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作者：趙曉芳 單位：清華大學公共管理學院
制度為什么會出現?功能主義者常常將制度視為行動者自愿協作所達成的結構，進而以制度當下所具有的功能來解釋制度的起源。(Moe，2003)這其中存在一個邏輯上的倒置傾向，即“從現有制度的設置反向推導解釋此項制度是如何被理性選擇的”，(Pierson，2004)這就“把制度的功能角色理論與制度的起源分析混為一談”了。(Thelen，2004)權力分配理論則將制度視為強勢權力利益需求的直接反映，進而制度會根據權力平衡或強勢權力偏好的變化，自動作出反射性調整。但是制度的創設是在多種需求的情境下產生的，滿足某些利益需求而設計的制度，通常也滿足了其他的利益需求。有時候制度在政治利益需求和動機上是反動的，卻能導致經濟和社會上的進步，這兩者是可以并行不悖的。從歷史制度主義來看，不應假定制度的現有功能與其初創動機之間存在著必然的聯系，也不應將制度視為強勢利益的直接反映。歷史證明，邁向福利國家的第一步幾乎都是由舊有的統治階級作出的。最早建立社會保險制度的德國，就是容克統治階級在對抗工人運動和社會主義的背景下出臺的社會保險立法。雖然這一舉措的初衷是對抗社會進步力量，是對長期存在的工人互助性行會組織在某種程度上的不得已的妥協和繼承，但是這一制度也確確實實地改善了工人的福利，并成為世界社會保障史上具有里程碑意義的大事件。
一、前俾斯麥時期的德國福利制度
關于社會保險制度為何最早出現在德國，學術界有不同的觀點:一派認為這是俾斯麥波拿巴主義統治手段的體現，是反社會主義非常法的必要補充;另一派則認為社會保險制度的建立，在某種程度上是德意志第二帝國民主化進程的反映。從歷史制度主義角度來看，任何一種制度產生時都有既有制度的存在，制度與新的利益主體發生沖突會引發新制度的創設，從社會保險立法之前德意志社會存在的相關制度出發進行研究，能夠更真實和客觀地認識社會保險制度的起源。
(一)行會組織的社會保險實踐
任何一種制度產生時都有既有制度存在，在俾斯麥實施社會保險制度之前，德意志就有存在于各處的、由勞工自行組織的各種行會互助組織，承擔著經濟職能、社會職能和政治職能。行會的經濟職能主要是管理、監督城市工商業經濟活動，行會的社會職能主要是互助、救濟及部分宗教性職能，行會的政治職能體現在行會是構成市政機構的選舉單位，是城市武裝的基本組織，具有內部的司法仲裁權，構成溝通國家和市政機構與行會成員的中間環節。［1］行會把中世紀城市的社會與經濟生活組織起來，是歐洲合作主義的早期實踐。德國的采礦業早在12世紀就出現了互助性行會組織，行會章程規定會員會費的一部分用來救濟鰥寡孤獨者。后來這一行為演變成捐贈，礦工們在發工資日設立一個募捐箱，個人根據自己的意愿進行捐贈。逐漸地，這種捐贈發展成為繳費，并形成固定的互助基金，用于支付礦工及家屬的醫療藥費和喪葬費。這些自發的行會行為，為德國現代社會保險制度的產生提供了思想基礎和實踐經驗。行會模式滿足了人類的互助需要，會員的風險得到一定程度的保障，生活有了改善。行會立足的自治原則也被納入到法人結社主義和互助主義的意識形態之中，成為天主教會的教條，在教皇關于社會問題的重要教諭中得到了積極的宣傳。德國作為后發工業化國家，行會的傳統影響深遠，為社會保險實施提供了模板。
(二)行會組織中的利益格局
