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作者：李力 單位：吉林省財政學會
改革開放以來,吉林省的經濟社會得到了前所未有的發展,財政收入也不斷躍上新的臺階。但是,經濟改革和體制創新,不是一蹴而就、一朝一夕就能夠完成的,在改革逐步推進與體制漸進轉軌過程中,全省經濟發展呈現出不平衡性,突出地體現在縣域經濟發展滯后和縣級財政困難上。按照“木桶理論”,對于農業比重大、經濟欠發達的吉林省來說,縣域經濟就是實現全省經濟跨越式發展“最短的木板”。省委七屆二次全會提出了吉林省經濟發展實施“科教興省、開放帶動、縣域突破”三大戰略,把“縣域突破”作為戰略選擇之一,就是要從根本上解決縣域經濟落后和縣級財政困難問題,進而帶動全省財政經濟再上新臺階。本文試從改革開放以來,吉林省在財政和相關經濟政策以及資金投入等方面,對縣級財政發展的支持與促進過程和取得的成效作簡要回顧與分析,并對“十五”期間縣級財政發展目標及實現途徑進行初步的研究與探討。
一、支持縣級財政發展的過程與現狀
(一)從財源建設入手,解決經濟不發達縣(市)的財政困難問題。我國改革開放初始階段出臺的“減政放權、減稅讓利”等一系列政策措施,打破了長期計劃經濟體制下形成的高度集中統一的經濟管理模式和“統收統支”的財政管理體制,上個世紀80年代開始逐級實行的財政“分灶吃飯”管理體制,極大地調動了各級地方政府當家理財的積極性,也使財政補貼縣經濟發展落后的問題凸顯出來。為了掌握財政困難縣的經濟財源基本狀況,從1985年開始,省財政組織調查組赴通榆、長嶺、鎮賚、乾安、長白、靖宇、安圖、琿春等8個不發達縣(市),對其經濟基礎、財政實力、人民生活水平以及自然條件、經濟環境、資源狀況、科技力量等情況進行廣泛深入的調查研究,掌握了第一手資料,有針對性地提出了對策建議,形成專題調研報告上報省委、省政府,并組織兩次不發達縣(市)經濟發展討論會。在此基礎上,設立了“支持不發達縣(市)發展基金”,每年3000萬元,專項用于支持不發達縣(市)的經濟發展和財源建設,對不發達縣(市)還在稅收減免、財政補助等方面給予了一系列優惠政策,并在項目審批、平價物資供應等相關政策上給予傾斜,使支持不發達縣(市)經濟發展工作全面啟動起來。
(二)制定縣級財政發展規劃、落實責任、強化力度,支持不發達縣(市)經濟發展取得初步成效。1988年開始,財政支持不發達縣(市)的范圍擴展到28個縣(市),占全省縣(市)數量的68%,“支持不發達縣(市)發展基金”數額也由3000萬元增加到5000萬元,支持縣域經濟發展的力度不斷加大。這些不發達縣(市)基本分為三種情況:一是集中于中、西部地區的產糧農業大縣,農業投入多、效益低,工業基礎薄弱,財政收入規模小,即所謂“高產窮縣”;二是分散于西部邊遠地區的農業縣,自然環境、生產條件更為惡劣,周邊經濟發展及帶動能力較弱;三是分布于東部山區的一些偏遠縣份,交通不便,開發較晚,但資源豐富,發展潛力和后勁較足。其共同特點是經濟發展總體水平低,經濟總量小,財政困難,效益低下。圍繞這些不發達縣(市)的脫貧致富,省財政在各級財政部門大量調查研究的基礎上,制定了1988—1992年吉林省縣(市)財政收支發展規劃,簽訂了吉林省政府各廳局、大專院校、科研單位與縣(市)財政收入升級晉檔包保責任書,重點支持28個不發達縣(市)經濟發展和財源建設工作。通過一系列的政策、資金、科技投入,不發達縣(市)的經濟面貌有了明顯改善,財政實力顯著增強,到1993年,中部地區的榆樹、德惠、農安等產糧大縣(市)的財政收入已經接近億元縣的目標。
