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水資源是影響國民經濟發展的基礎物資之一,是生產生活不可缺少的寶貴資源。隨著人口的增加和國民經濟的發展,水資源短缺已成為世界各國普遍關注的重大資源環境問題。我國現階段水資源問題令人堪憂。我國600多個城市中,400多個城市存在供水不足問題,其中比較嚴重的缺水城市達110個,全國城市缺水總量為60億立方米,影響工業產值2300億元,農業灌溉每年缺水達到300億立方米,直接影響糧食生產穩定和發展。目前,50%的地下水被污染,70%以上的地表水屬于四類以上的水質,90%以上的城市水域污染嚴重。此外,地下水超采引起的環境問題日益突出,部分地區出現海水倒灌,如華北地區形成的地下漏斗世人矚目。 上述問題的解決,一靠科學技術,二靠管理規劃。但在我國現階段,管理的作用常常受到忽視,科學合理的管理所起到的作用有許多是單憑技術無法實現的。而且科技的發展推廣,在很大程度上也受到管理的制約。合理利用水資源,科學管理的作用顯得尤為重要,國外一些國家特別是一些發達國家在這方面積累的經驗和一些頗見成效的做法是值得我們學習和借鑒的。以下將在行政政策、法律法規、價格調控、宣傳教育等幾個方面,介紹一些其他國家在水資源的管理方面的做法和經驗。 1 政策管理 政府制定的相關政策在水資源的調配、使用、管理、保護等方面都起著控制、監督、規范、協調的作用。合理的政策能從國家社會的長遠利益出發,從宏觀上充分發揮遠瞻性,兼顧全局。 1.1 政策的指導調節作用在一些規模大、周期長的規劃建設和工程項目中尤為突出 以跨流域調水為例,由于跨流域調水是一個系統工程,相對于長期的社會效益,短期經濟效益不太明顯。因此,國家在制定調水政策時,政府應對此類工程的投資給予較多優惠鼓勵政策。例如美國,政府對防洪、環境保護項目直接給予撥款;對灌溉項目實行40~50年的無息貸款;對發電、供水等綜合效益的項目實行長達50年的低息貸款,且建設期免息。另外,政府還會根據需要,授權工程建設部門發行各類債劵籌集建設資金,以及通過征收受益地區和受益行業調水建設基金等形式籌集建設基金。 在跨流域調水運作中,許多國家還對生態平衡和環境保護給予了高度重視。美國政府對跨流域調水工程從規劃設計到運行管理的各個環節均投入大量財力與人力,就調水工程對環境的影響進行廣泛而深入的分析研究,制訂各種行之有效的對策措施,防止和處理一些可能出現的不利影響,使工程的最佳環境效益得以實現。俄羅斯政府針對調水工程對環境有利的與不利的、直接的與間接的、短期的與長期的、暫時的與積累的、一次兩次的與多次的相互影響,進行深入研究與反復論證,以期消除環境隱患。 1.2 政策對開發和推廣新技術所起的促進作用是不容忽視的 從很大程度上講,新技術的發展取決于國家的政策。美國加州政府限制農用電電費,農業用電每千瓦時只有0.08美元左右(合人民幣0.7元),就為節能高效的農用機具的推廣鋪平了道路。從而使世界先進節水灌溉技術在加州都得到了較好應用。 1.3在水資源的使用方面,合理的政策措施對緩解用水緊張,解決資源相對缺乏的局面,厲行節約也可以起到積極作用 在城鎮生活用水方面,美國政府在1992年為全國家庭用水固定裝置的用水量規定了統一標準,并取得成效。這項措施使家庭用水從每人每日291L下降到204L,削減了30%。同時推廣家庭供水循環系統,所用的水有5%取自下水道,提高了水資源的重復利用率。 為了提高整個社會的用水效率,美國、以色列等國,廁所沖洗、園林和農田灌溉、道路保潔、洗車、城市噴泉、冷卻設備補充用水等,都大量地使用中水。 為了有效利用中水,這些國家在上水道和下水道之間,專門設置了中水道。為鼓勵設置中水道系統,政府制定了獎勵政策,通過減免稅金、提供融資和補助金等手段大力加以推廣。 從上世紀80年代起,日本政府也大力提倡使用中水。此外,積蓄雨水、利用雨水是日本政府特別是地方政府近年來積極推行的節水政策。在日本,人們把雨水引入到中水道里,供沖洗廁所等使用。與中水道、工業廢水處理場相比,雨水利用設施的有利之處在于規模小技術處理簡單、維修容易,而且水質較好。目前,東京都、大阪府、福岡市、千葉縣、香川縣等不少地方政府都相繼制定了條例,通過各種辦法積極促進對雨水的利用。 2 經濟管理 經濟手段和價格杠桿作為一種重要的調節方式常常能夠自發地協調各種資源的配制和使用,彌補政策管理的滯后。各國政府在處理水資源問題時也不無例外地將其作為一種必要手段。