前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的國外生態補償銀行制度的啟示，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
1前言 生態補償是目前國內外生態環境經濟學研究的重點，也是解決人類社會可持續發展和區域生態公平的一項政策工具，是實現和諧社會的一項基本任務。生態補償問題背后所反映的核心矛盾是在生態保護中存在環境利益與經濟利益的不協調，即生態保護者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配，也就是受益者無償占有環境利益，保護者得不到應有的經濟回報，缺乏保護的經濟激勵；破壞者未能承擔破壞環境的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償，責任人喪失保護的經濟壓力。這種利益關系的扭曲使得生態環境保護的成果在城鄉、地區以及不同收入群體間的分配極不合理，不僅增加了生態補償目前在國內外的實施困難，而且加劇了城鄉和地區間發展的不平衡和不協調，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，威脅著地區和不同人群間的和諧發展。而生態補償機制和政策的實質就是通過調整相關主體環境利益及其經濟利益的分配關系來激勵生態保護行為。但是，我國目前在生態補償機制和政策框架的構建方面仍然處于起步和探索階段。 早在20世紀20年代，愛爾蘭政府就開始采用分期付款的方式對私有林進行補助。20世紀70年代，美國馬塞諸州馬薩諸塞大學的拉爾森和馬澤斯（Larson&Mazzars）提出了第一個幫助政府頒發濕地開發補償許可證的濕地快速評價模型[1]。達蘭（Dalland）于1978年針對挪威自然資源管理中地方經濟發展和環境保護的沖突，提出通過補償來解決沖突，并闡述了補償應遵循的原則以及實施過程中的要求[2]。歐盟于20世紀80年代起對由于保護生態而導致低收入的地區進行補償[3]，隨后美國、英國、德國等國家設立起礦區的補償保證金制度。美國政府于1985年設立了土壤保護計劃（ConservationReserveProgram，CRP），這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農場主自愿參加的退耕計劃。荷蘭政府在1993年修建高速公路時，引入了生態補償原理，指出補償的目的是為了在大規模開發建設項目的決策中，提高對自然保護的投入，并彌補這種開發所造成的生態影響[4]。庫佩洛薩（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生態補償（ecologicalcompensation），指出了自然補償計劃草案[4]。通過進一步的研究實踐，路德•庫佩洛薩建立了高速公路影響生態補償的框架，包括確定公路修建對自然的影響，執行生態補償過程涉及的種種概念，并指出了應研究的問題等，例如如何確定合理的補償標準和評估補償合理性[4]。 我國分別在2005年12月頒布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，在2006年頒布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件；并于2007年9月，由國家環?？偩殖雠_了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，提出我國將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等4個領域開展生態補償試點，從而推動生態補償機制的建立；并要推動建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金。從我國的生態環境發展現狀來看，建立系統的生態補償機制和政策框架是我國建立和諧社會的發展需要，其具有重大的現實意義和深遠的戰略影響?？傮w來看，我國正在逐步建立生態補償機制，國內部分省市積極開展試點工作，但目前生態補償一直缺乏良好的制度和方法。本文在介紹美國生態補償銀行制度的基礎上，通過探討我國在生態補償領域借鑒美國生態補償銀行制度的方法和措施，以進一步完善我國的生態補償機制。 