“利益集團”這一概念最早出現于政治學領域，后來又被經濟學、社會學等學科使用。廣義的利益集團是指尋求有利于其團體目標或共同關心的政府政策的集體，立法機構和政黨都包含其中;狹義的利益集團是指那些致力于影響國家政策，但并不圖謀組織政府的組織。需要說明的是，利益集團這一概念是為了進行分析而使用的，現實中存在的只是某某協會、工會、聯合會等團體，這些團體起著利益集團的作用。德國在19世紀初開始了工業化，工人階級力量日益壯大，1871年工人階級人數約820萬，占德意志人口的20%，1882年增至1135萬，占人口的25%。［2］同時，工人階級面臨越來越多的社會風險卻得不到保障，他們的處境極為艱難，工資水平極低，工傷事故頻發。①工會和社會鼓勵工人加入行會互助組織，以使風險得到部分化解?；ブM織的規模因此而迅速膨脹，并表現出極為強大的聯合力量。1880年底有會員6萬多名，到1885年就迅速增加到73．1萬名。［3］工人的境況得到改善，工會和社會在工人階級中的威望也越來越高。行會互助組織的壯大和社會權威的提升，被時任首相俾斯麥視為“國家威脅”。他認為社會問題已經不僅僅是法律問題，更是戰爭和政權問題。［4］統治者要維護政權穩定，必須得到工人階級的支持，從這層意義上說，德國既有的行會互助制度所形成的權力格局，對統治者形成了一定的威脅，他們必須對此做出回應。為此，俾斯麥于1878年頒布了《反對社會企圖危害社會治安法令》(《非常法》)，以鎮壓社會民主主義運動，并視圖控制行會組織。但是這一舉措并未能摧毀社會。俾斯麥意識到，單靠“大棒”無法平息工人運動，必須輔之以“胡蘿卜”改善工人處境，才可能取得勝利。俾斯麥采取“胡蘿卜加大棒”的兩手策略鞏固統治，一方面繼續執行《非常法》，另一方面，俾斯麥計劃將政府的力量介入當時存在的各種行會組織中，以中央集權的方式管理對其實施政府全面干預的國家法團主義保險制度，將保險事業完全納入國家經營和管理中，進而實現對工人階級的全面控制?？梢?，工人運動和行會組織的發展壯大所形成的利益格局，對德國政權形成了威脅，成為社會保險制度的直接推動力。
二、利益集團與社會保險制度的產生
處于統治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持，這些集團使政體得以生存下去。很多政策在官方意識形態中都包含著為公眾利益服務，但是作為權威性社會價值分配方案的政策，更傾向于為能夠有效地參與政治生活的群體服務。因此，工人運動并不會自然地創設出福利國家，與社會保險相關聯的各種利益集團也在深刻地影響著制度的產生。
(一)社會政策學會的倡導
保守主義者傾向于法團主義和家庭主義，其邏輯是為了社會整合，傳統的地位關系必須得到維持。代表人物古斯塔夫•馮•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格納(AdolfWagner)等經濟學家成立了講壇社會主義學派，提出國家干預經濟思想，認為國家是超階級的組織，可以在不觸動資本家利益的前提下逐步實現社會主義，國家應該為民眾的幸福和福利負責。講壇社會主義學派于1873年成立了“德國社會政策學會”，認為德國最嚴重的經濟問題是勞工問題，國家應該通過實施一系列社會政策，包括強制性的社會保險、縮短勞動時間、改善勞動條件、仲裁勞資糾紛和工廠監督等，保護勞動者的正當權益，才能維護政權的穩定。瓦格納曾建議俾斯麥，政府不僅要積極推動社會福利與保險政策，而且應該建立由國家主導的制度化的控制體系，以服務于國家經濟和強權政治的發展。受社會政策學會的影響，俾斯麥開始考慮一個綜合性的社會保險計劃，重要策劃者西奧多•赫曼(TheodoreHerman)指出計劃的本質是:“社會保險立法必須服務于落實政府意圖的目標，以及政府在社會秩序中的權威目標”。［5］1881年帝國國會上威廉一世陳述了社會保險框架，宣稱社會疾病不必絕對地通過壓制社會的過激行為得到解決，同時也要依靠推進工人階級的福利來解決。國會報告提出建立醫療保險、工傷保險、老年和傷殘保險三項制度。#p#分頁標題#e#