(三)適應分稅制改革的發展變化,調整省對市、縣的財政體制和分配格局,進一步支持縣域財源建設。1994年實行分稅制財政體制改革后,中央與地方的分配格局發生了很大變化,一方面,中央財政集中了新增財力的大部分,另一方面,中央在參與地方收入分成上,采取一刀切的做法,稅收增量返還的比例沒有地區差別,同時又受中央財力的制約,科學規范的轉移支付制度未能及時出臺,使中西部地區省份對分稅制財政體制適應能力弱,資金回旋余地小,調度異常緊張,財政困難特別是縣(市)財政困難突出地表現出來。吉林省對市、縣也相應實行了分稅制財政體制,為了緩解縣(市)財政困難,增強自求平衡的能力和發展后勁,從1996年起,對人均財力未達到省定標準的市、縣,將省共享收入全部下放,到1998年,下放省共享收入的縣(市)已達21個,占全省縣(市)數量的51•2%。同時,對仍有財力缺口的縣(市)給予適當財力補助,還幫助縣(市)消化部分財政赤字,并從2000年開始,改革與完善省、市、縣三級財政管理體制,將省對市、縣改為省對市、市對縣財政體制,進一步加大對縣(市)財政轉移支付的力度。幾年來,在財力十分緊張的情況下,省財政積極采取新的政策措施,支持和鼓勵縣域經濟發展,不斷提高縣域財源的質量和效益。在支持縣(市)因地制宜發展城鎮中小企業方面,一是對中小企業研制開發新產品,在享受現有稅收優惠政策的同時,對企業新產品開發項目給予一定的貸款貼息,重點支持開發科技含量和附加值高、市場競爭力強的新產品。二是積極支持縣域國有中小企業改革,幫助解決企業改革中遇到的財政財務問題。在支持鄉鎮企業發展方面,省財政通過設立專項貼息資金扶持鄉鎮企業的重點項目,如延吉蘋果梨加工、長白集成材、伊通水泥廠等項目,收到顯著效果。在促進提高農業綜合效益方面,通過科技興農、實施農業綜合開發項目推動農業產業化和農村工業化發展。在支持縣域非公有制經濟發展方面,無論是個體私營經濟還是外商獨資合資企業,無論是鄉鎮還是村辦企業,也無論是工業、農業還是第三產業,只要經濟效益好、創造利稅多,都實行一視同仁的財政政策和資金扶持。在改善縣域經濟發展環境方面,利用積極的財政政策,加強基礎設施建設,改善投資環境,為擴大招商引資、構筑縣域財源新體系,廣泛培育和挖掘收入增長點創造條件,有力地支持和促進了縣域經濟的發展。
二、縣級財政發展的成效及特點
(一)縣級財政整體實力有所增強,但發展還不夠平衡。1999年全省41個縣(市)全口徑財政收入51•4億元,比實施分稅制財政體制的1994年增長48•1%;地方級財政收入29•8億元,比1994年增長1•1倍。到1999年末,全口徑財政收入超億元的縣(市)已達22個,比1994年增加11個,占全省41個縣(市)的53•7%,地方級財政收入超億元縣(市)達到9個,占全省縣(市)數量的21•9%。9個超億元縣(市)財政收入總額達11•87億元,占全省41個縣(市)地方級財政收入的39•8%;地方級財政收入5000萬元以下的縣(市)還有17個,占全省縣(市)數量的41•5%。人均財力最低的縣為5000元,全省只有1個縣。1999年全省有14個縣(市)累計財政赤字1億元。#p#分頁標題#e#
