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老齡化問題是20世紀以來世界各國普遍面臨的社會問題，引起了世界各國的普遍關注。本文試圖開展促進中國養老服務體系發展的財稅政策的初步研究，提出促進中國養老服務體系發展的財稅政策建議。 一、中國養老服務體系發展現狀 中國政府高度重視老年社會問題，“十二五”規劃綱要明確了“十二五”時期老年養老服務事業發展的重點方向。2011年9月17日國務院《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》（國發[2011]28）。2011年12月16日國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知》（國辦發[2011]60號），說明中國養老服務體系建設進入了一個新的發展階段。 （一）中國養老服務體系現狀的基本特點。 中國是一個經濟快速增長的發展中國家，與發達國家相比較，中國養老服務體系現狀表現為以下三個基本特點。 1.養老體系建設滯后于社會保障制度的發展。中國政府和社會為了改善老年人的經濟狀況做出了不懈的努力，城鎮居民基本養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度的覆蓋率大幅度上升；在養老保障最為薄弱的農村地區，養老保險制度的發展也有了質的飛躍。從2009年起，中國在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點，并將在今后幾年的時間內逐步擴大范圍。同時開始逐步推行針對低收入的高齡老年人群的高齡老年人津貼制度，2011年7月1日開始，《社會保險法》開始實施，預期將在兩年內初步建立起城鄉一體的社會保障制度。然而與經濟保障制度的建設成果相比，中國目前在老年服務體系建設方面卻面臨著更大的挑戰。根據2006年的城鄉老年人狀況調查，城市中空巢家庭占老年家庭的49.7%，農村中也達到了38.13%。許多家庭因為時間和精力的有限，開始嘗試尋求社會化的資源進行補充或替代。與老年人及其家庭對外界養老服務需求的日趨高漲相比，中國的社會化養老服務供給存在明顯的不足。 2．中國養老服務體系各個組成部分都有待加強。養老服務體系是指按照政府主導、政策支持，社會參與、市場推動的原則，遵循與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的基本要求，以社會化養老服務體系為支撐，以實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂”為目的，對涵蓋城市、農村的機構養老、社區養老、居家養老提供基本養老服務和日常照料、醫療護理等及其它社會組織提供的非基本養老服務進行有效整合而形成的一個養老服務有機體。在家庭養老服務功能弱化的背景下，中國的社會化養老服務體系在最近的10年間獲得了快速的發展。截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，比上年增加233個，床位314.9萬張，比上年增長9.0%，年末收養老年人242.6萬人，比上年增長6.6%。然而縱觀組成社會化養老服務體系的三個有機組成部分居家、社區和機構養老服務，其發展卻存在很大的差異。我國養老服務供給沒有切合老年人的實際需求，存在著服務種類單一、層次低、質量差的狀況。 3.養老服務的需求成為政府工作的難點。對于老年人的養老服務主要有3個來源：家庭、社區和機構。除機構以外，老年人在家庭中可以由家庭成員或者家庭雇傭的保姆提供服務，也可以接受由來自社區或者其他社會機構和組織的服務人員提供的諸如送餐、購物、就醫、家政、專業護理等養老服務。因此，居家養老作為一種養老服務模式的創新應運而生。目前，以子女為主的家庭成員仍舊扮演了為老年人提供養老服務的最主要角色，城鄉地區的社會化長期照料體系遠遠無法滿足他們的需求。然而在很長的時間內，持有養老助殘服務券的家庭和人群卻無法購買到所需的服務，服務購買券演變為購物券，使得政府出資購買社會養老服務的資金效益大打折扣。為了推動以社區養老服務為基礎的居家養老服務體系建設的發展，自2000年開始，許多地方政府都正式發文全面推開居家養老服務。2008年，全國老齡委辦公室、發展改革委聯合民政部、勞動保障部等8個部委下發“關于全面推進居家養老服務工作的意見”。