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本文作者：新疆維吾爾自治區財政學會 單位：牛玉明
改革開放以來,特別是實施西部大開發戰略以來,在中央財政的大力支持下,在自治區黨委、人民政府的正確領導下,新疆經濟社會發展取得了巨大成就。當前和今后一個時期,新疆發展還面臨著一些突出的困難和問題。從外部環境來看,國際金融危機將在一個較長時期內帶給新疆深遠的挑戰和負面影響。從內部環境看,新疆水資源短缺和交通運輸能力不足制約依然較為嚴重,生態環境脆弱;經濟結構性矛盾依然突出,自我發展能力有限;區域發展不平衡,尤其是南疆地區經濟發展緩慢;對外開放程度比較低,區位優勢尚未有效發揮;社會事業發展滯后,人才較為匱乏;社會穩定依然存在不少復雜問題,社會經濟發展的安全隱患還沒有從根本上得以解決。在新形勢下,我們財政部門應該在宏觀經濟運行中科學定位財政職能,在機遇與挑戰中規劃財政發展思路,采取更加有力的措施,全力支持經濟社會發展,努力把新疆發展向前推進。
一、在繼續做大做強財政收入的基礎上,大力促進產業結構優化
1•支持經濟發展,繼續做大做強財政收入。在新的形勢下,繼續堅持在爭取中央支持的同時,堅定不移地培植、擴大財源,不斷加強財政收入組織工作,保持財政收入的持續快速增長。
(1)利用資源優勢,加快優勢資源轉換戰略轉型升級。積極支持優勢資源轉換戰略和大企業大集團戰略,充分依托優勢資源開發,支持油氣、煤炭、重要礦產、其他特色資源的開發、加工,不斷提升全區特色優勢產業的競爭力和新型工業化水平。下一步財政在對優勢資源開發支持過程中,首先,財政政策資金投入還要定位于引導優勢資源轉換戰略的轉型升級,促成資源深加工,延長產業鏈,增加稅源。其次,要站在全區的高度,運用財政政策引導工業園區合理布局規劃,使之形成產業集群,發揮輻射帶動作用,促成人流、物流綜合發展。其三,在支持做大做強傳統的支柱產業石油石化天然氣產業的同時,站在我國煤炭市場需求和煤電產業發展大趨勢的高度,結合新疆煤炭資源的巨大潛力和優勢,支持在新疆建設我國特大型煤電煤化基地,加快煤炭資源的開發利用。其四,以國家戰略礦產資源需求為導向,支持其他礦產資源的開發利用,建設一批國家急需、比較優勢明顯的礦產資源開發項目,盡快形成一批礦產資源勘探、開發、冶煉加工的產業集群。
(2)利用地緣優勢,支持外貿易和旅游的發展。利用新疆面向中亞、向西亞的地緣優勢,加快推進東聯西出的出口加工基地和西來東去的商品集散基地建設。發揮中亞區域經濟合作機制作用,發揮邊境經濟技術合作區和邊民互市點功能,完善促進外貿發展的財稅政策,支持擴大邊境小額貿易規模,支持外貿企業出口創匯,促進新疆外貿出口的快速增長和外向型經濟的繁榮發展。鼓勵企業積極開展境外合作開發,促進外貿增長方式的轉變,通過實施“走出去”戰略,提升新疆參與中亞區域合作的層次和水平,推動自治區外向型經濟的發展。充分發掘新疆旅游資源豐富和獨特的突出優勢,采取鼓勵性措施,加快旅游業發展,開發特色旅游商品。在新形勢下,尤其要重點支持淡季旅游開發、區內旅游資源整合、旅游品牌建立及旅游業對外開放,不斷增強新疆旅游業的影響力、吸引力和競爭力。