以下是其他一些國家在價格調控方面的一些做法。 美國東部水資源較為豐富,實行累退制水價制度,大水量用戶水價低,小水量用戶水價高。對于居民生活用水,一般采用全成本定價模式,對于農業灌溉用水則采用“服務成本+用戶承受能力”定價模式。美國西部地區,如加利福尼亞州,由于水資源十分緊缺,服務成本定價模式和完全市場定價模式較常見。同時,美國水費中一般都包括排污費。 英國水價(包括居民生活、工業和農業灌溉用水價)的制定是在充分考慮用戶承受能力的基礎上,完全按市場經濟條件下投入-產出模式進行運作,以確?；厥粘杀?并有適度盈余。國家只是對水價制定設定一個價格上限,進行宏觀調控。采用全成本定價模式,其水費由水資源費和供水系統的服務費用構成,后者包括供水水費、排污費、地面排水費和環境服務費。 法國工業化和城市化程度極高,水資源豐富,且開發利用程度高,國家財政具備較大的財力來調控水價或對農業用水給予補貼支持。法國水價構成中包括水資源費和污染費等項稅款,實行水費和稅費相結合的雙費制度。居民生活用水水費采用“邊際成本+承受能力”的定價模式,而工業用水和農業灌溉用水水費采用“服務成本+承受能力”定價模式,但后者因以水稅的方式收取了水資源費和污染費,實際上也是采用了“全成本+用戶承受能力”定價模式。#p#分頁標題#e# 埃及政府多年來推行不同的水價政策,即對不同的用水對象和不同的用水地區,制定不同的收費標準。具體做法是:農業和農民用水一直免費;城市居民則根據情況區別對待,即對收入存在差異的不同住宅區,收取不同的水價。富人區水價高,反之則較低,有的甚至只是象征性地收費。 以色列政府通過立法,實行嚴格的獎懲制度。用水計劃是按每年降水量、種植面積、最佳需水量按戶分配。用水量在計劃內70%者,水價按100%收,70%~100%的部分按水價加收2/3,超額部分4倍收費,從而使農民自覺地提高水利用率。 3 法規管理 水資源的開發利用除了制訂有關的水利政策外,還必須制訂和建立相應的法律保障體系。無論是工程的組織建設、管理機構設置、職責劃分、運行調度,還是水量控制與分配,以及水事糾紛的處理等,都要有相應的法律或具有法律效力的規范性文件作依據,且能在實踐中嚴格執行,以保障相應行政政策和經濟政策的正常進行。 許多國家對水資源的管理都有一系列的法律法規,其最明顯的法律是水法,這些法律對水權的界定、分配、轉讓或交易都作了明確的規定,如俄羅斯《水法》規定,所有一切水體均屬國家所有,屬國家所有制范疇的水體不得轉為市鎮單位、個體公民和法人所有。并對用水戶取得水權以及水權的轉讓作出了規定。澳大利亞的《維多利亞州水法》則對水體的所有權、使用權、水使用權類型、水權的分配、轉讓和轉換作出了明確規定,而且,其地區范圍內任何形式的水權分配、轉讓和轉換都是基于該法律來進行的。美國《俄勒岡州水法》制定了內容豐富具體的條款,該水法對水資源管理機構、水資源的所有權和使用權、以及水法制訂的依據都作了詳細的說明。同時該水法分別對地表水和地下水的使用權的界定、分配、轉讓與轉換、調整和取消以及新水權的申請和申請費用都作了非常具體的規定。以色列政府對水資源實施嚴格監管。1959年頒布的《水資源法》,規定了以色列境內所有水資源均歸國家所有,由國家統一調撥使用,任何單位或個人不得隨意開采地下水。以色列為此專門設立水資源委員會,具體負責水資源定價、調撥和監管。埃及也是較早對水資源進行立法管理的國家之一,規定無論是地表水、地下水、還是工業廢水等,一律由水資源灌溉部實行統一的管理與分配,還明令禁止私人和公司對水資源的濫用。對農業立法工作做得尤其細致,詳細規定了地下水和地表水的使用方法,鼓勵私人投資治理沙漠等。 各國的政治體制,經濟結構,自然條件和水資源開發利用程度不盡相同,因此在制定具體法規時也各有異同。例如,各國在用水優先權的分配上,幾乎所有國家都規定家庭用水優先于工農業和其他用水,但在時間上則根據申請時間的先后被授予相應的優先權。當水資源不能滿足所有要求時,水權等級低的用戶必須服從于水權等級高的用戶的用水需求。例如,西班牙的水法規定,首先應根據用水權優先等級進行供水。在用水權優先等級相同的情形下,依照用水的重要性或有利性的順序供水;當重要性或有利性相同時,先申請者享有優先權。而日本水法則規定,對于兩個以上相互抵觸的用水申請,審批效益大者,不再考慮“先提出者優先”的傳統做法。 在水資源開發利用的權屬分配問題上,各個國家水資源狀況、水資源管理體制和水法規制訂主體不同,所實行的水權管理體系也不盡相同。