2美國生態補償銀行制度及其實施流程 2.1美國生態補償銀行制度 2.1.1制度發起 美國國會在1972年頒布的凈水法案中納入了濕地開發利用的管理制度。根據該規定，土地開發者要取得這些許可之前，應當避免對濕地造成不利的影響[5]。如果損失無法避免，則需盡量減低對濕地的影響，即將損失最小化。即使一旦無法避免或是最小化效果不夠理想時，開發者也必須用類似的濕地取代受影響的濕地作為補償。通常，濕地生態補償必須在同一個水源保護區或是生態區域內進行，這樣做比較符合原有濕地的功能。1989年美國環保署將濕地保護納入了法案，規定濕地面積在開發建設中不得減少，這即是“無凈損失”原則，即濕地總面積保持不變。該法案在實行的初期，常采用了“現地”（on-site）、“同質”（in-kind）的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”（postagestampmitigation），即眾多小型且不合生態與經濟規模的棲息地補償方式[6]。1993年開始使用濕地補償銀行（wetlandmitigationbank）。在濕地補償銀行計劃中，在預期開發行為可能造成某個濕地的損失之前，先購置土（濕）地建造或恢復新的濕地，來滿足水源保護區或是生態區域內的補償需求。一旦這些濕地建立以后，補償銀行可以提供補償存款（mitigationcredit）用來做異地補償①（off-sitecompensation），這些存款可以由建立銀行的人使用，像是銀行的發起者或是轉賣給另一個團體。 2.1.2生態補償制度的內容 一個完善的補償銀行應包含以下幾個方面[7]：（1）周詳的初始計劃：一般來說，濕地補償銀行的計劃應該在特定的水源保護區或是生態區內完成。這個計劃應分析開發可能造成的損失以及整體濕地的需求。（2）良好的地點選擇：選擇正確的地點可以決定銀行的成敗。地點需要精密復雜的設計與良好建設策略來達到濕地原有功能。通?；謴蜐竦乇葎撛鞚竦馗菀壮晒Γ栀Y金也較少。（3）地點的明確設計：提議擬建的濕地在設計上應該明確地符合水源保護區與生態區域或反應其地點的物理特性。它可以提供復合的生態利益，例如水質管理、野生動物棲息地、洪水控制乃至教育與娛樂的機會。（4）盡早與政府部門進行協調：銀行發起者在補償銀行開始建設前必須提出一個與政府部門正式的協議，而其他相關團體也應簽署這份協議書，這份協議書將作為銀行建設、經營與使用的規范。（5）建設與評估：銀行發起者應該對生態補償銀行的建設負責，通過有資質的專業規劃設計和建設單位進行具體實施，并委托第三方專業機構評估濕地建設項目的好壞。（6）使用補償銀行：銀行發起者可在法律框架下和政府許可授權的情況下使用存款，或是依法賣給經過授權的使用者來使用。（7）長期管理與維護：濕地補償銀行一旦建立必須進行永久管理與維護。由誰來負責確保濕地的保護與維持相關功能與價值必須事先明確，并加以規范。#p#分頁標題#e# 2.1.3選擇銀行地址的因素 銀行地址的選擇是生態補償銀行中最關鍵的一項選擇，地點是否適當將是補償銀行能否成功的關鍵。當選擇一個地點作為濕地補償銀行時，銀行的發起者應該考慮以下因素[7]：（1）水源保護區或生態區域的地點；（2）其地點是否接近其他的水域；（3）歷史上水源保護區與生態區域內是否有曾經損失的濕地；（4）預期在水源保護區與生態區域內損失的濕地種類；（5）明確列出水源保護區與生態區域內濕地的功能需求；（6）需要與存在的水源保護區與生態區域管理計劃協調；（7）由補償銀行提供的明確主要與次要的濕地功能；（8）地點具有建造多樣性濕地系統的能力。 2.1.4生態保護區設計需考慮的因素 銀行發起者對濕地的設計應該考慮的主要因素如下[7]：（1）以恢復濕地為最優先的選擇：很多案例顯示，在現地恢復過去曾經有的濕地水文狀況與植被比嘗試建造一個濕地較易獲得成功；另外，恢復濕地一般來說是更經濟的選擇。（2）具備適當條件的地點建造濕地仍是可行的：建造濕地通常比恢復濕地成本高并且容易失敗。雖然如此，假如有適當的水文與土壤條件提供的話，建造濕地仍有成功的機會。（3）多樣化設計：很多自然的濕地是復雜的、多樣化的生態系統。假如能設計出歧異度較高、結構與功能較完整的多樣性濕地，可成為高生態價值的濕地。（4）設計的濕地系統須能自我維持：建立在補償銀行的濕地必須能夠長久維持，以降低銀行長期維護的花費。 2.2美國生態補償銀行實施流程 濕地補償銀行的發起者可以是個人或是團體。發起者或許是土地擁有者、營利公司、非營利組織、政府單位或是它們之間的合作組成。