2•利用財稅杠桿,繼續優化產業結構,提高稅源質量。新疆目前的產業結構中,稅收的產業比重差距較大,具體表現為第二產業稅收貢獻率遠遠超過第三產業貢獻率,稅收對第二產業,特別是石油天然氣及采掘業依賴過度,這將影響稅收收入可持續增長。因此,應充分利用好財稅杠桿,不斷優化調整產業結構力度,降低第一產業比重,優化第二產業內部結構,大力發展第三產業,進一步提高第三產業比重,逐步改變第一、第三產業對稅收增長貢獻率偏低的狀況,促使稅源結構合理化,提高整體稅源的抗風險能力和發展后勁,進而強化政府聚集財力、掌握資源、宏觀調控的能力。
一是進一步依托農業結構的戰略性調整,加快發展特色農業,提高農業生產整體水平和效益。充分發揮全區得天獨厚的水土光熱資源和發展現代農業的有力條件,重點推進棉花、糧食、特色林果、畜產品四大基地建設。重點扶持一批農業產業化龍頭企業,帶動新疆優勢、特色農副產品的精深加工,培育打造品牌和優質產品,延長農業產業鏈,增加農副產品附加值,提高農業生產綜合效益,加快農業產業化進程,促進農民增收。
二是支持優化第二產業內部結構。在加快發展重工業的同時,加大輕工業的投資力度。改變采掘業中石油和天然氣比重過重,煤炭及其他原材料比重過輕的格局。加大除石油石化等國家戰略之外的礦產資源勘探開發力度,進一步提升新疆煤炭工業在全國煤炭工業中的戰略地位,把新疆建設成為全國重要的煤炭工業基地、煤電一體化基地、煤化工基地。進一步支持擴大以有色金屬、鉀鹽等礦產資源為代表的深加工項目,延長產業鏈短,提升附加值,形成若干有競爭力的資源型支柱企業,轉變主要依賴石油和天然氣開采業和石油加工發展的增長方式。積極向國家爭取原油、天然氣的資源配額,切出一定量的原油和天然氣供應本地化工企業的生產加工,促進這些地方化工企業迅速成長,帶動縣域經濟的發展,形成多元化的財政收入渠道。
三是提高第三產業占GDP的比重。進一步調整和優化第三產業內部結構,大力發展生產型服務業,加速現代化服務業與制造業的滲透融合發展,催生新的稅收增長點。以金融保險業、電子信息業和現代物流業為突破口,為優勢資源戰略轉換實施提供一個高效的平臺。積極改造提升傳統服務業,發展新興服務業。充分利用政策導向,積極改造提升商貿流通、交通運輸、餐飲娛樂等傳統服務業,充分發揮現代服務業對工業發展的支撐和推動作用,支持信息咨詢、技術服務、法律、會計服務等產業發展。在提高現有服務業市場化水平的基礎上,加快發展新疆的批發和零售貿易業、房地產業、租賃服務業,做大做強新疆的旅游業,進一步挖掘旅游市場,延伸旅游鏈條,強化旅游產品開發,帶動交通、物流行業發展,形成立體化的旅游文化產業。
二、在繼續調整財政支出結構的基礎上,著力提高民生支出比重
1•高度關注民生,把財力突出向民生傾斜。今后,在財政收入不斷做大的基礎上,要進一步調整和優化支出結構,努力保證重點支出和各項民生需要,切實把經濟發展的成果,體現在改善民生和保障各族群眾切身利益上,促進實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。按照完善公共財政體系的要求,以改善民生為社會建設發展目標,堅持統籌兼顧,集中有限財力,全力保障民生項目所需資金,不斷提高民生支出占財政支出的比重,將更多的財政資金投向公共服務領域,大力發展社會事業和公共事業,不斷提高人民群眾的生活水平,努力為民辦實事好事。在教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障與就業、醫療衛生、環境保護、保障性安居工程建設等涉及民生方面逐年加大投入力度。特別是突出保障農村基礎設施建設、抗震安居房建設、農村義務教育經費、“雙語”教學、中小學危房改造、城鄉最低生活保障、基本養老保險、基本醫療保險和新型農村合作醫療等重點民生項目支出。#p#分頁標題#e#
