晒潘痉ㄞk法大綱》認為:“蒙人之語言、風俗習慣與內地不同，若法院之推事及檢察官均以內地人民充任，難免因事理隔膜裁判失當，故須參用蒙人為推事檢察官，又須用蒙文譯員通譯推事與當事人間之意思，以期明白事理”。國民參政會《川康建設案》建議從速特別設所訓練邊疆司法人才，便能粗通邊民語文，諳悉邊疆情形，習于邊地生活;并須于邊民中擇優培植司法人才，使任司法職務。在實踐中，司法人員訓練機構都設有邊疆政策的課程。#p#分頁標題#e#
在司法依據和法律適用問題上，表現為援用行之已久的前清舊律并尊重少數民族的習慣法，正視成文法典與少數民族風俗習慣的差距。在法治推進過程中，強調以法律宣傳與調查為先導。暫行沿用前清舊法。1929年，甘肅高院電稱:甘肅蒙番人民多沿舊習，“普通法律，向不適用”，民國以后適用《理藩院則例》及《番例條款》。故請示法部:“所有現行法律，對于蒙番人民，可否一律適用?”經司法院發交最高法院解釋，后者的意見是:查《理藩院則例》及《番例條款》，原為特別法之一種，在未經頒布新特別法以前，應照前項國府通令“就各該地方隸屬國民政府以前所適用者，酌予援用”。②此類援用，名義上是前清舊法，實際上卻是所有公私訴訟均“按照習俗慣例任意解決”。由于《理藩院則例》及《番例條款》不合現代精神之處甚多，各界人士包括邊遠省份司法當局都普遍不滿意。1930年5月，南京國民政府內政部在蒙古會議上提出《厘訂蒙藏地方暫行法制案》。其辦法有三:(1)《理藩院則例》及《番例條款》，名稱亟應廢除。(2)《理藩院則例》及《番例條款》依下列標準分別厘定:與現制絕對抵觸者，全刪;與現制相對抵觸者，刪修;與現制并無抵觸者，暫留。(3)起草蒙藏地方適用新法典。在新法典未頒行以前，所有舊有蒙藏法規暫準適用。③制定單行法與特別法。到1930年前后，南京國民政府陸續頒行一些法律，但邊疆地區要求另定民族特別法或單行法，其基本邏輯是:各法典適合于漢族地區，與少數民族風俗習慣不合。青海高院在1947年司法行政檢討會議上的提案說:“現行民刑法律以及一切訴訟程序，與蒙疆人民知識水準風俗習慣相差殊甚，根本不能適用”，并斷言:邊疆地區種種有失公正之處，“遏莫非現行成文法典不切蒙藏民族之實際需要”。④新疆高院院長賈煥臣的提案兼顧民族和宗教問題:新疆宗族復雜，其風俗習慣多與內地迥異，也各不相同。占最大多數之維吾爾、哈薩克等族，既以伊斯蘭教文明為主，則伊斯蘭經典及其固有習慣，似應酌予采擇，以適應民情。“請酌依伊斯蘭經典及維、哈等族固有習慣，另訂頒新疆民事單行法規”。大會決議“照案通過”。西康高院則建議制定少數民族“共通法典”:漢族以外的滿、蒙、回、藏、苗、瑤等族，各有其風俗習慣。我國地大族繁，迤西邊疆各地，各族雜處，務須通盤籌劃，擴大范圍編纂一能適用于各族之共通法典，俾現行民刑法律得適用于特別情形，割據法治，納民軌物。①南京國民政府也有意制定單行法和特別法。1930年11月，司法院長王寵惠在國民黨三屆四中全會上提議“修訂現行蒙藏司法法令”，但只見中央部會發函和下令調查，不見有立法活動展開。1939年國民參政會《川康建設案》內有制定“邊區司法特別法規”一案，經由立法院法制委員會函請司法院交辦。1943年2月，司法行政部完成《西康民刑特別法》草案(包括總則、民法、刑法、訴訟法四編)的編纂，并令發西康高等法院簽注意見，獲西康方面贊同。“嗣因事關制定法典，主張不一”，至1947年底尚未經過立法程序頒布施行。