此后，各省、自治區和直轄市開始全面推行居家養老服務建設。然而，在現有的以居家養老為主、機構養老為輔的社會化養老服務模式下，如何合理的確定家庭、社區、機構在養老服務中的定位成為大家爭論的焦點；而如何爭取發揮政府的作用來充分調動和整合社會各方的力量以滿足老年人對于養老服務的需求成為政府工作的難點。 （二）中國社會化養老服務體系建設中存在的問題。 隨著中國社會化養老服務需求的提高，許多地區對養老服務模式的建設進行了各種嘗試，并形成了各自的特色，為中國未來的養老服務體系建設提供了豐富的經驗。但是，現階段中國養老服務體系建設仍然存在以下問題。 1．老年人長期照料服務機構嚴重缺乏，生活不能自理的老年人的照料服務需求難以滿足。根據調查推算，中國老年人口中喪失基本生活自理能力并需要和愿意入住照料養老機構的人員至少占5%，即760萬，但我國目前具有照料護理功能的養老服務機構可以入住的養老床位數僅占全部老年人口的1.74%，社區日間照料床位僅占全部養老床位的1%，既遠低于發達國家的3%~5%，也落后于一些發展中國家的1%~3%的水平。 2．民辦養老機構缺乏市場運行空間，機構運行無序，發展困難重重。養老機構都屬于民辦非企業單位，沒有對應發展的系列法律法規，對民間資本的進入和管理造成障礙。此外，由于缺乏有效的引導以及存在服務質量、周圍環境以及收費價格等諸多因素的差異，導致了同一地區的養老機構排長隊和空床率居高不下同時并存的現象。 3．養老服務（護理）職業培訓制度不健全，養老服務人員嚴重缺乏。中國目前大約需要1000萬左右的養老護理人員，而目前僅有約100萬人。而且，養老護理人員約有90%沒有執業證書，絕大多數養護人員缺乏專業護理知識，專業化程度低，待遇和社會地位低，隊伍穩定性差，服務人員數量遠遠跟不上老年人的服務需求。#p#分頁標題#e# 4．尚未形成以社區為基礎的養老服務體系，現有養老服務軟硬件設施和服務水平難以滿足老年人日益增長的物質和精神需求。目前，社區養老服務的社會配套設施相對匱乏，服務設施使用率不高，提供服務的社會化組織和機構嚴重不足。在很多地區推行政府購買服務政策時，出現了找不到合適的服務提供商的供需失衡現象。 5．政府對于社會化養老服務體系缺乏有效的政策激勵、監督和管理機制。目前許多地方政府不重視扶持社會力量發展養老服務機構，沒有建立有效的激勵制度，以引導和支持社會資本進入養老服務體系；也沒有形成對社會養老服務體系的運營進行有效評估、監督和管理的長效機制，從而制約了社會化養老服務體系的發展。 二、中國養老服務的財稅政策現狀 為了實現黨的十七大提出的“老有所養、病有所醫、勞有所得、住有所居”等民生建設目標，黨和國家付出了許多努力，其中財稅政策也做出了積極貢獻，但也存在一些問題。 （一）中國養老服務的現行財政政策。 現行中國養老服務的財政政策主要為老年人提供政府的公共服務，具體可以表現為提供基本的社會保障制度和促進養老服務發展。 1.完善各項社會保障制度，解決困難老年群眾生活問題。“十一五”期間，我國社會保障建設取得重要進展，建立了全國統一的社會保險基金預算制度。社會保障制度體系基本健全。養老、醫療、就業、住房等各類基本需求都有了比較系統的制度化保障機制，為實現黨的十七大提出的“老有所養、病有所醫、勞有所得、住有所居”等民生建設目標提供了制度保障。社會保障資金規?？焖僭鲩L，社會保險覆蓋面不斷擴大，社會保險覆蓋人群大幅增加,社會救助對象逐年增加。 2．運用財政政策，促進養老服務發展。加大投入，支持建立健全社會保障，促進民政事業發展。近年來，國家財政用于社會保障的支出不斷增長。加大專項補助力度，確保老年人等相關人員基本待遇和生活補助按時足額發放。多渠道籌集老年事業發展資金，大力支持老齡事業發展。支持養老服務機構和老年活動設施建設。除直接投資外，政府還積極利用補貼、貸款貼息、購買服務等手段支持社會力量參與養老機構建設和養老服務提供。一是對項目建設貸款給予貼息。二是給養老服務機構設施建設和設備購買提供補貼。三是加大居家養老的補貼力度。四是積極探索購買服務方式，支持民辦養老機構發展。各級政府還加大投入，支持老齡服務體系從城市向農村逐步延伸，支持養老服務人員培訓等。 （二）中國養老服務的現行稅收政策。 中國目前并沒有直接針對養老服務和老年人的完整稅收制度體系，只有一些零星的與養老服務和老年人直接相關的稅收鼓勵措施。 1.與養老服務直接相關的稅收優惠政策。