2•著力推進民生財政的制度體系建設。一是依法保障教育經費增長,逐步提高教育支出比重。繼續落實和完善農村義務教育經費保障機制,支持中小學“雙語”骨干教師培訓和“雙語”教學支教計劃實施,擴大“雙語“學前班、內地高中班和區內初中班辦學規模,扶持南疆三地州高中階段教育發展。落實和完善家庭經濟困難學生資助政策。二是推進完善就業再就業和社會保障制度。繼續推動現代企業制度改革和第三產業發展,不斷拓寬就業門路,完善財稅扶持政策,促進就業再就業。健全和完善城鄉居民最低生活保障制度,繼續提高企業離退休人員養老金,支持構筑養老、失業和低保三道防線,擴大社會保障覆蓋面。探索農村社會養老保險方式,建立健全防災救災資金保障機制。三是健全醫療衛生體系。繼續加大資金投入,支持基本醫療制度建立,推進城鎮居民基本醫療保險試點工作。全面推進新型農村合作醫療制度,加大城鄉醫療救助力度。支持農村公共服務體系建設,建立穩定的城市社區衛生管理和投入機制。四是加大惠農政策實施力度。在不斷加大財政支農資金投入,積極整合財政支農資金的同時,研究建立多元化、多層次的支農資金長效投入機制。繼續穩定和完善糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農業生產資料綜合直補等補貼政策,加大農民直接受惠力度。加強對計劃生育的獎勵政策,支持計劃生育服務建設。
三、在繼續提高基層財政保障能力的基礎上,促進區域協調發展
1•高度重視縣域經濟和南疆三地州經濟發展。新疆天山北坡經濟帶位于天山北坡中段,面積9•54萬平方公里,占新疆總面積的5•7%,人口占新疆總人口25%以上。經過這幾年的快速發展,該區域已經形成了比較成熟的產業體系,國內生產總值占全疆50%以上,人均收入水平相對較高,成為新疆科技、經濟和社會發展的重心區域。與之相比,新疆大部分縣(市)經濟發展水平較低,絕大多數縣自給率在30%以下,財政?；局С龅哪芰€非常有限。在新形勢下,我們在鞏固、提升天山北坡經濟帶經濟帶動作用的同時,要通過扶持縣域經濟發展,支持南疆三地州發展來實現區域統籌發展的目標。一是繼續推行縣(市)財政收入上臺階和增收獎勵辦法,促進縣域經濟發展,進一步調動縣(市)培植財源、組織財政收入的積極性。完善轉移支付中的標準支出核算體系,將法定性和經常性支出列入標準支出,充分考慮各地財政支出中的特殊因素,加大對下轉移支付力度,新增一般性轉移支付重點向縣鄉轉移,不斷提高縣鄉財政保障能力和自身發展能力。二是針對南疆地區區域面積大,總人口和貧困人口比重高,財政自給能力十分低下以及南疆三地州的一些特殊因素,繼續調整對南疆三地州的轉移支付制度,提高轉移支付補助系數,增加補助數額。對于自然條件惡劣、貧困縣市集中連片的和田地區,地方財政收入全留,標準支出全部由自治區財政承擔。三是抓住國家支持新疆加快發展的有力時機,結合區域協調發展需求,加大基礎設施建設力度。隨著國家對新疆支持力度的加大,新疆將迎來新一輪投資和建設的高峰。我們一定好好抓住這一機遇,結合區域協調發展目標,進一步加大基礎設施建設力度,集中力量抓好事關經濟社會發展全局的重大項目,更好地拉動自治區國民經濟健康快速發展。