銀行發起者建造或恢復濕地（對濕地通常以面積作單位，稱之為補償存款），以提供需要補償的單位購買（即提領補償存款）。在補償銀行被準許濕地存款的轉讓或售賣之前，國家和州的政府管理單位會成立一個補償銀行檢查小組（MitigationBankReviewTeam，MBRT）來批準補償銀行的建立，MBRT也負責批準銀行發起者可以獲得的存款數量[8]。 以密歇根州政府的生態補償銀行建立流程為例說明如下（見圖1）。密歇根環境質量部（MichiganDepartmentofEnvironmentalQuality,MDEQ）發展補償銀行來滿足區域生態性的目標。銀行發起者必須與MDEQ商討來確定補償銀行的計劃。一旦銀行發起者決定了地點，銀行發起者應該提交一份初步協議書給MDEQ。MDEQ將審核這份初步提案并檢視這塊地點，以提供意見與看法給銀行發起者。經過MDEQ審核之后，MBRT將召集其他團體來確認定稿的銀行協議書，以作為日后實施補償銀行的標準。 銀行協議書是由銀行發起者與密歇根環境質量部（MDEQ）以及相關單位共同簽署。另外，如果補償銀行將用來滿足當地濕地條例的需求，當地行政機構也需要簽署。在協議書簽署前，環境質量部將再提供意見，來確定未來銀行的使用。一旦正式的濕地補償銀行建立在合適的地方，銀行發起者就必須遵守協議書里的內容，包含根據計劃書的設計來監控濕地、追蹤存款、長期管理與銀行地點后續的維護。密歇根環境質量部（MDEQ）將檢查其監控報告、設置的地點等，并批準存款的使用，MDEQ根據以下規則來批準存款[7]：（1）在補償地點建設（根據計劃與詳細計劃書）完成之后，允許使用50%的補償銀行存款；（2）濕地與植物族群達到50%的設計覆蓋時，允許使用另外25%的存款；（3）濕地達到協議中執行標準的完整功能時，方能使用最后的25%的存款。 另外，補償銀行建立之后的監控將持續至少5～10年。監控的目的是評估執行成效是否符合要求，與濕地是否達到預期功能性的目標。監控一般以年為單位，在銀行協議中應該完整描述監控的時間表，直到達到銀行建立的標準。監控補償銀行濕地是銀行發起者的責任，發起者應尋求政府單位或是非營利資源管理組織共同來監管后續的濕地維護事宜。 3對我國生態補償制度建設的啟示 3.1我國現有的生態補償制度及其存在主要問題 生態補償機制就是通過制度創新來激勵人們保護生態環境，實現生態公平，促進生態資本增值保值，實現生態環境保護外部性的內部化的一種經濟制度。在經濟學的范疇內，“生態補償”機制屬于卡爾多—?？怂垢倪M。按照卡爾多—?？怂垢倪M意義上的效率標準，在社會資源配置過程中，如果那些從資源重新配置過程中獲得利益的人，只要其所增加的利益足以補償在同一資源重新配置過程中受到損失的人的利益，那么，通過受益人對受損人的補償可以達到雙方均滿意的結果，這種資源配置就是有效率的。生態保護補償機制這種屬于卡爾多—?？怂垢倪M的性質決定了實施這一制度既離不開不同區域、不同行業、不同部門、不同經濟主體之間的討價還價和自愿協商，又離不開政府的強制力和行政協調[9]。 我國國家環?？偩钟?007年9月公布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》中宣布將在四個領域（自然保護區的生態補償、重要生態功能區的生態補償、礦產資源開發的生態補償和流域水環境保護的生態補償）開展生態補償試點。作為國務院環境主管部門，這是環?？偩质状螌﹂_展生態補償試點指導性文件。同時，2007年國家將從中央財政資金拿出38億元用于建立生態補償基金。此外，我國各地政府也在積極地開展生態補償的實踐，如浙江、江蘇、福建、海南等省。雖然我國各地在積極探索建立生態補償機制，但是目前還沒有一個生態銀行補償制度的實踐案例。 本文通過上述分析認為，生態補償銀行制度的本質是在經濟建設和開發活動中進行生態恢復與生態補償，其產品是生態資源及環境（如濕地、林地等），實施的條件是環境產權的界定與合法使用，目標是保持區域生態總量滿足社會發展需要。生態補償銀行制度的優點：一是確保了地區性生態環境資源的總量不變，二是采用市場手段彌補了生態補償資金的短缺。但其也存在著一定的局限，一是它的使用存在著一定的條件限制，如只能適用于濕地、林地等自然保護區和生態功能區等，不適用于大尺度的生態保護項目（如流域）。二是銀行產品的質量、功能及其持續性難以保證，需要多領域的專業協作，存在經營風險，等等。