養老院、殘疾人福利機構提供的養老服務，免征營業稅。對家政服務企業由員工制家政服務員提供的家政服務取得的收入免征營業稅。對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納個人所得稅前準予全額扣除。專門為老年人提供生活照料、文化、護理、健身等多方面服務的福利性、非營利性的機構，其自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅。財產所有人將財產贈給撫養孤老傷殘人員的社會福利單位所立的書據，免征印花稅。 2.與養老服務間接相關的稅收優惠政策。醫療、診所和其他醫療機構提供的醫療服務，免征營業稅。無償贈與對其承擔直接撫養或者贍養義務的撫養人或者贍養人不動產、土地使用權的，可暫免征收營業稅。鼓勵就業政策。中小企業優惠。企業發生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12％的部分，準予在企業所得稅前扣除。經認定的符合條件的非營利組織取得的收入可以作為免稅收入。 3.與老年人直接相關的稅收優惠政策。按照國家統一規定發給干部、職工的退休工資、離休工資、離休生活補助費，免征個人所得稅。孤老人員取得的勞動所得，經批準可以減征個人所得稅。個人領取基本養老保險金，免征個人所得稅。 4.與養老保障有關的稅費政策。企業按照國務院有關部門或者省級人民政府規定的范圍和標準為職工繳納的基本養老保險費，可以在稅前扣除。企業根據國家的規定為本企業全體職工支付的補充養老保險費，不超過職工工資總額5%的部分，可以扣除；個人按照規定繳的養老保險費，可以稅前扣除。 （三）現行中國養老服務財稅政策存在的問題。 盡管國家已經制定了一些財稅政策，但是在新的形勢下中國養老服務的財稅政策面臨新的挑戰。財政支出政策方面：財政投入不足，財政投入結構不合理，投入方式落后。養老和醫療等社會保障體系不完善，財政托底保障不足。稅收政策方面：直接對老年人和養老服務的稅收政策待加強。原有的一些與養老服務機構直接相關的稅收優惠政策，由于稅制改革而失效，但新的鼓勵政策沒有及時出臺。現行增值稅、營業稅并存，對服務收入全額征稅收營業稅，投入物的進項增值稅不能扣除，存在重復征稅，不利于服務業的分工和發展?，F行個人所得稅中缺乏贍養費用的稅前扣除規定等。 三、促進中國養老服務發展的財稅政策建議 促進中國養老服務發展的財稅政策并不是孤立的，政策的選擇既要考慮需要和可能，又要融入財稅政策體系之中。財政支出政策應更好地提供養老服務的公共產品，稅收政策應更好地支持養老服務事業的發展。 （一）社會化養老服務體系建設的基本思路。 養老服務已經日益成為和全體國民利益攸關的大事。2011年9月17日，國務院《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，明確指出建立“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”，提出了“重點發展居家養老服務，大力發展社區照料服務，統籌發展機構養老服務，優先發展護理康復服務，切實加強養老服務行業監管”的主要任務。“十二五”規劃為進一步建立和完善養老服務體系提供了方向的指引。“十二五”養老服務體系建設專項規劃確定了“政府主導，多方參與”原則，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護基本養老服務的公益性。其主要內容，分為津貼與護理兩個部分。“十二五”期間，全國將以省份為單位向80歲以上的老人發放高齡津貼。護理則要建設多層次的養老護理機構，包括社區老年飯桌、日間照料中心、頤養型的養老機構，以及專業護理機構等?！秶鴦赵恨k公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知》明確提出：“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求。”#p#分頁標題#e# （二）支持養老服務的財稅政策目標。 “十一五”時期老齡事業快速發展，建立老年養老服務體系的思路和建設也已經初具雛形。“十二五”時期養老服務制度和體系仍然面臨許多問題和挑戰，需要財稅政策的大力支持。 1.支持養老服務的財稅政策指導思想。