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作者：許曉春 單位：北京師范大學經濟與工商管理學院
國家行政管理體制是一個國家政府從經濟基礎、上層建筑以及相應的國體政體出發,根據政府職能建構的行政管理組織結構和一整套運行機制。黨和國家的理論、路線、方針、政策以及政府的各項工作,都要通過一定的行政管理體制來實施。
根據上述定義,國家行政管理體制的建立必須從本國的國體、政體出發,同時必須考慮當時的經濟、社會形勢。因此建國初我國高度集權的行政管理體制的建立是由當時的客觀環境所決定的。
第一,建國初人民解放戰爭已獲得基本勝利,殘余的敵人卻還尚待消滅,并且他們寄希望于帝國主義對中國內戰的干涉和“第三次世界大戰”的爆發,妄圖卷土重來。在國際上,美國堅持“扶蔣反共”的政策拒絕承認新中國,并竭力阻撓其他國家承認新中國,阻撓恢復我國在聯合國的合法席位,妄圖在政治上孤立中國。另外,它在經濟上對我國實行封鎖,妄圖把新中國扼殺在搖籃中。因此,新中國的領導層面臨嚴峻的政治任務,必須建立和鞏固新的政治權威,擴大新政權的社會基礎,因此,建立高度集權行政管理體制是十分必要的。
第二,新中國剛成立,她所繼承的是一個十分落后的爛攤子,社會資源極端匱乏,1949幾種主要的工農產品的產量是:鋼15.8噸,只占歷史上最高產量92.8噸的17%,按照1949年全國5.4億人口計算,中國人均鋼只有5兩多;原煤3100萬噸,比1936年減少25%;棉花的年產量只有890萬擔,比1936年減少了40%;在工農業總產值中,農業占70%,工業占30%,而現代工業只占17%[1]。面對如此薄弱的社會資源,以及當時自我調節功能不完善的資源再分配機制,只有用統一的、集中的方式來分配有限的資源,以使社會的利益要求能夠得到最大可能的滿足,促進各地區均衡地發展。
第三,戰爭時期軍事領導體制所遺留下來的影響。長期的革命軍事活動形成了一種自上而下完整的指揮體制。新中國成立,初期基本上還沿用了這套體制來實行政治領導,面對建國初的形勢,軍事指揮也需要高度集中的體制,這種體制在人員、運行方式、心理等方面都構成“范式”,這樣就限制和界定了選擇空間。第四,小農普遍存在的國度需要用高度集權的行政管理體制,將趨向各異的多種力量聚集在一起,尤其是將分散孤立的眾多小農集合在一起,將他們變成一支有組織的力量。我國正是一個小農居多的國度,這就決定當時必須建立高度集權的行政管理體制。
這種高度集權的行政管理體制從根本上說是黨政軍高度的一體化,黨領導一切的表現。之所以會形成這種體制,除了適應客觀形勢的需要外,還由于主觀上缺乏經驗,對當時的客觀規律還缺少清醒的認識,有時對集權和分權關系處理上更多警惕分散主義的產生。此外,人們頭腦中多少受歷史上封建專制主義的影響及共產國際時期實行的各國黨工作中領導者個人高度集權的傳統影響,尤其是蘇聯高度集權體制對我國行政體制的形成也產生較大的影響。這種黨政軍高度一體化的集權行政管理體制在當時由于較好地反映了人民的意志和愿望,黨及時有效地處理了建國初千頭萬緒的社會政治事務和領導國民經濟恢復的工作,實現了向社會主義的過渡。但這一體制也給當時帶來了一系列的弊病:工業物資過多地集權于中央;市場范圍太小,統得太死;地方和企業的財權太小;用工形式單一,形成了“鐵飯碗”的勞動制度;過分強調“條條”行政管理,割斷了地區內部、各企業之間的經濟聯系。這些弊病與生產力發展要求之間矛盾漸漸突出,影響到經濟建設的發展,同時也給以后行政體制的健康發展留下了消極影響。
二傳統行政體制對改革開放前行政體制調整的影響
上述關于我國建立高度集權的行政管理模式的客觀因素,也成為這一體制一直存在下來的原因。而且從歷次行政體制改革來看,我國政府始終未能擺脫這一體制的影響。改革開放前,中國的行政體制從整體上看是從屬并服務于集中統一的計劃經濟體制,但這并不意味著在新中國建立后的30年間,中國的行政體制是一成不變的。事實上,從1949年新中國建立起新型的政府管理體制開始,中國的行政體制經常隨著政治經濟形勢的變化而進行不斷的調整和完善,但是這種調整、完善,并不可能改變計劃經濟體制本身,甚至直接受到了“左”的錯誤的影響。如果對改革開放前30年的中國行政體制的調整、完善做一個概括,按照其時間順序大體可以分為三個階段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次調整、完善,主要是圍繞1954報第一部憲法的頒布與實施,以及“三大改造”的展開和第一個五年計劃的貫徹進行的。由于在短時期內,中央與地方機構、人員膨脹過快,為此,從1954年底到1955年,中央用一年多的時間內對各級機關和人員進行過一次精簡。主要是減少各個部門內部的管理層次,減少非業務人員的比例,并將中央精簡下來的3萬多人“層層下放”,充實到地方和基層,加強了地方和基層的工作。
