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能源開發是指以能源為對象進行勞動，以達到能源利用和能源安全為目的的一系列活動。能源就地轉化，是指能源產地在能源開發之后，通過延長能源產業鏈，將其能源優勢轉化為其產業優勢、經濟優勢、發展優勢和競爭優勢，提高其能源產業附加值和實現其能源最大化利用為目的的一種相對較為高效的資源利用方式。 達州是國內天然氣、硫磺的主要產地和四川省煤炭產地之一。20世紀70年代，達州就開始了天然氣的勘探開發。2003年，達州天然氣勘探發現取得歷史性突破。中石化發現了全國最大的海相整裝氣田－普光氣田。中石油也發現了儲量僅次于普光氣田的羅家寨氣田。2004年底，中石油、中石化在以達州為主的大天池構造帶勘探發現天然氣遠景儲量達3.8萬億m3，可采儲量達6600億m3，達州成為我國繼塔里木、鄂爾多斯氣田之后的三大氣田之一。2005年年初，達州決定實施天然氣就地轉化戰略。經過3a時間的積極準備，達州正式進入天然氣就地轉化實施階段。由于達州煤炭至今未實施就地轉化，硫磺不在能源之列，故其能源開發與就地轉化集中在單一的天然氣資源上。 達州天然氣開發與就地轉化被媒體譽為達州經濟騰飛的隱形翅膀。作為達州石化經濟的支柱產業，達州天然氣企業大幅增加了本地的稅收。據達州市地稅局對外公布的數據，2011年1～8月，達州天然氣資源稅已入庫2.33億元，占資源稅比重達80.90%，較同期增收1.90億元。加上市國稅局同期收取的天然氣增值稅和企業所得稅，天然氣成為達州的支柱稅源之一。達州天然氣開發與就地轉化也使達州響譽天下，吸引了國內外眾多的能源企業前來投資。然而，達州天然氣開發與就地轉化的實施效果并沒有預想的那么好。正如日本環境社會法學家鳥越皓之在研究大規模能源開發時指出:“隨著大規模開發實況調查的進展，研究者們發現，大規模開發給當地帶來的好處并沒有當初想象的那么大［1］”。達州天然氣開發與就地轉化同時也加劇了本地天然氣短缺，造成了環境危害、能源轉化種類失衡、生態移民、土地資源占用、基礎設施毀壞和受益分配失衡等一系列接踵而來的問題。 面對上述不斷重現的問題，人們開始思考其解決的途徑。于是，達州天然氣開發與就地轉化開始從能源實踐轉向了理論視野。然而，達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的研究不盡人意。這不但表現為在此問題上研究者寥寥無幾，而且也表現在對這一問題的研究缺乏深度。目前相關的研究成果僅有達州市科技顧問團城建環保組2007年發表的《達州建設中國西部天然氣能源化工基地的生態環境保護研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發表的《中國西部(四川•達州)天然氣能源化工基地建設研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發表的《達州加快建設中國西部天然氣能源化工基地的路徑選擇》和傅晶晶、衛德佳2010年發表的《資源型城市資源開發補償法律制度研究—以四川省達州地區天然氣開發為例》。但這些關聯研究成果仍然停留于環境法理念、原則和制度上已有的公論，并沒有多少令人期望的理論進步。因此，有必要專門開展對達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的研究。 1達州天然氣開發與就地轉化造成的能源環境問題 (1)生態破壞。達州天然氣主要集中在宣漢縣、通江縣、大竹縣和萬源市。這些縣市森林覆蓋率高，野生動植物品種眾多。宣漢森林覆蓋率達48.5%，野生植物3000余種，國家重點保護植物10余種，野生動物約400種，國家重點保護動物數10種，還有數種珍稀動物。通江縣森林覆蓋率達57.61%，有植物喬灌木308種，有野生動物(不含昆蟲)331種。萬源市森林覆蓋率為39.3%，喬木樹種多達155種，國家、省一、省二級保護動物15種。這些市縣天然氣勘探鉆井會影響井區周圍動植物的存活。四通八達的管網鋪設和運行會影響生物的生長、繁殖和多樣性。集氣場站、凈化廠、工業園區的建設和運行都會不同程度地砍伐森林、破壞植被和造成水土流失。 (2)環境污染。達州天然氣開發與就地轉化已造成大氣污染、土壤污染、水污染和噪聲污染，形成立體的環境污染。2005年12月至2006年10月期間，宣漢先后發生4起與天然氣勘探開采有關的河流水質污染，嚴重影響了當地群眾的生活。達州天然氣硫分含量高，現有的回收技術無法將之回收殆盡，剩余部分自然會排放到空氣中去，造成嚴重的空氣污染。此外，達州天然氣井噴事故巨大的爆炸聲和鉆井等機器的轟鳴聲也造成了噪聲污染。天然氣轉化生產時的違法排污屢禁不止，污染河流和土壤。 (3)擠占達州環境容量。達州天然氣開發與就地轉化每年都會排放大量的二氧化硫、化學需氧量和污水等。