(二)縣級財政收入規模擴大,但在全省財政收入中的比重并未提高。實施分稅制改革第一年的1994年,吉林省41個縣(市)實現財政收入34•7億元,地方級財政收入14•2億元,1999年縣(市)實現全口徑和地方級財政收入分別比1994年增加16•7億元和15•6億元。1994—1999年,縣級全口徑財政收入年均遞增7•1%,地方級財政收入年均遞增15•9%,這是分稅制財政體制的政策導向及其效應,地方級財政收入增長幅度高于全口徑財政收入增長幅度8•8個百分點。但是,1999年與1994年相比,縣(市)財政收入占全省財政收入的比重并未提高。1994年縣(市)全口徑財政收入占全省財政收入的比重為34•4%,1999年為28•9%,反而降低了5•5個百分點;縣(市)地方級財政收入占全省財政收入的比重1999年為29•4%,比1994年的27•7%僅增加1•7個百分點。整個“九五”期間,縣級財政收入年均增長8•2%,低于全省平均水平1•2個百分點。與吉林省經濟發展規模和水平相近的中西部省份相比,吉林省縣級財政收入規模偏小,占全省財政收入的比重偏低。如處于中部地區的江西省,1999年地方級財政收入105•03億元,其中縣(市)財政收入61•95億元,占全省的比重為59%,而吉林省1999年地方級財政收入101億元中,縣(市)財政收入只有29•8億元,所占比重不足30%。西部地區的陜西省1999年地方級財政收入的106•41億元中,縣(市)級財政收入為54•9億元,占全省的51•64%,而實行分稅制體制之前,這一比重僅為34%,縣(市)級財政收入占全省地方級財政收入的比重,1999年比1994年提高了18個百分點。由于縣級財政收入在全省地方級財政收入中的比重高、增長幅度大的拉動,陜西省地方級財政收入在全國的位次逐步前移,1999年由1994年的22位前移到20位,吉林省則由1994年的18位后移到第22位。江西、陜西省與吉林省地方級財政收入總規模相差無幾,都是100多億元,但縣(市)財政收入所占比重不同,前者超過50%,后者不到30%,相差20多個百分點就是20多億元的財政收入,這正是吉林省縣域財源培育和縣域經濟發展的潛力所在。
(三)經濟不發達縣(市)初步脫貧,財政狀況有所好轉,東部山區資源優勢及潛力的開發轉化效應初步顯現。吉林省有5個國家級貧困縣和5個省定貧困縣。貧困縣主要分布于西部地區和東部山區。自80年代中期省財政實施一系列稅收優惠、財政補助,以及建立“支持不發達縣(市)發展基金”等開發式扶貧政策以來,經濟不發達的貧困縣(市)落后面貌有了極大的改變,“造血”功能不斷增強,特別是東部山區隨著交通、通訊等外部經濟環境的改善,以及科技水平的提高,資源優勢及潛力開發轉化為經濟后發優勢,并體現為財政實力的不斷增強。如靖宇縣解放思想、科學規劃,充分利用國家和省里的各項政策與財力支持,因地制宜,開發資源,招商引資,創造和培育市場主體發展的良好外部環境與條件,實現后發優勢和跨越發展。靖宇縣由國家級貧困縣,由1994年分稅制之前財政收入在千萬元左右、排全省倒數第一的窮縣,躍居到1999年全口徑財政收入6087萬元,地方級財政收入4714萬元,地方級財政收入1999年列縣(市)第26位,接近全省縣(市)中游水平的位次。1994—1999年靖宇縣全口徑財政收入年均增長31•2%,地方級財政收入年均增長41•7%,增長速度在全省名列前茅,并且還很有發展后勁。
三、縣級財政發展面臨的困難與壓力
