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中國共產黨第十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大舉措,這是黨對社會主義建設規律認識的進一步深化和指導思想上的新發展,是我黨站在經濟社會發展全局的高度,立足當前、著眼長遠做出的戰略決策。同時,既是妥善應對我國經濟社會發展關鍵時期可能遇到的各種風險和挑戰的正確選擇,也是黨的執政能力和執政水平提高的具體體現。財政作為政府的綜合經濟部門,如何深刻領會黨的指示精神并充分發揮其職能作用,在落實科學發展觀中努力構建財政支出新格局,積極推動社會主義新農村建設,這是財政部門每個工作人員都應認真思考的問題。 一、立足于促進經濟發展,構建財政支出新格局 (一)把握公共財政實質,做大做好財政收入“蛋糕”社會主義公共財政的實質在于取之于民,并用之于滿足人民群眾日益增長的難以通過市場機制實現的物質、文化等公共需要。而要提供更多更優的公共產品和服務則必須有強大的財政作后盾,強大的財政須立足于持續健康發展的經濟之上。社會經濟不健康持續發展,焉能有越來越壯大的財政,焉能提供更多更好的公共產品和服務。因此,財政服務必須以維護社會經濟持續健康發展,促進經濟發展為目的。要合理構建財政支出新格局,就要在充分把握公共財政實質的基礎上,明晰財政與經濟發展的辯證關系。從國內外財政的具體實踐上來看,國家財政始終是參與和調節經濟運行的重要手段。雖然隨著我國市場經濟體制的健全與完善,財政配置資源的作用發生了變化,但發展經濟、開辟財源的基本功能并沒有改變。 即使是在典型的西方市場經濟國家,其財政支出中依然包含著很大比重的經濟建設支出。據世界銀行調查:1980-1985年財政投資占社會投資的比重,在發達國家平均水平竟然高達33%,只比發展中國家低10個百分點。而且隨著現代市場的發展,這個比重還在進一步提高。為什么?主要原因在于發展經濟不僅是提高經濟效益、擴大經濟規模之必要,而且是擴大就業機會、構建和諧社會之必需。我國是一個人口眾多的發展中國家則更應如此。當前國內經濟正處于轉型之中,這不僅包括經濟的市場化,也包括經濟結構的調整和升級,由此也決定了政府在組織經濟運行、強化經濟投資、引導社會投資方向方面具有比西方發達國家更多的責任。例如:政府尚需要通過大量投資,打破能源、交通、農業等基礎產業和基礎設施的“瓶頸”制約和結構失衡,促進國民經濟的持續健康發展?？梢?在社會主義市場經濟和公共財政的條件下,特別是在社會主義初級階段,財政支持經濟發展的職能既不能取消也不能削弱。各級財政必須既算財政賬也算經濟賬、政治賬,自覺把支持經濟建設、做大做好財政“蛋糕”作為公共財政的首要職能。 (二)促進經濟發展目標下,財政支出的主要方向在目前的社會主義市場經濟條件下,財政支持經濟既不能蜻蜓點水,也無法面面俱到,必須有所為有所不為。因此,筆者認為,要在促進經濟發展的大前提下,合理構建財政支出格局,應著重考慮以下幾個方面:第一,要突出扶持優勢產業的發展。發展,主要是發展優勢,扶持,則是以主要財力扶持確實具有優勢與潛力的產業和項目。這些年來,湖南省在做大規模工業上下了不少功夫,諸如卷煙、鋼鐵、造紙、工程機械、電子等都具有面向全國乃至全球的優勢,現在財政部門的主要任務就是幫助這些產業提高附加值、延長產業鏈、壯大產業集群。第二,要突出改善經濟發展環境。環境是經濟發展的第一優勢。從某種意義上來講,今天的環境就是明天的項目、后天的經濟效益。近幾年來,湖南省經濟發展環境雖然經過治理已經大有好轉,但軟、硬環境與先進兄弟省(市)比較,還是有些差距。如,經濟布局相對分散,工業園區尚未形成,水、電、路、氣、通訊等欠賬很多;“超國民待遇”和“非國民待遇”并存;有法不依、執法不嚴、違法不究等現象還遠沒有絕跡。第三,要突出支持經濟結構調整和經濟增長方式的轉變。努力通過財政資金、財政政策、財政管理和財政績效評價等手段,務使經濟發展建立在優化結構、改進質量和提高效益的基礎上,實現集約式、內涵式和可持續的發展。長期以來,在傳統的粗放型經濟增長方式下,國內生產建設和消費生活中的浪費現象仍比較嚴重,資源利用率相當低。據中科院測算,2003年我國消耗了全球31%的原煤、30%的鐵礦石、27%的鋼材、40%的水泥,創造出的GDP卻不足全球的4%。