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我區卷煙零售點合理化布局規劃工作是從2007年51號令頒布實施、貴港現場會之后才正式、全面地推開，并取得了較大的成效。但從近年來區局檢查、調研的情況看，部分單位對于合理化布局的理解不夠全面和準確，個別單位甚至出現一些人為地曲解合理化的問題，因此而引發較多的法律糾紛和日常管理上的爭議。 針對上述問題，筆者結合近年來的法規工作調研及案件評查工作，從合理化布局、資金和經營場所的理解和界定及布局規劃制定過程等方面進行一些粗淺的探討，期望能對進一步規范全區證件管理工作有所幫助。 如何理解合理化布局首先應當統一的是合理化布局的定義，筆者認為，合理布局是指通過總量、間距控制的方式使得一定范圍內的卷煙零售點在數量、質量和空間分布上達到合理的狀態。 對合理化的標準，即判斷是否合理，筆者認為應當從以下幾個方面來界定： 一是以轄區內的人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素為依據。這個是《煙草專賣許可證管理辦法》確定的主要標準，也是最基本的衡量標準。這里要注意兩點：其一是不能單純以人口數量為標準來事先設定總體辦證數量，此前國家局已經作了相關規定；其二是在以人口數量為參考時，要注重標準的一致性，即以哪個數據為準應當從一而終，不能隨意變動。從調研了解的情況看，當前各單位在制定合理化布局規劃時，大多是從人口數量和交通狀況方面來進行考慮，尤其執著于人口數量專賣問題，但后兩個因素特別是消費能力則相對考慮較少，但消費能力恰恰是布局合理與否的一個關鍵因素，需要引起重視。 二是基于利潤水平的考量，即以卷煙零售戶的利潤高低為參照。筆者認為，這是用于考量一定范圍內零售點分布在質量上的合理性，實際上是與上述第一點中的消費能力相互呼應的，在大部分情況下也應當是衡量布局規劃是否合理的最關鍵、最客觀的標準。利潤水平問題，應當從以下幾點來理解：某個城市經營戶的利潤水平，應有個合理的范圍，舉例說明，在同一個城市里，如果A地段經營戶的月平均利潤是B地段的10倍或更大，則可以判斷這個合理化布局起碼在A地段的零售點間距設置是不盡合理的；利潤水平的界定應當區別對待，如中心城市和縣城、城市和鄉鎮、鄉鎮和農村都應當有所區別；利潤水平是動態可變的，所以測算起來應當取一定時間段的數值，力求客觀準確。需要明確的是，利潤水平的測算，應當以市場營銷部門的數據為準。 三是應當是動態發展的。合理化的一個重要標準是動態性，隨著人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素的變化，合理化布局也應當要相應改變，如果一個制度管五、六年，那很有可能就會滯后于市場的發展，當然也難言合理。 四是不應包含有二次許可的內容。合理化布局規范的是零售點分布的問題，延續、注銷等事項不應寫入其中，更不能把合理化布局作為取消、撤銷之前合法存在的卷煙零售點的依據。 終上所述，上述四個標準應當是缺一不可的，只有在綜合考量四個方面因素基礎上制定出來的布局規劃才可能是合理的。 局規劃工作是從現場會之后才正大的成效。但從看，部分單位對和準確，個別單理化的問題，因問題，但后兩個因素特別是消費能力則相對考慮較少消費能力恰恰是布局合理與否的一個關鍵因素，需要二是基于利潤水平的考量，即以卷煙零售戶的高低為參照。筆者認為，這是用于考量一定范圍內零分布在質量上的合理性，實際上是與上述第一點中的能力相互呼應的在大部分情況下也應當是衡量布局。 在探討了合理化標準之后，還應當明確一下合理化布局應當包涵的內容，之所以專門說明這一問題，是因為一些單位對此在理解上有所偏差，實際上，合理化布局主要就是規定卷煙零售攤點間距和數量，而不應包含對資金條件、對經營場所的確定或限制，相關依據是51號令的第十六條規定。 合理化布局規劃制定過程需注意問題 一是須經過合法有效的聽證程序。這里所表述的合法有效，應當符合行政許可法關于聽證過程公開、公平、公正、透明、規范的要求，從我們了解的情況看，各單位在制定規劃過程中基本都能達到上述要求，但一些單位在聽證會上接受消費者或者相關參會部門的質詢時，回復的針對性和說理性不夠強，個別單位有走過場的嫌疑，需要引起注意。 二是涉及主要的、關鍵性條款的修改亦需經過聽證。制定頒布實施的合理化布局規劃，在執行一段時間后，因為客觀條件的變化需要對一些關鍵性的條款如關系到一定范圍內卷煙零售點的數量分布的規定進行修訂時，也應當經過有效的聽證程序。