對有限的區域環境容量來說，如此大的排放量會擠占其本地獲準的同類物質排放量。2006年4月，達州市SO2的排放指標已超出了四川省環保局下達的SO2同期排放總量指標，省環保局對中石油和中石化進行了現場檢查。隨著國家對環境容量的嚴格控制，達州未來的工業發展會因之受限。簡言之，能源開發主要造成“輸出式”環境問題，即生態破壞，能源的轉換和利用主要造成“輸入式”環境問題，即環境污染［2，3］。 2達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的現狀 在達州全面實施天然氣開發與就地轉化之前，宣漢已發生數起天然氣井噴和污染事件。為了防患于未然，2007年2月7日，達州市政府了《關于加強天然氣勘探開發中的環境監管嚴防各種污染事故發生的通知》。該通知要求能源企業推行清潔生產制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、環境污染應急預案制度、環境保護目標責任制度和污染物排放總量控制制度。在達州實施天然氣開發與就地轉化的過程中，達州市政府還推行了嚴格項目準入制度。此外，達州一直在盡力爭取適用生態環境補償制度，以彌補能源開發與就地轉化造成的環境危害損失。 由于該通知并不具備地方性法規的資格條件，加上其并沒有具體的實施機制，最終得依靠環境法實施機制和行政措施去完成。在環境法實施機制不力和地方政府戀稅的情況下，通知規定的制度落實困難。隨著達州天然氣開發與就地轉化的深入推進，與天然氣有關的項目準入制度比過去推行的更為徹底。達州正在審定報告懇請省政府幫助呼吁將其作為全國資源開發補償機制的試驗地，建立生態環境補償機制、資源就地轉化機制、稅收就地受益機制、企業應急處置機制、失地農民就業和社會保障機制、資源地基礎設施建設投入機制，以增強資源開發對資源地經濟發展和民生改善的帶動作用，實現開發一方資源、帶動一方產業、造福一方百姓的目的。#p#分頁標題#e# 與達州天然氣開發與就地轉化的地方立法缺失一樣，我國也沒有對之進行管制的專門法。這使得達州天然氣開發與就地轉化沒有相應的法律對之予以規制。近幾年，達州市因高含硫天然氣的開發與就地轉化引發的環境問題頻發。為此，達州各級環保局依據群眾的舉報和職責對違法排污企業開展了專項執法檢查、日常巡查、限期整頓、進駐監督、約談和問責。這些行政執法活動雖然對于遏制達州能源環境污染和生態破壞起到了不能低估的作用，但由于能源企業對于監督檢查的巧妙應對使得這些行政執法的效果大打折扣。 截至目前，達州還沒有成立環保法庭或環保審判庭，環境司法仍未啟動。這使得達州的能源環境污染和生態破壞危害缺少司法救濟，過分地依賴行政執法整治。在行政執法不力時，能源環境危害則有恃無恐。 3達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的構建 3.1達州天然氣開發與就地轉化環境保護立法 達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的構建自然不能忽視立法的一馬當先。但由于達州沒有立法權，因此其天然氣開發與就地轉化環境保護法制的構建必須向上尋求有立法權者幫助。參照國內其他能源開發與就地轉化實施地的經驗，結合本市天然氣開發與就地轉化的實際，筆者建議四川省政府制定《四川省能源開發與就地轉化環境保護條例》，以滿足達州天然氣開發與就地轉化環境保護立法的需求。 (1)這是對國內能源開發與就地轉化實施地環境保護經驗的總結。目前，國內的主要能源產地基本上都實施了能源開發與就地轉化戰略。在沒有中央立法對能源開發與就地轉化引發的環境問題進行規制的情況下，有少數幾個省份已通過地方立法及其實施意見對之進行管制，使之有法可依。這是一項非常值得借鑒的舉措。譬如《甘肅省人民政府關于加快礦產資源開發轉化的意見》及《平涼市人民政府關于加快礦產資源開發轉化的實施意見》、《河北省陸上石油勘探開發環境保護管理辦法》、《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》、和《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例》等。 (2)這是對四川省省情的充分考慮。四川省有多個市縣都實施了天然氣、煤炭和水電資源的就地轉化，這些市縣的能源環境問題雖程度不一，但所呈現的能源環境問題相似。因此，制定全省統一的能源開發與就地轉化環境保護條例而非某種單一能源的開發與就地轉化環境保護條例有利于在全省范圍內進行能源環境保護，也有利于在能源環境保護問題上進行區域交流和合作。 (3)這是對達州市立法權情況的權衡結果。根據《立法法》的規定，一般的地級市無權制定地方性法規和地方政府規章。基于這種立法權的局限，達州市可從本市的天然氣開發與就地轉化環境保護的市情出發，報請四川省政府制定《四川省能源開發與就地轉化環境保護條例》，從而使達州天然氣開發與就地轉化環境保護有法可依。 (4)這是對能源開發與就地轉化環境保護法律體系的完善需要。時下，沒有國家法對能源開發與就地轉化環境保護進行專門性的規定，地方立法對之的規定還停留于能源開發環境保護，并沒有延伸到能源就地轉化環境保護。因此，率先在全國制定四川省統一的能源開發與就地轉化環境保護條例，將能源開發環境保護與能源就地轉化環境保護兩個方面結合起來，將國情、省情與市情結合起來是對能源開發與就地轉化環境保護法律體系的完善。 3.2達州天然氣開發與就地轉化環境保護的實施機制 (1)推行環境保護目標責任制，促使各級政府加強對能源環境違法的監管，增進能源企業的環保意識 2009年9～10月，達州市環境保護局組織開展了天然氣勘探開發項目環境保護專項執法檢查活動，共檢查天然氣勘探開發項目258個，查出違規違法行為270項次，立案查處55件，責令整改222件。這足以說明達州能源環境違法的猖獗和政府相關部門對之日常監管的缺失。環境問題是民生問題，也是經濟問題，還是管理問題［4］。能源環境問題的緩解與解決離不開政府的管理。近年來，達州市各級政府對能源企業實行外緊內松的環保政策，以推動石化經濟的發展，結果造成了能源環境問題的日益嚴重。從某種意義上講，通過犧牲環境換取的經濟繁榮是虛假的、短暫的繁榮，是假本事;只有在經濟發展的同時給老百姓留下優美的環境，才是真繁榮、真功夫［5］。因此，達州各級政府必須轉變發展觀念，樹立改善環境質量，政府責無旁貸的理念，在現有監管成就的基礎上進一步全面落實對在達能源企業的監管，力爭通過嚴格管理促使能源企業重視環境保護，履行其應盡的社會責任。與達州實施天然氣開發與就地轉化初期相比，現今達州能源企業環境保護意識明顯增強。據四川省人民政府網站透露，普光氣田開發建設以來，中石化及中原油田等單位，已將43億多元資金用于水土保持和環境保護。據達州天然氣能源化工產業區門戶網站介紹，達鋼大力發展循環經濟，努力打造環保型鋼鐵企業?？v使達州能源企業環境保護意識明顯增強，但它們的環境違法行為仍時有發生。就在2011年2月，宣漢普光天然氣凈化廠仍然外排廢水污染后巴河。故此，還應想法增強在達能源企業環境保護意識。 (2)在天然氣富集區成立能動司法的環保法庭 在我國，環境司法已經上路。這不僅表現在我國從高級人民法院到基層人民法院已從無到有成立了一些級別不同、層次各異的環保審判庭(或稱環保合議庭或環保法庭，下文統稱為環保法庭)，還表現為我國的環保法庭已經審理了一些環境違法案件，開辟了環境違法案件的司法救濟之路。尤為可貴的是，我國清鎮市、連云港市等地法院的環保法庭實施能動司法，有效地維護了生態破壞，防治了環境污染。在我國，環保法庭的建設雖然仍路途漫漫，其當下的作用也還特別有限，但其發展的前景是不容置疑的。作為四川省的資源富市和工業重鎮，達州天然氣開發與就地轉化已造成生態破壞和環境污染。縱然達州環保部門每年開展一定數量的環境行政執法，也取得了值得肯定的成績，但若僅憑行政執法這把尚方寶劍，生態破壞和環境污染的救濟會過于集中，一旦行政執法不力，環境污染和生態破壞則會肆無忌憚。因此，有必要在達州天然氣富集區法院建立環保法庭，為環境污染和生態破壞的救濟多開一條司法通道，響應最高院和省環保廳擬在環境保護任務重的地方設立環保法庭的建議。在環保法庭建立之后，積極探索能動司法和聯動司法的救濟途徑，力爭在治理嚴重的能源生態破壞和環境污染方面有所作為。#p#分頁標題#e# (3)建立能源環境違法舉報獎勵制度，激勵社會公眾對能源環境違法的監督 社會公眾是能源產地環境的直接受益人，能源產地環境的好壞直接關涉他們的身心健康和生命財產安全。他們對能源企業環境違法的有力監督既是維護自己的合法權益，也是對社會公益的關心。這種監督具有人員的廣泛性、覆蓋區域的廣闊性和監督的積極性，更有利于發現能源產地能源企業的環境違法行為。2006年宣漢“2.21”后河水污染事件和時隔五年后的宣漢普光凈化廠“2.22”外排廢水污染后巴河事件都是經過當地群眾舉報后相關部門予以解決的。可見，鼓勵社會公眾加強對能源企業環境違法的有力監督有助于能源環境問題的解決，是政府有限執法資源的有效補充。從這一角度出發，達州應設立能源企業生態破壞和環境污染舉報獎勵制度，激勵能源產地民眾對能源企業環境污染和生態破壞的積極舉報，有效地減少能源環境違法行為。 4結語 總之，達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的不健全是其能源環境危害頻發的重要原因，達州天然氣開發與就地轉化已飽受其法制殘缺之苦。為此，筆者建議省政府頒行本省的能源開發與就地轉化環境保護條例，以使其境內的能源開發與就地轉化環境保護有法可依。同時，構建適合達州天然氣開發與就地轉化環境保護法制的實施機制。筆者堅信，若其能得到采納并貫徹實施，定能為達州能源環境問題的解決奉獻應有的力量。