這種粗放式、浪費型的發展模式,致使國內煤、電、油、運等全面緊張,生產資料價格上揚,生產成本增大,不少企業的生產難以為繼。 在市場經濟條件和十一五規劃下,財政必須按照市場經濟規律的要求,切實創新支持經濟發展的方式,徹底改變向企業注入資本金、財政補助和周轉金等計劃經濟型的投入模式。除了對一些事關國計民生的基礎產業、核心產業和關鍵領域保持一定投資優勢外,要充分發揮財稅政策“四兩撥千金”的作用,更多地運用國債稅收貼息獎勵等綜合財政政策手段,為各類市場主體自我創新和平等競爭提供服務,從而優化發展環境。同時最大限度地吸收金融資本、國際資金向企業的投入,實現財政資金效益的最大化,增強經濟發展的內在動力,實現國民經濟持續、穩定、較快增長。 二、縮小享受財政支出的“剪刀差”,推動社會主義新農村建設 作為一個農村人口占全國人口主流的大國,財政部門要更多地關注農業、農村和農民問題。尤其是在當前開展社會主義新農村進程中,長期以來存在的“剪刀差”問題的縮小和解決,勢必會進一步推動農村經濟發展,為新農村建設作出應有的貢獻,也會使我國的財政支出結構更為科學合理。 (一)什么是享受財政支出的“剪刀差”新中國成立的相當長時期里,國民經濟主要是靠農村支援城市、農業支持工業建立起來的。工農之間與城鄉之間在分配上的“剪刀差”一開始就存在,這些年來仍然在不斷擴大。從居民收入看,2000年湖南省城鄉居民收入差距為2•88∶1,2004年則進一步上升到了3•04∶1,長沙城市居民的平均收入是湘西自治州農民收入的6•88倍;如果以人均純收入865元為標準,湖南省還有315萬貧困人口;2004年湖南省農村居民恩格爾系數為0•524,部分地方高達0•73;從社會事業發展看,2004年湖南省農村合作醫療覆蓋率只有8•5%,農村養老保險覆蓋率只有3•3%,初中以下文化水平的農民占了85•78%;從人與自然的關系看,湖南省80%的區域為酸雨區,湘江流域更是重災區,枯水期40%以上的水域是嚴重污染的4-5類水,雖湖南省擁有四水一湖,但在農村目前還有280余萬人飲水困難。#p#分頁標題#e# 上述這些巨大的發展差距、明顯的薄弱環節是怎樣產生的呢?筆者認為這與長期以來我們采取的重城市輕農村、重積累輕消費、重經濟建設輕社會發展和環境保護的二元發展模式,以及與此相適應的財政支出“剪刀差”密切相關,從而導致了城鄉之間、區域之間、居民之間的差距拉大和人與自然之間的不和諧。如,在農村我們長期實行的是抽農補工政策,因此財政對“三農”的投入嚴重不足,占財政支出的比重甚至比一些發展中國家還低得多,如巴基斯坦、印度、泰國等國的農業投入均在15%左右,而我國建國50多年來對農業投入的總額約5000億元,僅占6•5%左右。湖南是產糧數量居全國前列的農業大省,但從1985年到1994年,財政支農支出占總支出的比例一直沒有達到10%;以后年份除1998年最高曾達到15•01%以外,大多數年份都是10%多一點,2003年還降到了9•34%。與此同時,國家又利用工農產品價格“剪刀差”等方式,將大約6000億元—8000億元的農村資金轉移到了城市與工業。又如2000年,國家財政用于農業的支出為1298億元,同年征收農村稅收1359億元,二者相抵,國家還從農村抽走了61億元。由此可見,城鄉貧富懸殊,農村經濟困頓,農業日趨脆弱,不能不說與我們半個世紀以來抽農補工政策密切相關。值得注意的是,時至今日,盡管農業稅停征,但筆者提出的這種享受財政支出的“剪刀差”狀況并沒有得到根本性的改善。有一個不爭的事實是:不到百分之三十的城市人口享受超過百分之七十的財政支出,超過百分之七十的農業人口享受不到百分之三十的財政支出。存在于城鄉之間的財政支出不合理,加劇了城鄉和區域發展之間的矛盾。對此,財政部門應該有一個清醒的認識。 (二)縮小享受財政支出“剪刀差”的意義及思路 在對現存的“剪刀差”現象有個大致了解后,要努力縮小這種差距,主要是基于以下幾方面考慮。一是農村決定未來中國經濟,決定小康社會目標的全面實現。我國從整個國民的實際需要講,包括糧食在內,沒有實質上的產品過剩。我國的出口產品大多不是附加值、高技術的優勢,而是廉價勞動力形成的廉價優勢。我國的出口退稅補貼在一定意義上講是對進口國家實行的轉移支付,是當前為優化我們的經濟結構所不得已而為之。與其這樣,不如把消費市場開拓的重點放在自身必需和自力更生的基點上。