相當一部分單位在修訂合理化布局過程中忽視了這個問題，而往往只是通過公示公告的方式來覆蓋整個修改過程，這實際上是不符合制定程序的。 三是要保證其相對穩定性。合理化布局規劃的制訂、修訂和廢止都需要非常慎重，每次修訂都應當要有充分的理由，但從我們調研了解到的情況看，相當部分單位都比較輕視這一問題，特別是零售戶群體產生這種“合理規劃”可以朝令夕改的誤解。合理布局規劃不能保持相對穩定，其權威性自然無從談起。對于時效性和穩定性的問題，有人提出是否與上文所說的動態發展有相矛盾之處，筆者認為，兩者之間應該有一個平衡點，如可以根據當地經濟社會發展情況，擬定為3年修訂一次。 關于資金條件和場所界定問題資金條件和經營場所的界定也是證件管理過程中的兩個重要問題，但不是以合理化布局規劃來規范的，根據51號令第十六條規定，資金條件、經營場所的確定由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定、并報上級局備案即可執行，不需經過聽證程序。從《煙草專賣法實施條例》第九條來看，資金條件、經營場所是辦理煙草專賣零售許可證的兩個必要條件，達不到一定資金標準或者不符合經營場所要求的應不予辦理。 #p#分頁標題#e# 資金條件應當如何確定才是合理的，這是各單位在辦理零售許可證過程中有待統一認識的一個問題。筆者認為，確定資金條件需要從以下幾個方面來統籌考慮：一是能保障正常的、某一個或者幾個送貨周期經營的需要，通俗地說是夠錢進貨；二是應當分類確定、區別對待，即中心城市和縣城、城市和鄉鎮、鄉鎮和農村的經營戶都應當有所區別；三是資金條件必須公開且應當在辦證場所公示；四是資金條件確定之后應當保持相對穩定不能隨意改變。 經營場所是另外一個需要統一認識的重要問題。目前行業內一些不同意見主要集中在以下幾個方面： 一是相對獨立的問題，筆者認為，對相對獨立的判斷應當是有隔斷的空間，如樓上樓下、有門可通行的兩個房間，都可稱之為相對獨立，反之，僅以貨架來分隔的一個房間內的兩個空間，不能認為是相對獨立。 二是對經營場所與非經營場所的判斷。是否是經營場所，筆者認為應當從以下幾個方面來判定：首先是看這個場所是不是能夠直接面對消費者，這應該是一個關鍵的標準，假如某個經營戶要把經營攤點設在某個住宅小區的20層高樓上的某個房間里，我們則有充分的理由認為這不是一個符合卷煙零售許可證辦證標準的經營場所；其次是要符合當地城市建設的整體規劃，如專門用于休閑娛樂的大型廣場、一些重要的交通要道，就不應設置卷煙零售點；三是以建筑規劃許可證上關于房屋用途的界定為依據或參照，明確定義為住宅用途的場所，則不宜予以設置零售點。 三是對固定經營場所的理解。固定是與流動相對應的，一個可以不定時改變位置的場所，則不能認為是固定的。 四是對基于安全因素的理解。當前相當部分單位在認識上的一個誤區是，安全因素是指卷煙零售點的設置本身有安全隱患、因卷煙銷售而會引起易燃易爆的情形。筆者認為，基于安全因素，應當是指該經營場所同時經營的貨物或擺放的物品可能會對卷煙造成污染，如容易泄漏的有害有毒的化學物品，這些物品與用于吸食的卷煙擺放在一起，可能就會污染到卷煙。相反，一個只出售卷煙的零售攤點，無論如何都不會與易燃易爆物品有何關聯，國家局2009年《關于中國石化加油站便利店申請銷售香煙的復函》（國煙專［2009］35）就很能說明該問題。 五是合法性問題。規范性文件制定的重要原則之一就是法制統一，即不能與上位法相沖突相矛盾，具體到場所界定問題，合法的標準之一應當是要遵循51號令關于依法不能設立零售點的限制性條款規定，對這個“遵循”的理解應當是“不能少于也不能大于”，即不能擅自增加“不能設立零售點”的場所，事實上，從調研了解的情況看，不少單位的制度規定中已經出現了類似的違法情形。 合理化布局規劃的和實施 一是實施前要經過公告程序。合理化布局規定、資金條件及經營場所規定都必須要通過足以使社會群眾周知的渠道予以公布，否則將視為無效。 二是解釋權問題。對合理化布局頒布實施后的解釋只能是就理解上、詞義上及其他含混性的問題進行澄清，不應是對關鍵性的條款進行解釋，關鍵性條款應當是明確的，沒有歧義的。一個重要的原則是，這種事后解釋也不能超出條款本意，不能與原意相悖。 三是補充說明的問題。筆者注意到，一些單位在合理化布局規劃的最后，注明了制定機關的補充說明權，在實際工作中也有一些單位以補充公告的形式來重新闡述了相關規定，對此，筆者認為，不能把補充公告視為另一份合理化布局規劃，或以這種形式來偷換一些關鍵性概念，如涉及布局點或數量的關鍵性條款。