(二)勞資利益集團的推動
很多研究將俾斯麥時期的社會保險制度視為工人階級力量的折射，但是事實上，社會和工會最初是反對社會保險制度的。俾斯麥將社會保險作為政治工具，堅持國家通過財政稅收直接提供社會保險資金，并全面管理資金運作和發放，以便將工人階級與君主制的父權主義權威直接相聯。這種國家本位主義的社會保險計劃雖然得到了一些人的支持，也遭到了抵制，反對者或是基于各邦對于普魯士意欲集權中央而打破聯邦均勢的疑慮，或是基于自由主義的理念質疑政府征稅的合法性而對此舉持否定態度。由于工人運動不論在國家還是在市場中都處于劣勢，工人階級也急于發展出屬于自己的社會保險體系，因此，當俾斯麥視圖通過國家出資國家管理的社會保險計劃來拉攏工人階級時，卻遭到了他們的堅決反對。受限于時局，俾斯麥最終做了政治妥協。社會保險資金通過保費方式籌集，雇主與雇員各負擔一部分，社會保險管理則按出資比例由勞資雙方共治，這一權責一致原則為勞資雙方提供了在社會保險體系中進行協商的機會，并逐漸形成社會伙伴。
三、社會保險制度影響利益集團
歷史制度主義認為，利益由制度界定，如果說利益集團塑造了制度，那么制度同樣也塑造了利益集團，并改變著利益集團的行為。制度一旦確立，就能夠對其利益相關者策略產生有力影響，制度延續能夠形塑行動者的戰略、利益取向、身份認同和自我定位。可以說，福利制度促成了利益集團的發展。
(一)公務員成為特殊利益集團
俾斯麥社會保險根據職業分三類實施:對國家公務員實行“供養”，對工人和職員實行“社會保險”，對非就業弱勢群體實施“社會救濟”，其中的社會保險也因職業地位不同而異。社會保險成為一個地位等級定位系統。［6］這個系統視圖形成兩個分層，一是對不同階層與地位的團體制定不同的方案，以鞏固社會階層之間的分化;二是將個人的忠誠與政府的權威結合在一起，這也是俾斯麥提倡由國家直接提供社會保險資金的根本動機。俾斯麥社會保險體現了國家法團主義傳統，其中特別重要的一點是給予公務員特殊的福利權利以突出這一社會群體優越的社會地位。馬克思•韋伯(MaxWeber)指出，德國的官僚體制是維護容克統治的工具，實行獨立于法定社會保險的公務員供養制度，目的是使這部分專業人員的敬業精神與國家利益相互作用，以鼓勵其對國家的忠誠，標明公務員這一群體獨特而優越的社會地位，即用社會政策動議來塑造階級結構。［7］
(二)勞資雙方形成社會伙伴關系
社會保險基金管理權按照勞資雙方的財務負擔比率而定，醫療保險的資金百分之七十由雇員繳納，因此雇員有權選出醫療保險管理機構管理者的百分之七十，這有利于勞方利益集團對醫療保險管理機構形成控制地位。社會人決定性地利用了這一點。“醫療保險公司的各種管理機構，很快變成了社會的中層干部和領導人物發揮實際政治影響力的最高級的學校和場所”。［8］勞資共治原則和按出資享有同比例管理權的權責一致原則，保證了勞方在自治機構內部有廣泛的活動范圍，醫療保險基金會的管理權更是掌握在工人和社會手中。地方醫療保險基金會甚至被認為是德國社會的“副組織”。工會和社會的力量進一步壯大，與雇主協會的談判能力得到快速提升，雙方關系逐漸由對抗趨向于合作，逐漸形成了“社會合作伙伴關系”。在總體經濟層面上，社會伙伴通過各自在社會選舉中當選的代表，影響社會保險的勞資共治以及勞工法院和社會法院的司法管轄權。在協會層面上，工會和雇主協會作為薪資雙方談判商榷一般的工作和報酬條件。相對于法國等歐洲其他國家而言，德國的勞資關系更為平等和穩定。