2•加大“三農”投入,支持建設新農村。從宏觀層面講,應該重點支持農村義務教育、新型合作醫療、鄉村文化體育設施建設,農村道路、水利等農業和農村基礎設施建設;支持農業科技進步、農業綜合開發,提高農業綜合生產能力;支持農村勞動力就業轉移培訓、農業產業化和農民專業合作組織,促進農民收入持續穩定增長;全面深化農村改革,穩步推進縣鄉財政體制改革;支持縣域經濟發展。從具體層面講,根據局部不同地區土地光熱資源條件,用好用足《國務院關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》(國發[2007]32號)中關于發展特色林果業和設施農業的政策,推進現代優質畜產品基地建設,加大對特色林果業的支持力度,采用專項資金、財政貼息、財政參股及擔保貸款等方式,在扶持這些企業做大做強的同時提高科技含量及延伸林果業的產業鏈,盡快改變目前新疆林果業發展中存在的深加工企業少、規模小、沒有形成經濟規模效應等初級階段狀態。堅持以市場為導向,以農民增收為目標,注重發揮比較效益,加快各地特色農業,特別是發押全區綠色無公害農產品生產方面的優勢,加快特色農產品、優質無公害食品、綠色食品、有機食品生產和綠色農產品基地建設,形成優勢農副產品精深加工產業區,通過稅收優惠、貼息、獎勵等措施,引導農牧民調整和優化種植業結構,努力提高畜牧業集約化和現代化水平,全面提高農副產品質量、效益和市場競爭力。
四、在解決好財政現實問題的基礎上,注重爭取國家政策的扶持
新疆石油石化等相關產業產值占GDP的比例為60%以上,對全區稅收的貢獻度占50%以上,在自治區財政經濟發展中起著舉足輕重的作用。因此,爭取中央石油石化有關稅收政策的支持是一項重要工作。
一是中央盡快實現石油天然氣資源稅計征方式由從量改為從價。近幾年,新疆石油石化、天然氣生產投入,原油、天然氣產量,加工量及其價格也都發生了很大變化,但受相關資源稅計征方式的限制,石油天然氣資源稅稅額標準一直沒有大的調整,這種稅率與提供資源的地方政府應得利益很不相符。因此,中央各相關部門應盡力促成此項政策早日出臺。
二是積極爭取石油石化企業所得稅稅收分享。2002年,國務院在全國范圍內實施所得稅分享改革,按照最初的改革方案,石油石化企業所得稅作為共享稅,由中央與地方分享。但當時因石油產品價格波動較為頻繁,石油石化企業利潤不穩定,為避免影響所得稅分享改革順利進行,實質上該所得稅分享改革政策只是“定而未行”,地方并未參與相關分享。從目前情況來看,石油石化所得稅分享改革的外部環境已與2002年大有不同,因此,目前中央應將此作為一項重要政策使新疆參與有關所得稅分享,以便更好地體現中央對新疆的支持,以盡快增加新疆財政收入,緩解財政困難狀況,保持邊疆政治經濟穩定、協調發展。
三是調整中央石油天然氣企業財務核算、稅收繳交體制。近年來,中央石油天然氣企業在全區實行煉油產品與化工產品產銷分離的管理體制,而負責煉化產銷新疆產品的公司地址多設在外省,由此引起了核算體制變化,造成稅收轉移埠外。如全區生產的產品以較低的市場價格向外地關聯企業銷售,轉移了銷售收入,同時,核算地設在外省的關聯企業將全區生產的產品以出廠價格買斷之后,又以市場零售價格再銷售給設在本區的面向最終客戶的關聯企業銷售分公司,增加銷售分公司的進貨成本和進項抵扣稅金,以較高的進項稅額抵頂其應在全區實現的稅款。如此以來,應在自治區實現的增值稅、企業所得稅等便轉移到了外地,造成稅收外流。因此,中央應進一步完善央企財務核算,稅收繳交體制、辦法,盡量避免資源地稅收外流。#p#分頁標題#e#