從1956年到1966年的10年間,是建國后第一次比較自覺地探索行政體制如何適應生產力發展的時期。盡管這一探索是在傳統的計劃體制內進行的,其目的是試圖在集中與分散之間尋找一個合適的相互結合的度,實施中也因為形勢的變化未能始終如一地堅持下去,但這種探索本身還是有一定的積極意義,并為改革開放以來的行政體制改革提供了重要經驗。由于改革過急過快,特別是“”的錯誤所造成的后遺癥很快暴露出來。隨著三年困難時期的到來,中央不得不重新調整政策,以適應形勢變化的需要。因此,黨中央從1960年起實行對國民經濟“調整、鞏固、提高”的方針,又重新強調中央的集中統一領導。也正是由于再次強調集中統一,才使中國渡過了三年困難時期。從1966年到1976年,由于“”,我國的行政管理被嚴重破壞,出現了有黨無政、有中央無地方和以軍代黨、以軍代政的奇特的行政管理體制,形成了高度集權和高度無政府狀態并存、表面上的群眾大民主和實際上的決策專制并存的奇特局面。黨的九大進一步強化了黨的“一元化”領導的高度集中的領導體制,行政管理總體萎縮、職能畸形的情況并沒有得到根本改變。事件爆發后,國務院的機構才開始恢復和調整。1975年鄧小平主持中央日常工作期間,強調管理權限要適當集中,但這個過程終因政治氣候的變化而被迫中斷。
#p#分頁標題#e# 通過上述簡單的分析,從新中國初期到“”被粉碎的20余年間,中國的行政體制幾經曲折,經歷了一個復雜的調整演變過程。但是從實際情況來看,始終未能走出集權統一體制的影響。從積極方面來看,正是由于強調集中統一,黨領導中國走出了三年的自然災害時期;一舉粉碎了“”的陰謀,維持了政治的穩定;但從消極方面來說,對生產力的發展起到阻礙作用,經濟水平停滯不前,甚至有所倒退;而且讓一些人得以有機可乘,造成了時期高度集權的軍事管理狀態,使得國家的管理處于一片混亂之中。
三傳統行政體制對新時期政府管理的影響
改革開放以來,我國已進行了四次大的行政改革,而且1998年改革的力度較大,但這些改革還是存在著過渡性。從市場經濟發展的需要來看,政府職能的轉變還沒有到位,政府管理中“錯位”、“越位”、“缺位”等問題十分突出,各級政府部門仍管了許多不應管、管不了、也管不好的事,而許多該管的事卻沒有管好。究其原因,高度集中統一的行政管理體制對新時期政府管理影響并沒有因為行政改革而被消除,而是出現了“雙軌制”的行政體制[3]。從目前來看,這種影響表現在以下幾方面:
第一,行政思想觀念方面。盡管改革開放和現代化已進行了二十年,行政管理干部隊伍中仍存在思想上的問題,這表現為:行政管理模式不能變,只要一改革社會就要大亂,視行政管理改革為洪水猛獸;出于惰性、習慣老一套,因為改革是要動腦筋、費力氣、得罪人的;標準不高,滿足于現狀;工作拖拉,該做的不做,該立即解決的不動手,企、事業單位和政府部門生活于“大保姆”懷中,無論吃喝睡拉、生老病死都無需自理[4]。存在于人們心中的這些思想觀念,比之其他方面有更大的危害。它使整個改革缺乏社會氛圍,扼殺了某些改革者的熱情,致使我國的行政改革每次都不是很徹底。
第二,行政道德方面。改革開放以后,我國的經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟,這種轉變必然要求包括行政體制在內的政治體制作出相應的調整和變革。然而由于歷史和現實的原因,在我國,包括行政體制在內的政治體制改革卻相對滯后,改革不配套,政策不完善,在社會經濟結構急劇變化的背景下,社會管理機制出現了大量的制度性、政府性空間。這樣就使得一些組織和個人得以鉆改革的空子,為行政權力設租,進行“權力尋租”活動,導致行政腐敗。這是新舊體制轉軌過程中最常見的行政道德失范現象,歸根到底,這種現象的出現主要是由于我國行政體制本身存在的問題。
第三,行政職能設置方面。適應和發展的需要,及時地調整和轉變行政職能,是搞好行政管理的重要前提[5]?？墒钱斍暗男姓毮苓€帶有建國初行政體制的特征。最明顯的是,政府分不清自己是“導演”還是“演員”,結果是“導演”兼“主演”地粉墨登場,混淆了國有資產所有者同國有資產經營者的職能,導致政企不分,從而既弱化了“導演”的職能,又打擊了“演員”的積極性,同時也壓制了“演員”自身創造力。政府各級領導機關管了不該管、管不好、管不了的事,成為了一個所謂的“全能政府”。這并非是強化政府的行政職能,恰恰相反,是把精力分散而導致行政職能弱化,進而出現行政效率低下。行政管理具有政治性和社會性,但傳統行政職能的設置只注重前者,而忽視了后者。尤其是在經濟管理職能上,只注重計劃的作用,而忽略市場的作用,只重視控制職能,而輕視甚至忽視社會服務職能,從而必然導致行政職能內容和主次關系的錯位、混淆。行政機構的設置是以行政職能為依據的,行政職能的錯位和混淆,結果必然是行政機構設置混亂、臃腫以及行政的低效率。行政機構屢次進入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的怪圈,正是由于行政機構職能沒有轉變和得到科學合理的精簡。同時,行政職能設置的不合理正是人浮于事、手續繁瑣、拖拉延誤、官僚主義的重要根源?？傊?政府的越權管理、職責劃分不清必然造成行政機構本身的不斷膨脹、人員激增、行政費用大幅超支、工作效率低下,使自己陷入細小事務之中而丟掉了自己的職能,壓抑了其他部門的積極性和創造性,使我們社會主義的經濟生活和社會生活失去活力。