二是保持國家社會穩定和諧的需要。城鄉、工農差距這樣大,長此以往,誰能保證不出問題甚至不出大的問題!三是國家財力已初步具備這種能力?，F在國家財政收入每年在以4000億元,湖南省財政收入以100億元的速度增加。因此,中共中央明確提出現在到了工業反哺農業的時候了,財政應該在這個方面為促進農村經濟發展,推動社會主義新農村建設有所作為、有所創新。筆者認為,在財政收入迅速增長的同時,應把主要財力用于促進經濟發展的重大方面,解決發展中的突出問題,防止受習慣思維和體制慣性的影響而進一步拉大城鄉差距。 縮小財政支出“剪刀差”的現實途徑是進行增量調整。毫無疑問,要認真落實科學發展觀的要求,努力實現城鄉區域、經濟與社會、人與自然、國內發展和對外開放之間的全面、協調和可持續發展,就必須大力調整財政支出結構,加大對薄弱環節的投入,逐步解決財政支出顧此失彼或厚此薄彼的問題。現實的問題是,財政支出結構應該如何調整才能實現目標,財政支出的剪刀差怎樣才能有效縮小?筆者認為應主要從以下幾方面入手解決: 1•基本思路和原則。調整財政支出結構、縮小“剪刀差”的基本思路和原則應該是“調增不調存,填谷不削峰”,即一般只動財政收入的增量,對存量資金則盡量不動或少動,通過大力填“谷”來逐步縮小與“峰”的差距。這主要是因為:我國目前市場經濟體制還不完善,行政體制改革滯后于經濟體制改革,經濟社會中積聚了較多的矛盾和問題;各部門單位要求增支的呼聲年年都非常高,削減支出的空間不大而阻力卻很大;諸多矛盾過于向財政集中,財政實務可操作性不強;同時從過去的實踐看效果也不夠理想。如果把財政支出結構調整的重點轉移到增量方面來,只動增量,不動或少動存量,阻力就會相對較小,運轉就會相對平穩,“短腿”就會真正加長,就有可能取得事半功倍的效果。 2•實務操作要領。在財政業務操作中,對各級、各部門、各單位原有支出項目和基數,除了明顯不符合公共財政支出范圍的項目(如直接用于投資增長過快行業及一般競爭性領域的公共投資、樓堂館所等非生產性支出等)必須予以壓減或取消以盤活部分存量資金以外,其它項目一般采取維持零增長或者小幅增減的辦法;對各種新增財力,則盡量全部匯聚起來,集中投入薄弱環節,加長經濟社會發展中的“短腿”,逐步縮小城鄉區域、貧富差距,實現人類、資源、環境和經濟社會的全面、協調和可持續發展。 3•構建調整財政支出結構的制度支持體系。必須充分認識到,財政收支矛盾是一對永恒的矛盾,即使只動增量,阻力還是不小的,必須通過制度安排,加強制度約束,確保財政增量結構的調整能夠真正到位。一是要強化責任目標。每一個財政工作人員都要積極支持改革,主動投身改革,形成改革合力,同時建立切實有效的責任制度,防止和糾正本位主義等不良思想的影響,促使支出結構調整到位。二是要突出調控重點。從理論上講,所有新增的財政收入特別是可以調控的收入都應納入支出結構調整的范圍,其主要收入有每年新增的地方一般預算收入特別是稅收收入、每年超收的財政收入、中央財政每年新增的一般性轉移支付資金、上劃“兩稅”返還的增量部分等。 從收入看,2004年湖南省財政總收入達到613•61億元,增量達到122•67億元,其中地方稅收收入增量32•09億元,非稅收入增量19•89億元,上劃“兩稅”收入增量61•57億元。從支出看,湖南2004年總量達到719•54億元,超過財政收入105•93億元;增量達到145•80億元,比上年增長25•41%。如果財政從中拿出50%的資金,數額就相當可觀,集中起來就能重點來辦諸如義務教育、醫療、農村基礎設施等幾件大事。筆者強調的是,今后財政對農村、農業、農民的投入都要圍繞減輕農村農民負擔和提高農民素質這個主題來展開,千方百計使農民接受好義務教育,搞好技能培訓,讓農民洗腳上岸,讓進城務工的農民逐步在城鎮安家。只要我們堅持這樣做,就會為農村經濟的發展、農村面貌的改變、農民生活水平的提高,乃至工農差別和城鄉差別的消失發揮巨大作用;只有這樣,我國小康社會的全面實現就為期不遠了。#p#分頁標題#e# 在我國國民經濟十一五規劃下,財政部門工作人員必須樹立財政支出即是“建設財政”的思想,充分利用有限的國家財政,創造出更大的經濟效益。財政支出新格局的構建,既要做大做強城鎮經濟,把握主要方向,又要通過縮小財政支出中的“剪刀差”,讓公共財政的陽光照耀社會主義新農村,實現經濟與社會、城市與鄉村、發達地區與不發達地區的協調發展