在司法行政檢討會議上，西康等高院再請制定“特別法規”或“補充條例”，獲大會通過歸并到“邊區法規案”，②但最終未見完成其立法程序。加強調查與法制宣傳。蒙藏委員會1929年所擬訓政時期工作年表的“說明書”說:“故整頓蒙藏司法，首宜明了現狀，并灌輸人民之司法常識。”1930年蒙古會議通過《改進蒙古司法辦法大綱》后，國民政府批令:“先由主管機關將該辦法大綱從事宣傳，使蒙民澈底了解，以期推行盡利為要。”如前述1939年，國民參政會通過《川康建設案》，其“治本”辦法有兩條涉及這個問題:(1)用彝族文字翻譯適用法典。因為康區少數民族語言文字均與內地漢人完全不同，且根本上不了解法律，更談不上遵守的問題。(2)向康區百姓普遍宣傳法律常識。因為法律觀念既異，法律常識毫無，如不急加挽救，糾紛自必日增。③實際上，南京國民政府也很重視這個問題。邊疆省份司法機構之籌設均以調查和宣傳為先導，特別是成立最晚的西康。司法行政部于西康高院成立前擬定“調查西康司法計劃”，遴派專員前往調查，自1938年9月起，歷時4個月。調查中注意一般民商事習慣，辦理民刑案件之詳細情形，漢民與少數民族之紛爭如何解決，以及特殊的民商事習慣等。邊疆省份法院組建后，有的訟事簡少。司法行政部認為“欲謀司法之推進，非先事宣傳不為功”，分令寧夏、青海和西康等高院遴派推事赴各屬縣區地方，就法律與人民生活之關系、違反公序良俗各習慣必須革除以及淺近之訴訟程序，用口頭或文字多方進行宣傳。④各該高院均奉令加強法制宣傳，特別是青海高院，還要求宣傳人員附帶調查，其事項為:各民族之特有風俗習慣及民刑事解決之習慣法，各宗教集團之規律及其民刑解決之習慣法等。
首先，國民黨民族理論的局限性在民族問題上，國民黨標榜秉承孫中山“國內各民族一律平等”之遺教，但沒有把握好漢族與各少數民族之間的“同”與“異”的關系。過分求同，意圖推行“同化”政策，不承認民族的差異性。在理論上，國民黨認為中國只有中華民族一個民族。說:“就民族成長的歷史來說，我們中華民族是多數宗族融合而成的。融合于中華民族的宗族，歷代都有增加。”①即便是出身回族的馬步芳也說:漢回蒙藏，只有一種宗教上的區別，大體上說，我們都是中華民族，宗教只不過是一個私人立場的信仰罷了。②民族差異不復存在，特殊政策也就沒有了法理基礎。其次，走上層路線的政策取向國民黨政權依靠民族與宗教的精英階層，吸收少數民族參政，運用傳統的羈縻之術，徒使上層人物的既有權益法制化而已，廣大下層民眾的政治、經濟與文化教育權利并沒有受到重視。在尊重和認同少數民族歷史傳統和習慣法方面，并沒有實質的成功探索。至于民族宗教色彩濃厚的地方實力派，在所轄區域內的民族宗教問題上有較大的自主權，也只不過是將民族宗教問題當作向中央討價還價的籌碼，對民族問題難以作出建設性貢獻。最后，理想與現實脫節的僵局中央政府對邊疆少數民族地區的司法管轄較之清末不是加強而是削弱了，對此藏族參政員格桑澤仁在1946年有深刻分析:“凡此種種杌?不安之現象，均系無可諱言之事實。影響所及，不僅外蒙與西藏冷眼旁觀，趑趄不進。一遇強鄰鼓動，則變亂隨之而起，危及邊防，動搖國本，征諸往事，堪為悚懼。推其所以致成此種現象之由，在政府對籌邊大計，缺乏根本策略。而在表面上又勉強，求制度之劃一，規章之繁，政令之瑣，對邊疆人民非隔靴搔癢，即削足適履。以致所收效果，與原期目的適成相反。與其表面上求制度之劃一，事實上扦隔不通，分崩離析，孰若針對現實，另行改訂適宜之制度，以求事實上之團結。”③#p#分頁標題#e#