如英國、澳大利亞、法國的水權體系為濱岸權系,而加拿大、日本的水權體系則為優先占用權體系。即便是同一個國家,由于地理、自然條件不同,經濟發展水平不同,其水權管理體系也不一樣。如美國的阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達、佐治亞等州,由于水資源較為豐富,采用的是濱岸使用權許可體系;而美國密西西比河以西的大部分州,如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等,由于干旱缺水,用水較為緊張,采用的則是優先占用水權體系。 4 宣傳教育 除了用制定各種政策法規等硬性的手段來調控人們對水的使用,許多國家還十分注重依靠宣傳教育等一系列活動來加強人們的節水環保意識,促使人們自覺地對水資源進行開發和利用,增強全社會對水資源利用的重視。 埃及作為一個大部分地區屬典型熱帶沙漠氣候的干旱國家,全年干燥少雨。為解決水資源不足的問題,埃及在2002年開始在8個省開展“全民節約飲用水”運動,并逐步將這一運動推廣到全國其他地區。全民節水運動包括:有關部門通過講座和培訓等形式提高國民特別是兒童和家庭主婦的節水意識,使他們掌握各種行之有效的節水辦法。杜絕對水資源的浪費,限制工業用水,對大企業浪費水的行為進行相應的懲罰。這一活動得到了聯合國的支持,最終實現了飲用水的消費量降低40%的目標。 日本在宣傳節水上非常用心。許多用品上都有宣傳的標志。國家專門還為兒童拍攝了節水的電影片。在日本,8月1日是水日,8月1日~7日是水周,許多半官半民的中介機構,如水資源開發公團和水資源協會等,經常性地協助政府進行提高節水意識、普及節水方法的宣傳活動。日本內閣發表的一份“關于水的民情調查”報告顯示,有65%的被調查者在日常生活中“非常注意節水”。 綜上所述,管理在水資源利用中應該扮演一個積極而重要的角色。世界各國的政治體制,經濟結構,自然條件和水資源開發利用程度不盡相同,但各國政府在水資源管理方面卻有一系列很相似的做法,我們可以從中得到一些啟示,并結合我國實際情況總結出一些可供借鑒的方法舉措。 (1)重視政策的制定 加強政策的靈活性,應地制宜。對大區域的工程建設特別是一些綜合效益、遠期效益大于局部效益、短期效益的項目,予以政策傾斜扶持。推行鼓勵節水的政策和制度,如用水許可證,制定技術規定以及提供信息服務等;要求企業配置污水處理系統,提高水的重復利用率;采用流量測定法,探聲測定法等技術對管道進行維修管理,減少跑、冒、滴、漏等損失;研制并采用免費安裝方式推廣節水型龍頭,不改裝而仍超量用水實行加價罰款等等。 #p#分頁標題#e# (2)加強水的立法立法內容包括水資源開發、保護、水污染防治、水資源規劃、水災防治、水質保護、水糾紛調處等各個方面。并建立系統完善的水權制度,規定水資源開發利用的方向并對用水量進行管理。規范實施水權登記和用水許可的程序,范圍;明確許可用水的條件、期限、用水權的等級及用水權喪失、廢止或轉讓的規定,以及有關獎勵和處罰的原則等。國家還可以以立法的形式確定水資源管理機構的設立和職能的授予?！? (3)利用經濟杠桿促進節約用水 實行累進制水價,給每戶每月用水規定一個基本水量,在此界限內按優惠價格收費,超出部分按較高價格收費,超出越多價格越高。優惠水量限界一般按收入較低、人口較多的家庭的基本需水量確定,通常在8~20立方米之間,因此水費不會成為低收入居民太大的負擔。居民用水最高價與最低價的比值大多在3~6倍之間。在有些供水量季節性差異較大的地區,可以實行季節性水價格予以調控,緩解季節性差異所帶來的用水矛盾?！? (4)加大宣傳教育的力度 利用各種傳媒進行宣傳,加強相關部門的教育、監督、引導作用,將節水和水資源保護工作放在突出位置。樹立全民的節水意識,提高全社會對水的利用效率。據預測,2030年中國人口將達到16億,屆時人均水資源量僅有1750立方米,水資源開發利用將達到極限。不光是人口的增長,工農業用水需求增加,水污染日益嚴重都加劇了我國水資源供需矛盾,面對諸多急待解決的問題。我們在加快開發新技術的同時,還必須加大更新管理方法的力度。必須看到,技術的發展是一個緩慢的過程,加強科學管理能起到投資少、見效快、效益大的作用,所以多借鑒一些其他國家的經驗,可以使我們少走一些彎路。 若有選擇的加以利用,并結合我國實際情況制定出切實有效的措施,則可以有助于協調資源分布與需求差異的不平衡,緩各地區各行業間的用水矛盾,對于環境保護和可持續發展也是不無裨益的。