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出：“以家庭為服務對象，以社區為重要依托，重點發展家政服務、養老服務和病患陪護等服務，鼓勵發展殘疾人居家服務，積極發展社區日間照料中心和專業化養老服務機構，因地制宜發展家庭用品配送、家庭教育等特色服務，形成多層次、多形式的家庭服務市場和經營機構。”因此，支持養老服務的財稅政策指導思想是深入貫徹落實科學發展觀，適應人口老齡化、高齡化的新形勢，以科學設計為前導，以改革創新為動力，以有效支持為目的，建立健全促進養老服務體系的財稅政策框架體系，努力支持老有所養、老有所醫、老有所教、老有所為、老有所樂的工作目標，服務于經濟社會改革發展和穩定的大局。 2.支持養老服務的財稅政策戰略設想。按照《中國老齡事業發展“十二五”規劃》（國發[2011]28號）的要求，“各級政府要根據經濟發展狀況和老齡工作實際，多渠道籌資，不斷加大老齡事業投入。進一步完善實施促進老齡事業發展的稅收政策，政策引導與體制創新并重。”因此，支持養老服務的財稅政策戰略設想為：要盡可能動員全社會力量，實現政府投入和支持為主導，老年人自我服務和相互服務為基礎，社會力量積極參與為依托的新型養老服務政策體系。逐步加大財政投入和稅收支持的力度，初步形成多環節、多體系、廣覆蓋、全方位支持養老服務的財稅政策體系。 3.支持養老服務的財稅政策目標。支持養老服務的財稅政策目標是建立有利于重點發展居家養老服務，有利于大力發展社區照料服務，有利于統籌發展機構養老服務，有利于優先發展互利康復服務的財稅政策體系。 4.制定財稅政策應處理好的基本關系。養老服務體系財稅政策是否可行取決于多方面因素，其中至為關鍵的是制定養老服務體系財稅政策需考慮三個基本關系：一是妥善處理政府與市場和社會公益組織的關系。二是妥善處理支出政策與稅收政策之間的關系。三是妥善處理需要與可能之間的關系。 （三）健全中國養老服務體系的財稅政策基本思路。 “十二五”期間中國老齡化程度步入加速期，預計2015年60歲以上老人將達到2.21億，占當期總人口比重為16%，2030年老年人口則將突破3.5億。如何健全養老服務體系已成為必須超前科學設計的重大政策和制度變革問題。 1.支持養老服務事業發展的財政支出政策。在社會養老保障方面，要建立退休人員基本養老金待遇與工資增長、物價上漲等因素聯動機制，要把符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，要加大投入力度，確保每千名老年人擁有30張養老床位數目標盡早實現。在老年醫療衛生保健方面，政府投入要重點解決兩個問題：一是支持基層醫療衛生機構開展老年人健康監測；二是確保老年性癡呆、抑郁等精神疾病早期識別率達到40%的目標盡快實現。在老齡服務方面政府投入要確保80%以上的鄉鎮和50%以上的農村建立老齡綜合服務站點目標的實現。 2.支持養老服務事業發展的稅收政策。稅收政策的主要功能是引導、激勵社會力量參與養老服務事業的發展，為有條件的社會群體自主提高養老保障水平創造條件，為老齡產業的正常發展優化制度環境。因此，近期可考慮采行如下稅收政策。 （1）積極推進增值稅改革。建議盡快按照“十二五”規劃綱要的設想，對提供老年服務的納稅人實行營業稅轉增值稅的改革，減輕提供老年服務的納稅人的雙重征稅的稅收負擔。 （2）對以房養老實行優惠政策。以房養老是國際上廣為流行的模式，人口密度大的日本已有30%的老人采行以房養老模式。美國早在上世紀60年代就開始試行這種模式。中國從上世紀末期啟動住房商品化，目前住房私有已較為普遍，無論是農村，還是城市，擁有產權房的人激增，以房養老模式有兩大優勢：一是住房反向抵押貸款信用度高，老人獲取資金便易；二是住房定向傳承可激勵各類人員護理老人。中國長期實行計劃生育政策，老人子女少，需要非血緣人員護理。同時，住房價格未來總體呈上漲趨勢，變現度高。因此，以房養老模式會被擁有產權房的人采用。在這種背景下，政府應鼓勵老人采用以房養老模式。為此，今后如對住房保有征收房產稅，可考慮對采用住房養老模式的老人免征房產稅（兩套以內）。同時對以養老為目的的老人轉讓住房免征營業稅和個人所得稅（限一套）。 （3）對與老人居住在一起的子女給予優惠政策。子女與老人居住在一起護理老人既可保證老人物質需求，又可實現護理的及時性，并增強老人生活信心。這種模式還可減輕政府公立養老院投入壓力，因此，可考慮制定對與老人居住在一起的子女的所得收入的費用扣除額，實現贍養費用的稅前扣除。