(一)現行分稅制財政體制對縣域財源基礎調整優化及后續發展的壓力加大。1994年實行的分稅制財政體制改革,只是初步的分稅制改革,并不是徹底的分稅制,因而,在這個改革階段設計的各種政策措施,都主要是以提高中央財政收入比重、增強中央財政的宏觀調控能力為目標。增值稅和消費稅兩個大稅種劃為中央財政主要收入,同時,中央又集中了稅收增量的大部分。這樣,縣(市)主體財源提供財政收入的增量大部分上劃,地方稅種基本上是一些零散稅種,農業稅又是增產不增稅的“死收入”,相應弱化了地方財政的財力及其收入增長機制。特別是一些不發達縣(市)在80年代后期用銀行貸款或財政資金扶持的一些工業財源項目,90年代剛剛實現的經濟效益及稅收增量,也被中央財政以增值稅的形式大部分拿走,縣(市)財政狀況普遍惡化。按照分稅制財政體制的政策導向調整優化現有經濟財源結構,培育新的財源項目及優化財源建設投資環境,都需要新一輪的資金投入和與此相適應的一系列綜合配套產出過程,縣(市)調整經濟財源結構,構建新的經濟生長點和財政收益點的壓力普遍加大。
(二)財政支出剛性增長的力度不斷加大,收支矛盾異常突出。實施分稅制改革以來,由國家政策規定的重點財政支出項目和政策性支出項目不斷出臺,大大超過了縣級財力的實際增長水平和負擔能力。一是1999年止4次調整國家公務員、事業單位人員工資及補助標準,平均每次增幅達14•9%。二是中央下達的糧食風險基金地方配套資金逐年上升,已由1996年的1•5億元,增加到1999年的14•7億元。三是國有企業下崗職工基本生活保障補助實行“三三制”配套,從1998年開始,增幅達到1倍。四是縣級支農、教育、科技、文化宣傳等政策性支出,從1995年以來,平均每年以5•5%的速度遞增,超過縣級財政可用財力平均增長3•8%的幅度。加上提高優撫對象醫療標準,彌補企業離退休人員養老金差額等其它支出因素,支出的剛性增長大大超過了縣級財政財力的增長和負擔能力。1999—2001年3年間,全省政策性增加支出又分別是當年新增財力的4•3倍、8•6倍和3•3倍,致使全省財政發展中的收支矛盾日益突出,縣級財政支出硬缺口越來越大。
(三)債務負擔及財政風險日益加劇。為加快縣域經濟的發展步伐,各縣(市)利用國家擴大開放和實施積極的財政政策的有利時機,多方舉債,加大經濟開發和經濟調整的力度。據初步統計,自1992年以來,吉林省使用國際農發基金、世界銀行等國際經濟組織貸款的各類政府主權外債余額已達10億美元。從1989年開始使用的財政部農業綜合開發有償資金的周轉額達到7•5億元。再加上使用的國債資金、銀行貸款等,債務負擔更為沉重。全省有31個縣(市)借用主權外債,外債簽約額超過地方級財政收入50%的有13個縣(市)。這些多數被縣(市)占用的政府主權外債或財政擔保貸款以及財政投入的有償資金或相關貸款,大多用于社會效益大、經濟效益小的農業開發項目和文教、衛生項目以及用于扶持農業產業化經營和鄉鎮企業發展上,有效地緩解了縣域經濟建設資金不足的瓶頸制約,對促進縣域經濟發展、拉動經濟增長起到了重要作用。但是,隨著經濟活動中各種債務規模的不斷擴大,積聚的債務風險也日益增加和逐步顯現。由于有些項目市場發生變化或是盲目上馬,可行性研究論證不夠,市場調查預測不足,使得項目自身還款能力很低,難以形成綜合經濟效益,有些項目投產之日就是虧損之時,造成貸款資金的死滯沉淀,成為縣級財政的沉重包袱,加重地方財政承擔的風險。另外,各項債務陸續進入償還期,經濟效益差或沒有經濟效益的借款項目的還本付息,給縣(市)財政資金運轉帶來極大的困難,有些縣(市)按照當年收入及財力,完全能夠保證工資的發放,但由于償還各種到期借款以及處理以前年度遺留問題等,而造成當年工資欠發。1999年全省有13個縣(市)欠發工資,到2000年末,欠發工資的縣(市)超過70%。#p#分頁標題#e#