#p#分頁標題#e# 3.2美國生態補償銀行制度對我國生態補償的啟示 目前，我國生態補償采取的主要手段是經濟補償，即按照生態補償的基本原則，在明確生態補償責任主體，確定生態補償的對象、范圍，環境和自然資源的開發利用者要承擔環境外部成本，履行生態環境恢復責任，賠償相關損失，支付占用環境容量的費用，生態保護的受益者有責任向生態保護者支付適當的補償費用。這種手段雖然有其現實意義，可以實現一定的生態公平和經濟保障；而生態補償銀行強調的不是短期經濟利益，而是人類社會和諧的生態環境的基本保障。人類發展需要的不僅僅是經濟利益，如果生態保護的受益者（如資源型開發企業等）認為只有通過經濟補償就可以對環境進行污染、對生態進行破壞、對資源進行掠奪的話，就難以實現持續的生態公平，資源、生態和環境問題也會更加嚴重，這是因為補償標準的制訂是否符合人類社會發展對生態資源的持續性需求尚存在較大爭議。而生態補償銀行制度在其應用范圍內，可以很大程度地解決生態、資源與環境的需求總量問題，并且在數量（面積）、質量（功能）上保證了人類社會生存環境的可持續發展。 為此，本文認為我國政府應在以下幾個方面進行生態補償制度設計： （1）進一步建立和完善環境產權制度。我國經濟處于轉軌時期，在資源開發和生態建設活動中必須建立現代資源產權制度，包括國有土地資源、礦產資源、水資源、森林資源、海洋資源等，在資源和環境領域建立一整套包括產權界定、產權配置、產權流轉、產權保護的現代產權制度。例如，各類資源產權轉讓的價格問題很多，要使各種資源價格充分反映資源、環境和生態的真實成本和供求關系[10]。從資源環境產權市場交易的三個層次，即初始產權界定、交易權規定和交易制度安排上，綜合研究我國資源環境產權市場的制度優化建設途徑，提出三步連續而漸進的制度改變策略：第一，建立市場化的資源環境公共產權規制模式；第二，在現有的資源環境所有權安排條件下，實現資源環境使用權和經營權的市場化；第三，實行多元化和市場化的資源環境所有權制度，形成公私產權對接的完善的資源環境產權混合市場。這樣才能責權利明確，強化生態環境保護的責任，激勵和保護環境開發人的合法利益，預防和懲治環境損害者的破壞行為。 （2）制定生態補償銀行制度的政策法規。進行生態補償需要完善的法律法規體系，積極開展生態保護立法研究，為建立生態環境補償機制提供法律依據是實施生態補償建設的基礎。開展生態補償銀行制度不僅需要產權立法，還需要實施和監督領域的法規制度建設，甚至要完善規劃環境影響評價制度來保障生態補償的規范性。 （3）轉變生態補償的主導模式。建立有效的生態補償機制是促進我國全面、協調、可持續發展的重要舉措。政府主導的生態建設工程項目是國家生態補償的重要方式。地區自發形成的一些生態補償模式具有很好的實踐基礎和強大的生命力，可以為制定國家生態補償政策提供實踐經驗和示范作用。積極探索建立生態環境補償銀行制度，轉變單純的政府經濟資金補償制度，針對不同補償對象，引入多元化參與機制，綜合應用多種手段，實施積極的政策改革和制度創新，建立基于市場經濟背景下的生態補償激勵與約束機制。 （4）建立生態補償的市場機制。建立生態補償機制是運用市場機制保護生態環境的制度安排，也是一項重要的環境經濟政策。積極探索市場化生態補償模式引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映其稀缺程度，積極探索資源使（?。┯脵唷⒔灰讬嗟仁袌龌难a償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權交易機制。引導和鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。我國生態補償制度的建立應遵循政府和市場互補的原則，在完善政府財政轉移支付制度、環境稅收制度的同時，還應逐步完善生態環境產權機制、交易機制、價格機制、監管機制，發揮市場機制對生態環境資源供求的引導作用，建立公平、公開、公正的生態利益共享及相關責任分擔機制。 （5）樹立以生態功能性恢復為主的生態補償理念。全面提高領導層、企業和公民的生態環境意識，增強生態功能區居民和領導的維權意識，增強受益地區干部和群眾進行生態補償的自覺性。更重要的是，轉變傳統認識——“補償就是掏錢”，樹立構建和諧人居環境和適宜生態的理念，將我國在發展建設過程中對生態環境破壞的生態系統功能進行根本性的修復，恢復生態系統作為自然資產的功能與服務對地球生命支持系統的重要作用。總之，建立生態補償機制是促進區域經濟公平發展，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的重要環境經濟政策。