第四,中央與地方的關系方面。由于舊的計劃經濟體制已部分解體,新的市場經濟體制尚在建立之中,因此中央為適應市場經濟的發展,調動地方積極性,一方面向地方政府下放權限卻由于沒有科學的權力轉移方式而出現分權過度;另一方面又由于舊的行政體制部分存在而使中央集權過多的問題還沒有完全解決,這樣集權過多和分權過度交織在一起便形成縱向關系的怪圈[6]。因為權限不清,必然導致職責范圍不明,結果是中央有些部門可隨意干預地方事務,而地方對中央也常常是“上有政策,下有對策”,“令而不行,禁而不止”。放權雖可調動地方的積極性,也可削弱中央的宏觀調控能力。要掌握一個放權的科學限度,哪些不應該放,哪些應該放,放多少,怎樣放。而目前中央并沒有抓住這個放權尺度,主要是偏向分權過度這一邊,造成宏觀調控能力弱化,難以統一國內市場,以協調地區經濟結構和發展,從而難以使經濟穩定協調發展。特別是財政包干體制的實行,地方政府經濟獨立性大大增強了,獨立性增強雖有利于地方經濟發展,但也形成“地方政府所有制”,從而使全民所有制受到不同程度的分割。因為作為代表本地區的地方政府,實際上首先考慮的是本地區的利益。這種局部利益在所有制上的體現便是地方政府所有制。地方政府所有制不但割裂全民所有制,危及社會主義賴以存在的經濟基礎,而且導致地方行政行為鼠目寸光。由于地方政府為了使本地區經濟更快發展,擴大就業,從而各自盲目擴大固定投資,甚至為了防止原料和資源的外流,而搞地方封鎖和市場割據。
第五,行政效率方面。我國行政管理作為社會主義國家組織活動,本應是高效率的。但由于受高度集中統一體制的影響,我國長期存在著行政效率不高的問題。它的主要表現在:官僚主義嚴重,“官體位”的思想難以割除;人浮于事,辦事拖拉,層層推諉扯皮,對問題議而不決、決而不行,使簡單問題變得復雜,長期不得解決;行政部門之間,責權界限不明確,缺乏溝通,相互掣肘等等。總之,舊的行政管理體制已經對行政效率的提高造成了極大的影響。#p#分頁標題#e#
四傳統行政體制對新時期政府管理仍存有影響的原因分析
不可否認,高度集權統一的行政管理體制在我國的形成具有某種的必然性,也曾起到過積極的作用,可是為什么這一體制到現階段對政府管理還存在著或多或少的影響呢?追本溯源,是因為這一體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾[7]。多元性目標與單一性手段之間的矛盾。多元目標即政府追求的目標涉及到多個不同的領域,如政治、經濟、教育、文化和社會等領域。單一性手段則表現為過分依賴行政手段,在實踐中表現為對經濟手段、經濟杠桿的忽略和排斥,表現為“人治”取代了法治。其結果是目標與手段之間缺乏內在適應性,行政體制必然缺乏活力,導致了過度的集中統一。角色沖突和角色錯位。在社會主義經濟體制中,公有制實際上是政府所有制,政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下,本應由企業追求的東西實際上亦為政府部門所追求,從而導致角色沖突:一方面,作為企業的所有者,各政府部門要追求經濟收益和利潤;另一方面,作為公共權力的擁有者,它們要促進公益并保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色,對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時,就是政府角色的錯位。
大一統要求和協調困難的矛盾。高度集權統一行政體制下的政府追求大一統,它要求全社會能夠統一意志、統一行動來實現崇高的目標,而社會的統一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統一為前提。統一靠協調來實現,而傳統行政體制使得政府內部的協調困難重重。從管理學角度來看,管理層次越多,管理的幅度越大,管理起來就越困難。政府責任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權力范圍的膨脹必然伴隨著責任的膨脹。在高度集權統一體制下的政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任,并且社會對政府有依賴和無限的期望。但是政府的能力畢竟是有限的,對于社會事務是難以做到面面俱到的,最后只能導致一系列弊端的出現。