(四)財政供養人口負擔過重,影響基層政權的穩定和國家機器的運轉效率。財政供養人口過多是經濟欠發達地區普遍存在的共性問題,越是經濟落后、市場發育緩慢,社會吸納就業的能力低,越是財政供養的人口多,千軍萬馬擠在一條“吃皇糧”的路上。這一問題在吉林省更為突出,1999年吉林省財政供養人口116•1萬人,每萬人財政供養人口高于全國地方級平均水平116人。就是這樣一個很高的基數,縣(市)萬人財政供養人口的規模還要高出全省平均水平。到1999年末,全省縣(市)萬人財政供養人口346人,高于這一平均水平的有24個縣(市)。并且財政供養人口的規模仍在膨脹,1999年全省市、縣財政供養人口103萬人,比1998年增加5萬人,其中縣(市)增加2•5萬人。財政供養人口增加的縣(市)中,大部分是經濟欠發達、財政狀況較困難的縣(市),最多的縣增加3600人。由于財政供養人口多、增長快,大多數經濟欠發達的縣(市)財政完全陷入養人吃飯、甚至是吃不飽飯的狀態,萬人財政供養人口規模高于縣(市)平均水平的24個縣(市),就有14個拖欠工資。增長有限的財力,除了“養人吃飯”難以再滿足其它財政支出的多重需要,這不僅削弱了政府配置社會資源和宏觀調控的能力,降低了國家機器正常運轉的效率,而且也嚴重影響到基層政權的穩定。
四、“十五”期間縣級財政發展目標及實現途徑
(一)縣級財政發展的奮斗目標。解決縣級財政困難,壯大縣級財政實力,根本出路在于立足本身,發展和壯大縣域經濟。“十五”期間縣域經濟及縣級財政發展的總體奮斗目標應當是:國民經濟持續、健康、快速發展,經濟結構戰略性調整取得顯著成效,財政實力明顯增強,形成生態環保型效益經濟框架和各具特色的縣域經濟發展模式,實現縣域經濟的突破發展和社會生產力的跨越發展。
———全省縣(市)國內生產總值達到1800億元,平均每年遞增10%左右,超過全省“十五”期間國內生產總值年均遞增速度1個百分點。
———全省縣(市)全口徑財政收入達到85•7億元,“十五”期間年均遞增12%;地方級財政收入達到58•6億元,“十五”期間年均遞增16%,分別比全省平均遞增速度高出3個和6個百分點。
———全口徑財政收入億元縣(市)達到38個;地方級財政收入億元縣(市)達到23個?？h縣實現收支平衡,徹底消除財政赤字。
———縣(市)地方級財政收入占全省地方級財政收入的比重達到35%以上,力爭達到40%。
(二)培育財源與經濟結構調整優化結合進行,分類規劃指導。在財政支持縣域經濟發展中,不能單純注重財源的增收效應,更應重視結構調整的優化效應。過去以增加財政收入為直接目的的財源建設項目,凡是能因地制宜、利用本地資源發展地方經濟的,都收到了良好的成效。但也不乏投資效益欠佳者,成為各級財政的包袱,有些甚至是以資源的掠奪式開發和破壞及環境的污染為代價,至今還留下隱患。還有相當一部分扶持項目由于對市場取向、技術先進程度等方面缺乏充分的論證,在市場發生變化、競爭日趨激烈的情況下,逐漸失去了活力和生存空間。從縣域經濟發展的實際出發,確立培育財源的重點是建立高新技術開發和農業產業化、農村工業化、農民城鎮化的政府支持體系,以及建立實用技術推廣傳播體系,即以支持技術進步為立足點,推進經濟結構的調整優化和產業升級。遵照“抓兩頭、帶中間”的原則和方法,對縣(市)重新分類,規劃指導。依據自然資源狀況、財政收入水平以及經濟發展基礎等因素,劃分成不同類別的縣(市),制定發展指導規劃,并建立有效的激勵機制。