四、俾斯麥時期社會保險制度的評價
回顧德國社會保險制度的產生過程，可以看到利益集團與社會保險的相互作用。德國率先將中世紀行會傳統中基于主仆關系的雇主責任，發展成通過國家立法而設立的社會保險制度，這對于德國的社會經濟進步以及世界社會保障制度的發展都具有非常重要的意義。
(一)等級制社會保險存在隱患
按照職業分類的社會保險體系依照職業群體的利益而制定，由此出現了一個內部十分歧異的法規體系，社會整體經濟和人口因素對社會保險調控的重要性越大，就越難去協調這些分歧，同時也容易受到利益集團的左右。一方面，德國的社會保險制度引發了公務員群體與工人階級的長期對立。在法團主義體制下，區分等級地位的社會保險使得公務員成為特殊利益群體，他們樂于保留按職業劃分的社會保險方案，并使之制度化。既得利益群體為了保護其地位與特權，反對社會的去法團主義努力。新興的工人階級大眾政黨則致力于爭取全面平等的社會保險，反對按地位區分的社會保險特權。另一方面，社會保險的長期財政穩定同社會地位分層化的程度是負相關的，財政供養體制免除了公務員的籌資義務，這些收入頗豐的穩定就業人群不需要為社會保險體系繳費，在很大程度上影響著社會保險的籌資能力。
(二)自治原則強化了勞資合作
由勞資雙方代表按照出資比例組成的社會保險自治管理機構是社會保險的經辦機構，是接受國家監督的獨立公法法人。社會保險的勞資共治原則體現在社會保險的整個過程中，包括籌資、運營管理、待遇給付等各個環節，其本質是勞資雙方共同承擔制度風險，有利于促進雙方的理性協商合作。德國社會保險制度得以實現持久存續，強大的工會組織、強制性的行業協會和雇主協會之間達成的合作主義體系是特別重要的穩定機制，在克服集體行動困境及督促雇主放棄一己私利而實現共贏上，雇主協會組織發揮著非常重要的作用。德國的社會保險制度在政權幾經動蕩之后不但延續了下來，而且其中最重要的勞資共治原則還得到了強化。制度的連貫性與其說是建構出來的，不如說是通過相關利益群體的政治協作和不斷地聯合博弈來實現的。
(三)社會保險促進社會進步
俾斯麥時期的社會保險受益者是雇傭勞動者，其著眼點在于保障資本主義的發展。初期的社會保險待遇水平極低，人均社會保險支出僅為2馬克左右，沒有起到太大的物質幫助作用。(見表2)就養老保險而言，享受條件也很嚴格，法律規定工作期內交滿20年養老保險金的60歲以上的老人，才能享受養老金待遇。雖然社會保險的享受資格條件嚴格，待遇水平很低，但是，社會保險的勞資共治管理創設了勞工的制度參與權，為當時受到鎮壓的社會人與工會干部開啟了一個另行發展組織的場所。特別是通過醫療保險基金的絕對多數代表，使得工會能夠影響其他社會保險體系行政。當時的法定疾病保險、工傷保險以及老年和殘疾保險共提供了約十萬至十二萬個管理職位。社會和工會有效地利用了這個機會，數千名社會積極分子進入了社會保險系統的職能部門，他們著眼于社會現實，推動了工人運動的工會化和社會保險機構的主導化。［9］工會力量的滲透，也對未來的社會保險體系發展有著顯著影響。最終，社會不但沒有被削弱，反而逐漸壯大起來。勞工自我組織能力與工會運動的發展與社會保險自主管理結構實現了“共同成長”。雖然俾斯麥推行社會保險制度的初衷在于穩定其統治地位，但是這些政策在客觀上確實改善了一部分人的生活，并推動德國率先走上社會福利國家道路。至第一次世界大戰前，德國已經成為經濟繁榮和社會安定的典范。從歷史發展的客觀規律來看，俾斯麥的社會保險制度體現了社會的進步，甚至是人類文明的一個標志。這恰恰證明了，有時候制度在政治利益需求和動機上是反動的，卻能導致經濟和社會上的進步，這兩者是可以并行不悖的。#p#分頁標題#e#