1、在經濟發展相對落后的縣(市)中,選擇8—10個縣(市)作為重點扶持對象,力爭用3—5年的時間,使這些縣(市)的財政經濟狀況有明顯改善。每年可具體選定2—3個縣(市),采用上級政府扶持下級政府的方式,集中財力給予重點支持。扶持資金主要用于依托資源因地制宜發展的特色工業項目,包括一些勞動密集型產業項目貼息,高新技術改造、產業升級貼息,小型技改貼息,以及綠色農業、環保農業等農業產業化的項目,基礎設施建設、小城鎮建設項目等。支持的范圍包括各種所有制的經濟成分,并制定嚴格的獎懲措施。
2、促進經濟發展較快的縣(市)持續、穩定發展。對這部分縣(市)要鼓勵其繼續加快發展,成為全省新技術、新產品開發和產業化的基地。在項目符合國家產業政策和省經濟結構調整要求的前提下,安排的扶持資金、貼息資金優先予以考慮。
(三)完善促進縣域經濟發展的財稅扶持政策。
1、加大縣域公共基礎設施投入,優化縣域經濟發展的環境和條件。近年來,吉林省隨著交通、通訊等公共設施、基礎產業方面建設力度的加大,縣域經濟發展中的“瓶頸”制約有所緩解,特別是一些偏遠的經濟欠發達的縣(市),由于交通、通訊的改善,大大拉近了與大中城市的距離,密切了相互交流,并由此帶動了這些縣(市)的經濟發展。但是,總體上看,縣域的基礎設施、公共服務建設仍然比較薄弱,經濟發展的硬環境還不夠優化,吸引國內外社會資金的能力不強。因此,要根據財力可能逐步加大投入力度,加快公共基礎設施的建設步伐,進一步優化縣域招商引資、增強市場競爭能力的外部環境和條件。當然,加大基礎設施建設的投入力度,除政府的直接投資外,也可以采取發行債券、建立基金等多種形式,還要管好用好國債資金。
2、發揮財政投融資導向作用,培育縣域新興財源。按照吉林省縣域經濟資源稟賦條件和縣域經濟發展的奮斗目標及實現方式,具備新興財源特點的有高新技術產業、食品產業、醫藥產業、第三產業、農業產業化龍頭企業、小城鎮建設等。但無論是高新技術產業的發展還是其它新興財源的培育,都不能只依靠財政資金的“單打獨斗”,而是要發揮財稅政策的導向作用和財政資金的補貼、參股、貼息、墊息,通過擔保公司籌資等符合市場經濟要求的財政投融資杠桿和渠道,啟動、粘合、吸引、凝聚社會的民間資金、銀行資金等,廣開資金來源,形成各路資金合力參與開發縣域經濟、培育縣域新興財源的格局,構造吉林省經濟發展中的區位優勢。
3、實行技改貼息補助政策,提升和改造縣域存量財源。財政可以實行縣域技改貼息補助政策,專項用于縣域原有財源升級和改造中的技改貼息,重點考慮經濟發展相對落后、財政比較困難的縣(市)。財政技改貼息采取公開招標的競爭方式,不限技改項目的內容,不限所有制性質,只看項目的評審論證結果,以實現存量財源的升級改造和增強縣域經濟“造血”功能。#p#分頁標題#e#
4、調整財政支農結構,加快農業現代化建設步伐。對財政政策而言,財政對農業穩定的資金投入固然是不可或缺的,但更為重要的是要調整財政支農結構,側重的主要方面有:(1)扶持以龍頭企業為主體的農業產業化建設,推進農業科技進步。(2)支持農業和農村基礎設施建設,提高農業的防災抗災能力,改善農民的生活條件。(3)支持農村加快信息網絡建設和營銷組織建設。(4)支持對農村勞動力轉化進行組織和培訓。(5)扶持農村非農產業發展,促進第三產業、服務業發展。
5、用好稅收優惠政策,完善稅收征管方式。稅收優惠政策的使用要更多地由地區優惠向產業優惠傾斜,對吉林省縣域經濟來說,是符合國家產業政策的農業產業化項目,以及“十五”期間重點培育的食品、醫藥產業,基礎工業設施建設,環保項目等。同時,在稅收征管中要正確處理發展經濟與完成稅收任務的關系,既要考慮需要,也要考慮可能,不能超越現實,過分強求稅收任務的高指標。同時,要改革稅收計劃和執行方法,制定更加科學合理的稅收計劃,使稅收的增長真正建立在縣域經濟發展的基礎之上。
6、進一步完善分稅制財政體制和財政轉移支付制度。從支持縣域經濟和縣級財政發展出發,“十五”期間財政體制可作如下調整:(1)從財力分配上進一步向縣(市)傾斜,逐步擴大省與縣(市)的共享稅種下放到縣(市)的范圍。(2)對現行稅收返還機制進行簡單調整與改造,適當擴大地方財權,保持現行稅收返還規模不變,將其改造為省對縣(市)的定額平衡補助。(3)建立以發展獎勵基金為主要內容的激勵機制,對在“十五”期間縣域經濟發展較快、達到或超過縣域經濟發展指導規劃目標和省定標準的,要從省收入的增量中拿出一部分資金給予獎勵。在現行的稅制結構和財政體制格局下,轉移支付制度可從如下幾個方面進行調整與規范:(1)要規范政府間轉移支付的標準,實現政府間轉移支付公式化和規范化。(2)建立以橫向平衡為主的轉移支付制度,對縣(市)的轉移支付在逐步規范的基礎上以及財力增長可能的情況下,不斷增加額度。(3)專項補助要向經濟發展相對落后的縣(市)傾斜。(4)專項轉移支付在配套資金上對不同縣(市)的要求應有所區別。(5)變體制補助和結算補助為“預算調整基金”。
(四)深化縣級財政支出改革,實現管理和制度創新。在支持縣域經濟發展和加快市場化改革進程中,深化財政改革,實現管理和制度創新是解決經濟體制轉軌階段財政體系不完善、財政自身脆弱性可能引發債務危機和財政風險,增強縣級財政實力、實現縣域財政經濟以至全省財政經濟平穩運行和可持續發展的重要保證。深化財政改革,實現管理創新包括建立穩定、健全的財政收入增長管理機制和高效、規范的財政支出管理體系。1994年實行的分稅制改革是從財政收入制度和財政體制方面進行的成功改革,盡管還存在許多不完善的方面,特別是地方稅體系不健全,地方財政尤其是縣級財政困難加劇,收入增長乏力等,但這只是體制運行中存在的問題,可以逐步改革和完善。而財政支出制度及管理體系方面的改革一直滯后,這一方面表現為財政支出中“越位”與“缺位”現象的存在,另一方面表現為財政管理制度的不健全。從某種意義上講,建立適應市場經濟要求的完善、健全的財政支出管理體系是提高財政資源的配置效率、保證財政資金良性運行和實現宏觀經濟調控目標的關鍵環節。深化財政支出改革,創新支出管理制度,健全支出管理體系是要按照公共財政基本框架要求,確定公共財政支出范圍,調整財政支出結構,解決支出中的“越位”與“缺位”問題。同時,在構建公共財政框架基礎上,支出管理的指導思想、管理方式、管理手段、評價標準等需要全方位的制度創新,其核心是提高財政資金配置效率。一是財政投資要強化“成本—效益”評估,建立一套效益評估的體系和方法,對各項投資預算支出進行詳細的評估和考核,避免資源配置不合理,資金浪費,提高投資支出的經濟效益和社會效益。二是加快縣域行政事業單位預算改革,結合縣域機構改革,轉換政府職能,減少財政供養人口。在壓縮行政人員經費支出的同時,要將事業單位劃分為經營性、公益性、半公益性,分別實行不同的改革方式。對于需要財政部分補助的半公益事業單位,其預算應推廣績效預算法,即支出與所辦的事聯系起來,按績效項目來核算和考察其支出,使要了錢不辦事或辦不好事者,再也拿不到錢,這樣財政支出預算就成為控制財政供養人員膨脹的一種自然手段。三是推行部門預算,實行定員定額標準化支出管理,改進和完善預算支出科目體系,細化預算編制。四是實施國庫集中收付制度,取消預算單位銀行帳戶,支出一律由會計中心統付。五是完善政府采購制度,結合公共財政框架的構建,推廣和擴大政府采購的規模。
